蘇祖安

摘? 要：福利共識是建立在英國兩黨共識政治基礎(chǔ)之上，由共識政治決定的具有相同或相似的社會(huì)福利政策主張和取向。兩次政治共識造就了社會(huì)福利政策領(lǐng)域的兩次福利共識，即社會(huì)民主主義福利共識和新自由主義福利共識。英國福利國家的發(fā)展史其實(shí)就是一部政黨政治的發(fā)展史，福利政策體系成為工黨和保守黨推廣其價(jià)值觀或意識形態(tài)的重要領(lǐng)域，福利制度架構(gòu)的發(fā)展變化無不表現(xiàn)出政黨政治的痕跡。總的來說，凱恩斯國家主義福利共識與貝弗里奇普享性福利模式相結(jié)合構(gòu)成了戰(zhàn)后初期兩黨所達(dá)成的以社會(huì)民主主義為基礎(chǔ)的福利共識的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：政黨政治;社會(huì)民主主義;福利共識;共識政治

中圖分類號：K565.41 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

戰(zhàn)后英國兩個(gè)主要政黨為了適應(yīng)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢，以及為了滿足選民的意愿，在一些根本政策主張方面日益呈現(xiàn)了政治趨同的所謂共識政治現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為兩次共識政治：社會(huì)民主主義共識政治與新自由主義共識政治。第一種共識政治以保守黨對工黨實(shí)施的社會(huì)民主主義政策主張的接受與認(rèn)可為標(biāo)志;第二種共識政治表現(xiàn)為工黨政府提出的“第三條道路”政治主張中對保守黨政府的新自由主義成分的社會(huì)政策的繼承與完善。兩次政治共識造就了社會(huì)福利政策領(lǐng)域的兩次福利共識，即社會(huì)民主主義福利共識和新自由主義福利共識。本文主要探討英國政黨政治與社會(huì)民主主義福利共識的相關(guān)問題。

一、社會(huì)民主主義福利共識的形成與發(fā)展

（一）社會(huì)民主主義福利共識形成的背景與成因

20世紀(jì)二、三十年代，席卷整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和凱恩斯國家干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)理論已為西方國家普遍接受，這些是社會(huì)民主主義福利共識產(chǎn)生的時(shí)代背景和思想理論來源。經(jīng)濟(jì)危機(jī)沉重打擊了整個(gè)資本主義世界，傳統(tǒng)的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策正式宣告破產(chǎn)。當(dāng)時(shí)凱恩斯主義極為盛行，凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論主張用國家的干預(yù)手段制約市場的力量，努力擴(kuò)大就業(yè)和刺激需求，以振興資本主義國家經(jīng)濟(jì)。資本主義經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)一步惡化和凱恩斯主義獲得的普遍認(rèn)可為工黨和保守黨達(dá)成社會(huì)政策和福利政策共識創(chuàng)造了極佳的條件。其次，20世紀(jì)40年代所經(jīng)歷的戰(zhàn)爭與和平是英國保守黨和工黨之間取得社會(huì)福利共識的另一個(gè)關(guān)鍵的背景之一①。戰(zhàn)后，兩黨間的達(dá)成的社會(huì)政策體系和福利政策體系基本上是對戰(zhàn)時(shí)聯(lián)合政府社會(huì)政策構(gòu)想的延續(xù)和繼承。其三，工黨的政治綱領(lǐng)為工黨的國有化和社會(huì)福利政策奠定了政治基礎(chǔ)。工黨的政治綱領(lǐng)主張以公有制為標(biāo)志的社會(huì)主義是它的奮斗目標(biāo)。工黨的綱領(lǐng)成為此后30年工黨社會(huì)政策和福利政策的基礎(chǔ)。其四，《貝弗里奇報(bào)告》所提出的社會(huì)政策改革的觀點(diǎn)已被社會(huì)各階層廣泛接受，為工黨推行它的具有社會(huì)主義性質(zhì)的改良政策及為社會(huì)民主主義福利共識的達(dá)成創(chuàng)造了有利條件，從而使工黨的綱領(lǐng)也得到了廣泛的社會(huì)認(rèn)同。其五，戰(zhàn)后20多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為兩黨達(dá)成福利共識提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

戰(zhàn)后三十多年的時(shí)期，工黨和保守黨的價(jià)值取向相當(dāng)融合，采取的內(nèi)外政策基本一致，分歧只涉及到方法和程度上的異議，原則上基本沒有差別。工黨以實(shí)現(xiàn)福利國家為滿足，不再追求更長遠(yuǎn)的社會(huì)主義目標(biāo);保守黨認(rèn)可福利制度，接受有限的國有化方案?？梢哉f，在某種程度上，工黨創(chuàng)造了福利制度，保守黨接受了并有所較大的發(fā)揮。

（二）工黨的政策主張和保守黨的反思與革新

1945年工黨領(lǐng)袖艾德禮組閣執(zhí)政，面對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難和戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，工黨政府實(shí)施緊縮的財(cái)政政策，并大力實(shí)施推進(jìn)國有化和建立社會(huì)保障制度等政策措施。在社會(huì)保障制度方面，1946年，頒布了《國民保險(xiǎn)法》和《國民保健法》，規(guī)定：國民必須參加國民保險(xiǎn);醫(yī)院收歸國有;享受免費(fèi)醫(yī)療等。這一系列政策主張和措施使工黨成為一個(gè)深受英國人民擁護(hù)的政黨。

同時(shí)，1945年的大選失敗促使保守黨深刻反省。保守黨在思想、組織及政策方面進(jìn)行了革新，頒布了一些反應(yīng)保守黨基本政策的《工業(yè)憲章》等文件。該文件提出：要保持充分就業(yè);要改進(jìn)社會(huì)福利事業(yè);要推行國有化;要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用等等。在爭取選民和重新上臺(tái)執(zhí)政準(zhǔn)備方面，保守黨接受了工黨的福利制度理念并積極推進(jìn)建立一個(gè)體現(xiàn)社會(huì)公平和維護(hù)國家安全的社會(huì)保障制度。這些都表明保守黨已經(jīng)偏離了傳統(tǒng)的保守主義立場，在政策上積極向工黨政策靠近，初步達(dá)成了以社會(huì)民主主義思想為主體的共識政治和共識福利。1951年保守黨恢復(fù)執(zhí)政后，也基本上認(rèn)同了工黨的國有化措施，全面接受了工黨制定的社會(huì)立法。共識政治和福利共識已在客觀上達(dá)成了。在隨后的50、60年代發(fā)展過程中，兩黨除了在福利設(shè)施提供主體上有不同的意見外，在收入保險(xiǎn)、健康、住房及教育等政策上基本是延續(xù)性的，都在凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)政策范圍之內(nèi)。這些都表明兩黨在戰(zhàn)后初期形成的共識政治和福利共識在50-70年代得到了進(jìn)一步發(fā)展，并帶來了福利國家發(fā)展的最好時(shí)期。

二、社會(huì)民主主義福利共識的主要內(nèi)容

英國福利國家的發(fā)展史其實(shí)就是一部政黨政治的發(fā)展史，福利政策體系成為工黨和保守黨推廣其價(jià)值觀或意識形態(tài)的重要領(lǐng)域，福利制度架構(gòu)的發(fā)展變化無不表現(xiàn)出政黨政治的痕跡。政黨基于意識形態(tài)的趨同或中間化而采取相同或相近的福利政策主張，因而體現(xiàn)在福利模式和福利制度以及福利政策的制定與調(diào)整等方面存有共同一致的政治主張。社會(huì)民主主義福利共識就是英國兩個(gè)主要政黨在社會(huì)民主主義共識政治背景下達(dá)成的第一次福利共識主張。社會(huì)民主主義福利共識的形成過程主要分為三個(gè)重要階段。其一，福利共識初步達(dá)成時(shí)期。1945-1951年工黨頒布并實(shí)施了多個(gè)有關(guān)社會(huì)福利的法律，這些法律的通過和頒布突出反映了時(shí)代特征，反映了政治價(jià)值觀的趨同，為兩黨在福利國家問題上所取得的福利共識奠定了基礎(chǔ)。工黨對社會(huì)政策的不斷創(chuàng)新從而使英國初步構(gòu)建了一個(gè)完整而全面的福利國家框架體系。其二，福利共識鞏固和加強(qiáng)時(shí)期。1951-1964年保守黨重新執(zhí)政后，繼續(xù)沿著工黨的福利國家路線對福利政策進(jìn)行鞏固和強(qiáng)化，致使福利政策在總體上保持了延續(xù)性和一致性。其三，福利共識績效評估與激烈改變時(shí)期。1964-1974年，面對貧困現(xiàn)象人們重新對福利政策進(jìn)行績效評估，工黨和保守黨對福利政策進(jìn)行了激烈的改變。

總的來說，凱恩斯國家主義福利共識與貝弗里奇普享性福利模式相結(jié)合構(gòu)成了戰(zhàn)后初期兩黨所達(dá)成的以社會(huì)民主主義為基礎(chǔ)的福利共識的主要內(nèi)容。國家主義福利共識在三個(gè)政策方面強(qiáng)調(diào)：第一，政府有承擔(dān)公民最低收入保障的國家責(zé)任;第二，政府有幫助公民抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來危機(jī)的責(zé)任;第三，政府有向所有的國民個(gè)人提供普惠式的無上限的社會(huì)服務(wù)的責(zé)任。而貝弗里奇普享式福利模式則在社會(huì)保障方面強(qiáng)調(diào)：第一，社會(huì)保障制度的覆蓋面要面向全體國民;第二，社會(huì)保障制度的覆蓋項(xiàng)目要齊全;第三，社會(huì)保障制度的繳費(fèi)制體系有助于國家、個(gè)人和企業(yè)合理界定各自的社會(huì)保障職責(zé)。國家主義福利共識和貝費(fèi)里奇普享性福利模式的結(jié)合具體表現(xiàn)在1945年至20世紀(jì)70年代中期保守黨與工黨在混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、福利國家和公平分配方面的協(xié)商一致，它以社會(huì)民主主義為基礎(chǔ)，以凱恩斯國家干預(yù)和需求管理為指導(dǎo)，以貝費(fèi)里奇普享式福利思想為主要內(nèi)容。

三、結(jié)語

首先，社會(huì)民主主義福利共識也簡稱為第一次福利共識，社會(huì)民主主義福利共識是建立在凱恩斯的國家干預(yù)主義理論基礎(chǔ)之上的，提倡貝弗里奇的普遍型社會(huì)福利模式，以工黨的社會(huì)民主主義思想為依托而建立起來的關(guān)于社會(huì)福利政策的共識^①。社會(huì)民主主義福利共識最終導(dǎo)致了福利國家制度在英國得以全面建立。英國戰(zhàn)后至70年代，在社會(huì)民主主義共識政治和福利共識的基礎(chǔ)上，福利國家的發(fā)展步入“黃金時(shí)期”。

其次，福利共識是建立在兩黨共識政治基礎(chǔ)之上的，并由共識政治決定的。主要政黨間在公共政策和社會(huì)政策方面擁有接近的政治政策理念、價(jià)值取向和政治政策規(guī)范。福利共識的存在是英國兩個(gè)主要政黨對福利問題與福利政策的一致政治認(rèn)識，更是政黨尊重社會(huì)福利發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)^①。政治共識和福利共識是在不斷的摩擦、競爭的過程中形成的，是在不斷的分歧和爭論中各方逐步達(dá)成一致的結(jié)果。而且，福利共識的存在是以福利共識的可行性和合理性為前提的。社會(huì)民主主義福利共識是與戰(zhàn)后英國的社會(huì)需求和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的。戰(zhàn)后初期，從主觀條件和客觀條件來看，都存在著有利于社會(huì)民主主義福利共識達(dá)成的有利因素。第一，凱恩斯的國家干預(yù)主義理論及貝弗里奇社會(huì)保障思想是社會(huì)民主主義福利共識達(dá)成的思想根源;第二，英國各階層對福利國家的熱切期盼及民眾對福利訴求的強(qiáng)烈愿望是福利國家最終形成的決定因素;第三，英國政黨政治競爭機(jī)制是將主觀思想根源與客觀需求相結(jié)合并形成福利共識政治的重要政治機(jī)制之一。

最后，福利共識政治是英國兩黨政治體制下政黨理性競爭的合理結(jié)果及在福利制度問題上不斷主動(dòng)妥協(xié)與平衡的政治產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，在英國相對平衡的政黨政治體制下，各政黨都遵守政治的基本博弈規(guī)則，朝野各政黨在政治體制方面都有最低基本限度的政治福利共識，兩大政黨在福利國家制度方面都維持了一個(gè)基本連貫的政策思想框架，都力圖保持政治制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性、社會(huì)政策的有效性與連續(xù)性，以確保政府政權(quán)的和平更替。其二，英國政黨政治下的社會(huì)福利制度本身具有很強(qiáng)的政治剛性與政治延續(xù)性，是政治上最神圣不可侵犯的基本政治項(xiàng)目，是選民最關(guān)注的社會(huì)政策之一，各政黨除非選民有意愿改變社會(huì)福利制度的框架體系外一般是不會(huì)輕易改變的。這也使社會(huì)民主主義福利共識得以維持了30多年沒有打破共識的原因之一。其三，英國社會(huì)福利共識在實(shí)質(zhì)上是保守黨和工黨相互讓步與不斷妥協(xié)的平衡政治產(chǎn)物。保守黨崇尚自由主義政治思想，反對社會(huì)主義政治思想，主張經(jīng)濟(jì)上自由競爭的價(jià)值追求理念，但在社會(huì)問題上也持較為保守的政治立場;而工黨極力主張國家干預(yù)主義，推行國有化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的重新分配功能，要求政府?dāng)U大社會(huì)保障的投入。當(dāng)保守黨在看到工黨的社會(huì)政策措施被社會(huì)認(rèn)可與贊同之時(shí)，它認(rèn)為世界政治正在趨同，解決問題的基本方法也應(yīng)該趨于一致，所以保守黨政府在1951年上臺(tái)執(zhí)政后完全照搬工黨的社會(huì)福利政策，積極推行凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策，不斷鞏固和強(qiáng)化工黨的社會(huì)民主主義福利政策。總而言之，英國戰(zhàn)后社會(huì)民主主義福利共識完全是兩股歷史政治力量的交鋒，是在形成勢均力敵的局面下達(dá)成私下和解的政治妥協(xié)結(jié)果。是各方都完全接受并愿意積極推行的最佳社會(huì)福利共識政策。

^① 孫潔.英國的政黨政治與福利制度[M].北京：商務(wù)印書館， 2004：241.

^① 孫潔.英國的政黨政治與福利制度[M].北京：商務(wù)印書館， 2004：231.