一位前縣委書記眼中的權(quán)力運行真相

張墨寧

《南風(fēng)窗》：政績考核對縣委書記的施政帶來了哪些影響？為什么經(jīng)濟指標(biāo)起決定性作用的局面很難改變？

李克軍：現(xiàn)在上級黨委和組織部門對政績考核也有很多看法，但是離開這個“抓手”似乎又不好評價，所以就在政績考核的方式，特別是考核指標(biāo)的設(shè)定上下了很多功夫，增加了很多社會發(fā)展指標(biāo)和人民群眾評價指標(biāo)，這些做法有點作用，但僅僅是一個導(dǎo)向，實際沒有多大改觀。

為什么呢？一個重要問題是政績考核千變?nèi)f變，終歸是要打分的。我了解了七八個市的很多縣，去年年底又到一個縣調(diào)研過這個問題，弊端不但沒有解決，反而越來越嚴(yán)重，考核項目越來越繁雜，過去20多個項目，現(xiàn)在有四五十項，村級考核指標(biāo)都有六七十項了，分都是精準(zhǔn)到零點幾。

但是經(jīng)濟工作的可測定度比較高，其他可測度比較低，這是一個鐵律。那么把經(jīng)濟指標(biāo)的分值定低一點行不行呢？還是不行。比如一項社會發(fā)展指標(biāo)20分，經(jīng)濟指標(biāo)10分，但是在社會發(fā)展那項指標(biāo)上，一些單位打19分，一些單位打20分，而經(jīng)濟指標(biāo)那一項最高的10分，最低的5分，還是在經(jīng)濟指標(biāo)上拉差距，造成大家都盯著經(jīng)濟指標(biāo)。

還有就是否定性指標(biāo)，上訪到北京扣多少分，到省里扣多少分，都有明確的規(guī)定，如何避免扣分，那只能維穩(wěn)，壓力型維穩(wěn)的體制遲遲得不到改變。某些考核還涉及縣里的整體利益，所以急功近利的作風(fēng)非常明顯，弄虛作假的動力也非常大。

《南風(fēng)窗》：縣委書記的非規(guī)施政是如何形成的？除了權(quán)力的任意行為之外，是不是有被動的制度性原因？

李克軍：主要原因還是改革不到位，政策不配套，民主法治不健全，良好的政治生態(tài)沒有真正形成。

比如說財政資金使用，首先，財政資金的爭取就給縣委書記跑要提供了相當(dāng)大的空間，甚至可以說，跑要財政資金是縣委書記、縣長們施政中的頭等大事。搞招商引資、上項目很艱難，需要一個過程，但是要錢就不同了，特別是這些年來中央財政的實力越來越強，而且強調(diào)向下轉(zhuǎn)移支付。

稅費改革以來，支持三農(nóng)的資金每年都在增長。以黑龍江省為例，很多縣市的財政收入只有幾千萬、一到兩億，但是所有的縣財政支出都是十多億，有的多達二十幾億，這在我當(dāng)縣委書記期間是從來沒有的事。那時候，怎么保證公務(wù)員、教師的工資開支，是縣委書記、縣長壓力很大的一件事，很棘手?，F(xiàn)在開支都不成問題了，在這種情況下，誰能把縣里的廣場修得漂亮一些，誰能把路修得好一些，很大程度上取決于誰能要錢。因為縣級財力尤其是欠發(fā)達地區(qū)非常弱。不去跑錢，不要說政績問題，連正常的運轉(zhuǎn)都難以維持。

要錢的第一步就是可研報告，這是一個基礎(chǔ)條件，但是如實去做，往往和國家有關(guān)部委的資金投向不能契合。符合條件的假如有50個行政單位，一批資金只能給10個單位，誰的可研報告做得好，誰就可能把錢拿來，所以有的時候就不能完全實事求是，首先就會從可研報告上做文章，打政策擦邊球也就難以避免了。

另外，對上負責(zé)的體制，使得縣這一級經(jīng)常要圍著上級的指揮棒轉(zhuǎn)。體現(xiàn)在工作形式上就是運動化，一段時間上面抓維穩(wěn)，縣里就把主要精力放在維穩(wěn)上，甚至把各個職能部門拆開調(diào)人，全力抓維穩(wěn)，過一段時間又抓招商引資，縣里又會把招商引資的責(zé)任分到各部門。

有的地方大拆大建把上級對下級的督促叫“過堂”，就是說壓力非常大。在這種高壓下，依法辦事就很難講了。比如說財政預(yù)算，應(yīng)該是由政府提出，在人民代表大會上通過才能生效，但實際上人大通過的財政預(yù)算法律效力是非常弱的，某省前幾年就出現(xiàn)過這種情況，人大會后，3月份的時候，省委書記提出全省財政收入要過多少，按這個數(shù)一看，原來確定的增幅目標(biāo)實現(xiàn)不了，各地開會調(diào)高目標(biāo)，財政預(yù)算不是成為一紙空文嗎？但是哪一級黨委敢于頂這個壓力啊。關(guān)鍵是這個否決帶來一個后果，視法律為兒戲，視人大的決定為兒戲，實際上是個人權(quán)力向法律挑戰(zhàn)。

李克軍：縣委書記的升遷渠道一般是副市級領(lǐng)導(dǎo)，還有一個是省級副廳，現(xiàn)在差不多有一半左右能夠得到提拔。特別是這幾年，縣委書記由省里直管，縣委書記直接到省直部門的機會也很大，我當(dāng)縣委書記的年代這種情況就少一些，因為那時候縣委書記是市里管。

現(xiàn)在，縣委書記的任期也很短，我過去算過，也就是平均兩年多一點，現(xiàn)在基本上沒有大的改變。還有就是調(diào)動頻繁，縣委書記往往在從小縣干一段時間，再到大縣干一段才能獲得提拔，現(xiàn)在差不多有一半左右能實現(xiàn)副市級領(lǐng)導(dǎo)或者省級副廳職務(wù)上的追求。由于這幾年重視對縣委書記的培養(yǎng)，而且縣委書記崗位能鍛煉人，上上下下對“宰相出于州縣”這個理念都比較認可，因此從縣委書記里提拔干部多了一些。

《南風(fēng)窗》：縣委書記升遷取決于什么因素，除了政績之外，作為的“潛規(guī)則”能占到多大分量？

李克軍：我覺得領(lǐng)導(dǎo)干部升遷取決于3個方面：一個是業(yè)績，一個是關(guān)系，一個是資歷，另一個就是機遇。業(yè)績和關(guān)系那是自己可以去創(chuàng)造的，在這個過程中難免會出現(xiàn)急功近利的行為。

所謂機遇可能要復(fù)雜一些。舉個例子，我原來在哈爾濱所轄的延壽和阿城工作，那時候正趕上松花江和哈爾濱市合并，哈爾濱從原來的管兩三個縣市一下子要管十幾個縣市，而且哈爾濱是副省級城市，干部級別偏高，很多人就認為，縣委書記要回到市里當(dāng)個局長就相當(dāng)于升兩級，正處變?yōu)檎?，市里就決定縣委書記還是在縣里干吧，要回到市里安排，給個副局長那就算不錯了。市里就希望省里能給安排，省里又認為哈爾濱有那么多局級崗位，安排更方便。結(jié)果當(dāng)時很多人都沒有動，我在縣委書記崗位干了接近9年，這是一個重要原因。

這是一個特殊背景下的例子，更普遍的情況是，空位的出現(xiàn)和補充人選的偶然性因素太多。比如一個縣委書記可能要被提拔至某個崗位，因為那個崗位上原來的干部要調(diào)動到別的地方去，但那個領(lǐng)導(dǎo)干部因為某種原因又不想去了，縣委書記錯過了這一機遇，下一步再想走的時候，年齡已經(jīng)過了。所以，對從政人員來說，機遇是很重要的。整個的干部調(diào)整布局中，就是你上他下，尤其是強調(diào)縱向交流干部以來，空降干部非常多，有時候眼看著要提拔上去了，上面又派來一個。

《南風(fēng)窗》：晉升空間和獲得提拔的方式對縣委書記的施政心理和預(yù)期有什么影響？

李克軍：雖然多數(shù)縣委書記都能夠?qū)崿F(xiàn)職務(wù)目標(biāo)，但升遷到的位置優(yōu)劣和時間早晚這個問題對縣委書記至關(guān)重要，45歲左右到50歲年齡段的縣委書記是最多的。對45歲左右的干部來說，早一點升遷還有下一步，晚一點升遷那就沒有了。另外，同樣升遷，在中國的環(huán)境下，不同位置的權(quán)力大小和受尊重程度差別太大，這兩個問題是多數(shù)縣委書記難免要考慮的問題。

要想早一點升遷快一點升遷到一個好位置，難免會影響施政心理和預(yù)期。如果沒有特殊情況，下一步預(yù)期一般是可以實現(xiàn)的，問題不大，只要不出事。但是盡快升遷就要盡快取得政績，所以縣委書記就面臨一個矛盾，要取得政績就要冒風(fēng)險，而要是過于保守，提拔的概率特別是早提拔的可能就小，反過來太冒風(fēng)險又可能出事，連現(xiàn)有位置都保不住。由于問責(zé)和反腐敗的加大，現(xiàn)在很多縣委書記都開始不得不考慮安全目標(biāo)，平穩(wěn)過渡。