國外農(nóng)村養(yǎng)老保險及其啟示

仲利娟

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與老齡化時代的到來，養(yǎng)老問題成為困擾全社會的一個難題。中國是人口大國，13億人口有將近7億農(nóng)村人口。由于經(jīng)濟(jì)的不斷增長，尚未完全破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然在不斷加劇城鄉(xiāng)收入的差距，愈發(fā)使得農(nóng)村的養(yǎng)老問題繁重突出。河南地處中原，是我國唯一人口過億的農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村人口占人口總數(shù)的60%以上。截至2012年年底，60歲以上老年人口數(shù)超過1197萬，相比其他省份和地區(qū)，老年人口尤其是農(nóng)村老年人口面臨的養(yǎng)老問題尤為突出。

綜觀世界各國養(yǎng)老保險發(fā)展歷程，正式的農(nóng)村養(yǎng)老保險20世紀(jì)50年代才開始在歐洲大陸出現(xiàn)，至今全球170多個實行養(yǎng)老保險的國家和地區(qū)中，只有70多個國家和地區(qū)覆蓋了農(nóng)村人口。這70多個國家的經(jīng)濟(jì)社會模式、文化歷史等各不相同，農(nóng)村養(yǎng)老保險在覆蓋對象、待遇水平、資金來源及運行模式等方面也呈現(xiàn)多樣化特征，形成了社會保險型、福利保險型和儲蓄保險型等三種發(fā)展模式。借鑒國外尤其是西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村養(yǎng)老保險的先進(jìn)經(jīng)驗，總結(jié)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展的運行規(guī)律，對中國乃至河南省的農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展制度建設(shè)不無裨益。

一、國外農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要形式

國外農(nóng)村養(yǎng)老保險，從養(yǎng)老保險資金的籌集、管理、發(fā)放等方式來看，主要有以下三種形式：

（一）社會保險型

這是在國際社會比較受到認(rèn)可的一種主流模式，它以德國、日本、法國、美國、韓國等為典型代表。其制度建立的方式主要有以下兩種：一種是為農(nóng)村人口單獨建立養(yǎng)老保險制度，另一種是直接將其城市的養(yǎng)老保險制度向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行延伸和擴(kuò)展，即屬于國民年金型。該模式的資金籌集主要是現(xiàn)收現(xiàn)付和儲蓄積累，強(qiáng)調(diào)個人和企業(yè)的責(zé)任，實行繳費與其個人收入、退休待遇水平相互關(guān)聯(lián)的辦法，體現(xiàn)激勵性。由于國外的土地政策和農(nóng)村政策與我國的國情存在比較大的差異，關(guān)于一些具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實際上更類似于我國現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式，以農(nóng)場主和農(nóng)夫確定的繳費比例關(guān)系實現(xiàn)社會收入再分配的效果。此種模式比較全面地實現(xiàn)了社會保險的原則和目標(biāo)，具有社會化特點的同時又通過現(xiàn)收現(xiàn)付體現(xiàn)了互濟(jì)性，其保障水平和保障程度普遍較高。通過政府補(bǔ)貼真正使農(nóng)民能夠分享到了工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果和進(jìn)步，實現(xiàn)共享和共贏。該模式的健康和安全運行是以個人和雇主有較強(qiáng)的繳費能力、并且政府具有較強(qiáng)的財政支付能力為基礎(chǔ)，因此需要達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。（見表1和表2）

（二）福利保險型

按照覆蓋范圍可以將其分為全民型和特殊群體型兩種，以英國、瑞典、加拿大等國家為典型代表。該模式體現(xiàn)了普遍性原則，制度實現(xiàn)全覆蓋，以全體國民為目標(biāo)對象，只要該國民滿足一定的條件和資格，一般規(guī)定為居住年限條件和年齡條件，就可以享受相關(guān)的福利養(yǎng)老待遇，無論是城市居民還是農(nóng)民身份、是否工作及收入狀況高低。它主要是利用政府的財政收入實施該模式，以政府為責(zé)任主體，國民不需要進(jìn)行任何繳費和付出，以現(xiàn)收現(xiàn)付模式為資金籌集模式，沒有積累模式。但是對于社會發(fā)展水平和人口數(shù)量不滿足建立福利型的國家和地區(qū)，在實施該政策時將覆蓋人群做出了劃分，對特殊群體實行特殊群體養(yǎng)老金救助制度，類似于我國的“五保”，但保障水平普遍不高。此種模式極大地體現(xiàn)了社會公平和政府的兜底責(zé)任，為全體國民提供了最大限度的養(yǎng)老保障。但是由于社會保障發(fā)展存在剛性的特點，在不允許制度倒退的條件下，國家財政承受著越來越多的資金壓力，容易出現(xiàn)財政赤字，資金利用率也不高，而人口老齡化發(fā)展更是加劇了這一困境，直接影響了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）儲蓄保險型

儲蓄保險型也叫強(qiáng)制儲蓄型模式。目前，世界上只有亞洲、非洲的部分發(fā)展中國家實行這一模式，比較成功的國家是新加坡與智利。這種模式強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維持社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其保險基金主要來源于兩個方面：雇主和雇員按照工資收入的一定比例所繳的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險費，國家在該制度中僅僅給予了政策性優(yōu)惠，但承擔(dān)最低養(yǎng)老金支出，并對養(yǎng)老金投資最低回報率進(jìn)行補(bǔ)貼，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和老農(nóng)保制度都借鑒此種模式。它與福利型模式剛好相反，完全強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，并極大地減輕和釋放了政府財政的壓力，可以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。但是缺點也很明顯，由于過于強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，從而使其喪失了社會保險的共濟(jì)性特點，對于社會公平和社會保險的收入再分配作用效果不明顯，對于窮人也不利，而且儲蓄對金融氣候反應(yīng)比較敏感，養(yǎng)老金的保值與增值具有一定風(fēng)險和壓力。

二、國外農(nóng)村養(yǎng)老保險對我國的啟示

（一）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險立法建設(shè)

我國法治化程度還比較低，立法進(jìn)程常常滯后于政策實踐，尤其是社會保險方面，目前還缺少具有權(quán)威性、立法層級高的成文法律作為依據(jù)。廣大農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，收入低下甚至無任何收入，屬于社會弱勢群體，他們的老年保障如果不用法律形式加以規(guī)范，執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)各種意想不到的情況，近年來出現(xiàn)的擠占、挪用、侵吞農(nóng)民養(yǎng)老資金的事例就是明顯例證。從西方發(fā)達(dá)國家來看，養(yǎng)老保險制度之所以能夠成功運行的根本基礎(chǔ)就是立法先行。通過法律規(guī)定來明確制度建立和實施的意義，明確參保范圍、繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平，基金運營和監(jiān)管的原則等，對于相關(guān)的違規(guī)操作和違法行為能夠進(jìn)行威懾，使其具有處罰依據(jù)，保證制度運行更加規(guī)范化、制度化、法制化。修訂中的《中華人民共和國社會保障法》主要規(guī)定相關(guān)的綱要性制度，我國還需要對包括農(nóng)村養(yǎng)老保險在內(nèi)的每一項社會保障制度進(jìn)行單獨立法。

（二）強(qiáng)化政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的主體責(zé)任

以老農(nóng)保為例，資金籌集過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的個人責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)民的參保熱情和積極性一直不高，政策執(zhí)行難以推進(jìn)，最終導(dǎo)致制度的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。借鑒相關(guān)的國際經(jīng)驗，各國家對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度都有相應(yīng)的政策傾斜和支持，例如在德國，農(nóng)民養(yǎng)老保險是唯一在一定條件下能夠享受國家提供保險費津貼的社會保險制度。隨著“白發(fā)浪潮”的到來，廣大農(nóng)村“未富先老”的狀況日益明顯，7億農(nóng)民的養(yǎng)老問題成為考驗政府解決民生問題的試金石。一方面這是履行政府的責(zé)任，保障國家公民應(yīng)享有的待遇；另一方面則是穩(wěn)定其中可能引起社會不安定的潛在威脅，充分發(fā)揮社會保障的社會穩(wěn)定器功能。因此，國家各級政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保險肩負(fù)起更多的責(zé)任，這樣才能把全社會的養(yǎng)老問題解決好。

（三）提高農(nóng)村養(yǎng)老保險資金在財政支出中的比例

目前全球己經(jīng)有70多個國家建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險，1999年，德國農(nóng)村養(yǎng)老保險支出60.57億馬克，政府支出43.65億馬克，政府投入占農(nóng)村社會養(yǎng)老金總支出的68%； 2003年法國國家財政單對農(nóng)村社會保障部分的支出占了總支出88%，其中30%為國家財政投入；希臘和波蘭財政支付農(nóng)民養(yǎng)老金的90%，芬蘭財政支付75%，奧地利支付70%。國外加大農(nóng)村養(yǎng)老保險資金投入的前提是國家經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)，工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè)。從德國、日本、法國的經(jīng)驗來看，都是在步入工業(yè)化道路以后，此時如果不發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險，就會使城鄉(xiāng)發(fā)展更加不平衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展便難以跟上工業(yè)發(fā)展的腳步。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，僅河南省一省，2012年養(yǎng)老金缺口金額即達(dá)44.8]億元。政府作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推動者和建立者，財政投入大小直接決定著農(nóng)民參保的積極性和對制度的信任感，政府扶持力度直接影響著政策的落實和執(zhí)行效果。尤其是在工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段，國家財力有了相當(dāng)?shù)姆e累，各級政府應(yīng)在財政承受能力范圍內(nèi)，加大財政的支持力度，提高政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投入水平，擴(kuò)大制度的覆蓋面，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善繳費補(bǔ)貼、貼息等多種方式的農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度：低保對象實行個人繳費全額財政補(bǔ)助；對于失地農(nóng)民要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，適當(dāng)加大保障力度和水平，保證他們基本的生活水平和質(zhì)量。一方面，可以適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇水平，以保證其不低于依賴土地所獲得的生活資料所能達(dá)到的生活水平和質(zhì)量，且不低于當(dāng)?shù)氐囊话闵钏劫|(zhì)量；另一方面，針對這部分人可以制定相關(guān)的在新農(nóng)合等其他保障制度中的相配套的政策和措施，以切實緩解收入水平較低的農(nóng)民所面臨的養(yǎng)老壓力。