國家現代化進程中日本自民黨黨內治理經驗考察

徐萬勝

【摘要】戰(zhàn)后，日本自民黨的黨內治理主要是從政治理念、決策機制與基層組織三個層面展開：通過意識形態(tài)凝聚來奠定政治思想基礎，并在施政方針的落實過程中統一全黨意志;在不斷完善自身決策體系同時，著力消除黨內派閥斗爭的消極影響;基層組織建設與黨員發(fā)展雖未能取得理想成效，但政治家個人后援會的存續(xù)在一定程度上彌補了不足。

【關鍵詞】自民黨 黨內治理 政黨政治

【中圖分類號】D83/87 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

以組織建設為核心的黨內治理，是日本自民黨得以長期執(zhí)政的關鍵所在。從凝聚意識形態(tài)、規(guī)范決策機制至發(fā)展基層組織，一系列黨內治理措施，不僅有力提升了自民黨自身的執(zhí)政能力建設水平，且與戰(zhàn)后日本國家的現代化發(fā)展歷程相適應。

意識形態(tài)凝聚與自民黨的執(zhí)政理念

對于政黨而言，政治理念屬于政黨的政治意識形態(tài)范疇，它通過對重大政治課題的理論論證和闡述，進一步為政黨的政治實踐活動提供指導方向和價值標準。各國政黨一般都將其政治理念揭示在黨的各項章程、綱領中，并在具體的政策方針中予以貫徹、落實，以求獲得國民支持乃至鞏固執(zhí)政黨地位。日本自民黨的政治理念，最初體現在1955年11月15日建黨時所發(fā)表的《建黨宣言》、《綱領》、《黨的性質》、《黨的使命》、《黨的政綱》等綱領性文件中，在隨后制定的一系列文件中均得以體現、發(fā)展。

自民黨在最初、最基本的綱領性文件中，雖然對其政治理念有所闡述，但內容抽象且龐雜，浮華的辭藻使人難以把握該黨政治理念的真正內涵。在現實生活中，人們往往用“保守主義”對自民黨的政治理念加以概括。或許正因為如此，1959年初，自民黨專門成立了“黨基本問題調查會”，決心對所謂的保守主義，即自民黨內部共通的世界觀和政治理念進行理論總結。在聽取各方意見和慎重討論的基礎上，1960年1月，自民黨發(fā)表了《保守主義的政治哲學綱要》，將保守主義精神界定為“保持優(yōu)良的傳統和秩序，積極地擯棄弊端，繼而實現在傳統上創(chuàng)造、在秩序中進步”，并且強調“當前我黨正在為國家實施的各項內政、外交政策，今后我黨計劃實施的各項政策、各種行政，為了把握其內涵，就必須理解作為這些政策及行政產生源泉的保守主義哲學為何物”。在此，自民黨充分肯定了保守主義所具有的政治理念作用，明確了指導其施政的思想背景。那么，如何判斷自民黨保守主義政治理念的具體內涵。

在歸納、分析自民黨綱領性文件的基礎上，筆者認為自民黨保守主義政治理念的核心內涵是資本主義，其次是國家主義和福祉主義。其中，資本主義是其保守主義政治理念的核心內涵，它是自民黨對國家政治體制及發(fā)展道路的根本抉擇。雖然自民黨在其綱領性文件中盡力避免使用“資本主義”字眼，但它卻毫不隱諱其對社會主義勢力的大肆攻擊，人們可以清晰地看到保守主義政治理念的本質所在。國家主義是自民黨保守主義政治理念在堅持資本主義的前提下，在政治層面上的反映。國家主義理念的內涵成分復雜，涉及到自民黨政權的內政、外交等各個政策領域，在相當程度上，是自民黨對戰(zhàn)前傳統國家主義的繼承和對戰(zhàn)后民主改革的反動。福祉主義是自民黨保守主義政治理念在堅持資本主義的前提下，在經濟層面上的反映。福祉主義的最終目的，是以對社會各階層在經濟上做出的有限讓步為代價，保證壟斷資本在任何條件下都能正常運營。

上述自民黨保守主義政治理念的三點內涵，是相互聯系、相互作用的。以資本主義為核心內涵的保守主義政治理念的形成，既體現了自民黨與戰(zhàn)前保守系政黨之間的歷史延續(xù)性，也是自民黨適應戰(zhàn)后的兩極冷戰(zhàn)國際格局、與國內的革新政黨勢力相抗爭的結果。當然，自民黨保守主義政治理念也吸收了戰(zhàn)后改革過程中所形成的資產階級議會民主主義、自由主義等進步成分。

需要說明的是，自民黨在建黨時所發(fā)表的《黨的性質》中否認其階級性，自稱為“國民政黨”。自民黨無疑是日本壟斷資產階級利益的代表，它以“國民政黨”自居的目的在于，試圖將壟斷資產階級的意志上升為全體國民的意志。自民黨政權的歷屆內閣大體上是在保守主義政治理念的框架內施政的。冷戰(zhàn)時期，保守主義政治理念在自民黨政權施政方針上的具體體現，即經濟增長與日美結盟，形成所謂的“保守本流”路線，并確立了日本的經濟大國地位。冷戰(zhàn)后，保守主義政治理念中的國家主義內涵，對自民黨政權施政方針的影響越來越大，日本的“國家正常化”發(fā)展趨勢不斷增強。特別是在21世紀初期日本的“國家正?；边M程中，包括“價值觀外交”“積極和平主義”等在內的諸多施政方針，帶有更加濃厚的意識形態(tài)色彩。

整體上看，自民黨以保守主義為核心的意識形態(tài)凝聚，與戰(zhàn)后日本國家體制的基本原理、統治階層的價值取向大致“吻合”，這既使自民黨獲得“體制性政黨”的地位，也奠定了自民黨長期執(zhí)政的意識形態(tài)基礎。

決策機制規(guī)范與自民黨的執(zhí)政過程

在長期執(zhí)政過程中，自民黨自身建有完善的決策體系，由黨的大會、國會兩院議員總會、總務會、政調會等機構組成，其黨內決策也直接影響著政府的決策。實際上，對于自民黨而言，黨的大會、國會兩院議員總會與總務會雖是黨章所規(guī)定的決策機構，但具體參與日常性政策決定過程的卻是政調會，它在內閣提議案的決定過程中發(fā)揮著核心作用。政府各省廳起草的法案幾乎都要經過政調會下屬部會的審議，正因如此，政調會下屬部會基本上是與政府各省廳對應設置。在自民黨執(zhí)政框架下，內閣提議案的日本式制定過程如下：省廳的主管部局擬定草案→省廳內統一意見→與財務省協調→向審議會咨詢→與相關省廳協調意見→提請自民黨政調會下屬部會討論→自民黨政調會審議會審查→自民黨總務會承認→內閣法制局審查→省廳決議通過草案→以內閣決議的方式做出最終決定。自民黨議員除了在國會兩院的常設委員會擔任委員職務以外，在自民黨內部也自然歸屬于政調會下屬的某一部會。這樣，通過自民黨政調會，政府各省廳和國會各常任委員會也連接起來。

自民黨中央執(zhí)行部由總裁、副總裁、干事長、總務會長和政調會長組成。其中，作為執(zhí)政黨，自民黨實行“總裁·首相一體制”，黨總裁也就是內閣首相，所以總裁不僅是黨內的最高決策者，也是政府的最高決策者。

盡管自民黨自身建有完善的決策體系，但其黨內決策過程卻往往受到以派閥為代表的非正式組織的嚴重影響，黨組織的現代化建設問題始終與自民黨內派閥斗爭交織在一起。早在1955年自民黨成立之際，據說其黨內就存有11個派閥。此后，伴隨著黨總裁選舉激烈競爭的展開，黨內派閥政治亦得到迅猛發(fā)展。期間，1961年1月，自民黨設置了第1次黨組織調查會，著手研究如何消除派閥政治的弊端。1962年10月，自民黨又設置了第3次黨組織調查會，并在該調查會于1963年10月提交答詢報告的基礎上，自民黨各派閥一度宣告解散，但同年11月大選結束后又立即紛紛恢復活動。特別是在1970年代，自民黨內五大派閥幾乎“瓜分”了自民黨所屬的全部議員，其勢力發(fā)展較為穩(wěn)定，但彼此間的激烈抗爭一度導致自民黨幾近分裂。

自民黨派閥政治的利弊得失難以一言蔽之?！叭羯朴弥?，則非常有利于黨的民主運營，既能順利地落實黨的決議，也有助于挖掘人才?！魫河弥瑒t淪為爭奪官職與利益的黨徒，也肯定會給國家?guī)頌暮Α！雹倩邳h內決策的視角，自民黨曾列舉派閥政治的三大弊端是：在各級議員選舉中為使本派議員當選而擾亂黨的統一安排;在閣僚、黨干部的人事選拔之際，為了輸送本派議員而集體施加壓力;對于政府·黨機關已經正式決定的政策及人事安排，出于本派的利益而強迫其變更或廢除②。

冷戰(zhàn)后，執(zhí)政黨地位的一度喪失，導致自民黨各派閥也暫時趨于瓦解。1994年，自民黨曾正式確認取消派閥，使之轉為“政策集團”。在1996年初自民黨再次恢復作為執(zhí)政黨的優(yōu)勢地位后，黨內各派閥又隨之紛紛復活。但是，與冷戰(zhàn)時期相比，受選舉制度改革及行政改革的影響，自民黨各派閥呈現明顯的“細小化”與“流動化”特征，自民黨總裁在職位分配、政策決定過程中的主導地位進一步增強，關于派閥政治的黨內治理取得顯著成效。例如，21世紀初期，小泉純一郎內閣在政策決定過程中的主要手法就是“打破派閥”。在數次組閣過程中，小泉首相基本上堅持了“反派閥”的政治態(tài)度，獨自就閣僚人選作出了決定，完全打破了自民黨以往的“派閥均衡”和“年功序列”慣例，導致黨內的派閥政治呈弱化趨勢。在擺脫派閥政治約束的背景下，小泉首相修正了自民黨內延續(xù)40余年的“事前審查”制度，力圖構建首相官邸主導型的政策決定機制，并在內政、外交領域的政策決定過程中帶有明顯的“獨斷”色彩。

并且，一系列的制度改革，也有利于自民黨中央執(zhí)行部加強對派閥政治的黨內治理。其中，在小選區(qū)制框架下，政黨所屬的候選人集中于一人，政治家個人在選舉之際能否得到所屬政黨公認，具有重大意義;政黨助成制度的導入，導致政治家個人及派閥的集資變得困難;行政改革的核心是強化內閣職能，充實輔助內閣和首相的機構和工作人員。這樣，自民黨的黨內權力向著以總裁為首的自民黨中央執(zhí)行部集中，維系著自民黨派閥政治、分權結構的制度基礎在逐漸消失。特別是在2012年12月安倍晉三內閣執(zhí)政以來，政權的決策過程帶有濃厚的“強首相”色彩，自民黨各派閥處于持續(xù)衰弱中。

基層組織建設與自民黨的執(zhí)政基礎

在各地建立基層組織并發(fā)展黨員，是政黨生存與發(fā)展的社會基礎，也是政黨聯系廣大國民的重要渠道。因此，基層組織建設如何，將直接影響政黨的興衰走向。在日本，雖然自民黨是典型的“議員政黨”，但自民黨政治家的個人后援會起著彌補基層組織建設不足的作用。自民黨的基層組織由都道府縣支部聯合會和市町村支部兩級機構組成，由全國組織委員會所屬的地方組織總局負責領導與協調。都道府縣支部聯合會可以向黨本部反映情況，但不能參與制定和審議政策;市町村支部是都道府縣支部聯合會的下級組織，是執(zhí)行黨本部決議的最基層單位組織。

1955年11月，自民黨剛一成立就通過了加強基層組織建設的《組織活動綱要》，決心從“選舉組織”中解脫出來，克服“議員政黨”的弱點，將黨的組織活動擴展到各種經濟團體、產業(yè)機構中去。1956年4月召開的第2次臨時大會之前，自民黨完成了都道府縣一級支部聯合會的組建工作。同年7月，全國有2200余個市町村建立起基層支部，約占日本市町村總數的一半。至同年12月召開第3次大會時，黨員總數超過100萬，其中交納黨費的黨員約45萬。③1950年代中后期，自民黨基層組織建設的重點放在黨員骨干的培訓上。從1956年至1959年，自民黨先后七次舉辦“組織指導員研修會”，分期分批地培訓了全國各地基層組織中的骨干黨員，培訓內容包括政治思想的統一和組織工作的具體指導。此外，1957年7月，自民黨開辦了中央政治大學院，意在加強對黨組織主要職員的教育。

進入1960年代，自民黨進一步加強了基層組織領導體制的建設。從1961年起，自民黨決定采取措施充實基層組織的職員數量，在都道府縣支部聯合會設置事務局長，完善各級基層組織的負責人體制。1961年自民黨又計劃實施由黨本部向都道府縣支部聯合會派遣本部職員的“駐地方組織員制”。1960年代中期以后，隨著自民黨政權的長期執(zhí)政，黨的基層組織建設、特別是在發(fā)展黨員方面呈停滯狀態(tài)，黨員人數一直在40萬至100萬的范圍內徘徊。

從1970年代末期起，自民黨的基層組織建設又有了新進展。由于自民黨在1977年的臨時黨大會上修改了總裁公選規(guī)則，引入先由全體黨員進行選舉總裁候選人的預備選舉制度，誘使自民黨各派閥紛紛大量發(fā)展黨員、黨友，自民黨的黨員人數在“一夜之間”成倍增長。至1988年8月末，自民黨的黨員人數達創(chuàng)記錄的499萬，黨友78萬，但此后自民黨黨員人數又急劇降至300萬人以下。

冷戰(zhàn)后，受社會多元化、自民黨地位變化、政局動蕩不定以及政黨重組頻繁等因素的影響，自民黨的黨員人數呈整體減少趨勢。據相關資料顯示，2008年，自民黨“繳納黨費或會費的人數”為1041846人，2009年則劇減至871871人，下降了近兩成。2010年，自民黨黨員人數繼續(xù)減少，繳納黨費或會費者為851137人。至2014年12月眾議院選舉時，自民黨黨員人數約78萬。整體上看，從自民黨的黨員構成來看，主要由國會議員黨員、地方政治家黨員和一般黨員三部分組成。自民黨的一般黨員則階級成分復雜，許多人是作為自民黨“友好團體”的成員而集體入黨的，在組織上表現為不穩(wěn)定、松散的特征。自民黨自1959年提出黨“近代化”的方針以來，其基層組織建設一直未能得到根本改善。長期以來，僅僅擁有一、二百萬黨員的自民黨之所以能夠在大選中獲得2300余萬張選票，與自民黨國會議員的個人后援會密不可分，真正維持自民黨地方組織勢力的是個人后援會。

對于自民黨國會議員個人而言，由于自民黨基層組織較為松散，加之黨內激烈的派閥斗爭，需要通過強有力的支援組織來幫助籌集資金與選票。這種組織就是個人后援會。在自民黨國會議員中，往往同時擁有“資金后援會”和“選舉后援會”兩種組織。其中，“資金后援會”一般設在東京，且作為政治團體正式向自治省登記注冊，是一種負責籌集政治資金的財政性援助組織;“選舉后援會”則通常以“文化團體”的形式設在議員所在選區(qū)，負責聚集選民的選票。在組織結構上，自民黨國會議員的個人選舉后援會，是以選區(qū)內的市町村為單位組織個人后援會支部，然后再設立統轄所有支部的聯合會。由于所在選區(qū)的地方議員一般在國會議員個人后援會中擔任干部，這就意味著地方議員的個人后援會組織在某種程度上也被納入了國會議員的組織網絡體系，致使國會議員的個人后援會具有多重性。在日常運營方面，個人后援會完全是政治家個人與選民之間的利益互換體系。政治家在獲得個人后援會成員政治支持的同時，必須為他們進行“陳情處理”。

這種最為廣泛的后援會組織實現了自民黨外圍組織的擴張，起著彌補自民黨基層組織建設不足的作用。作為個人性組織，個人后援會對自民黨的施政活動不承擔政治責任，特別是在自民黨政權調整政策或出現政策失誤的情況下，即使損害了某一社會階層的利益，但自民黨議員仍可通過鞏固的個人后援會組織而繼續(xù)當選，從而使得自民黨政權得以維系和發(fā)展。

總之，黨內治理是執(zhí)政的自民黨始終面臨的重大組織建設課題。意識形態(tài)凝聚與決策機制規(guī)范，都為自民黨戰(zhàn)后長期執(zhí)政發(fā)揮了支撐性作用，但其基層組織建設一直面臨著社會多元化趨勢的嚴峻挑戰(zhàn)。如何在組織建設層面上鞏固社會支持基礎，這也是日本各政黨在國家現代化歷程中面臨的治理難題。

【注釋】

①[日]日本政治學會編：《年報政治學1967：現代日本的政黨與官僚》，巖波書店，1967年，第41頁。

②③[日]升味準之輔：《現代政治 1955年以后》（下），東京大學出版會，1990年，第343頁，第379～380頁。

責編/張曉