十八大以來(lái)“外交為民”理念與實(shí)踐的新發(fā)展

夏莉萍

“立黨為公，執(zhí)政為民”是新世紀(jì)中國(guó)黨和政府開(kāi)展各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想。在外交方面，領(lǐng)事保護(hù)工作由于其為普通民眾服務(wù)的性質(zhì)，成為落實(shí)“執(zhí)政為民”、“外交為民”指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告第一部分談及中國(guó)外交所取得的成績(jī)時(shí)，將“堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家利益和我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益”放在第一位。而自十八大以來(lái)，“外交為民”的理念與實(shí)踐已經(jīng)有了新發(fā)展。

“外交為民”理念

高度的提升

“外交為民”攜手“中國(guó)夢(mèng)”，中國(guó)外交要為海外公民實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”保駕護(hù)航。2012年11月，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)家博物館參觀“復(fù)興之路”展覽時(shí)，第一次闡釋了“中國(guó)夢(mèng)”的概念。2013年10月，在周邊外交座談會(huì)上，習(xí)近平提出，做好外交工作，胸中要裝著國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，國(guó)內(nèi)大局就是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng);國(guó)際大局就是為我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定爭(zhēng)取良好外部條件，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)世界和平穩(wěn)定、促進(jìn)共同發(fā)展。隨著“外交為民”理念的深入發(fā)展，黨和政府已確立“從維護(hù)國(guó)家和人民利益、幫人民圓夢(mèng)以及辦好大國(guó)外交的角度來(lái)看待領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)工作”，“外交為民”與中國(guó)夢(mèng)的緊密聯(lián)系反映了國(guó)家利益與公民個(gè)人利益的結(jié)合進(jìn)入新階段，“外交為民”的理念提升到一個(gè)新高度。

“外交為民”理念

內(nèi)涵的擴(kuò)展

自21世紀(jì)初“外交為民”的概念產(chǎn)生以來(lái)，其內(nèi)涵一般僅限于領(lǐng)事保護(hù)。但在2013年之后，伴隨著“提高中國(guó)護(hù)照含金量”和“海外民生工程建設(shè)”的提出，十八大以來(lái)，“外交為民”理念的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展。 2014年5月，李克強(qiáng)總理在安哥拉首都羅安達(dá)召開(kāi)海外民生工程座談會(huì)時(shí)表示，隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大，中國(guó)企業(yè)和公民走出去與日俱增，合法權(quán)益乃至人身安全問(wèn)題越來(lái)越突出。民生是頭等大事，切實(shí)維護(hù)我國(guó)企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益，既是擴(kuò)大開(kāi)放的必然要求，也是黨和政府應(yīng)盡的責(zé)任。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視海外民生工程能力建設(shè)。要加大對(duì)領(lǐng)事保護(hù)工作的投入，加強(qiáng)海外領(lǐng)事保護(hù)力量，盡快建成全球領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫中心，使同胞們不管走到哪里，領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)就跟到哪里。切實(shí)維護(hù)好中國(guó)公民的海外合法權(quán)益，為中國(guó)游客提供更安全的旅途，為中國(guó)留學(xué)生爭(zhēng)取更好的教育，為中國(guó)商人營(yíng)造更友善的興業(yè)環(huán)境，為中國(guó)僑胞帶去更溫暖的問(wèn)候，為中國(guó)商品尋找更廣闊的市場(chǎng)，為中國(guó)在海外的勞動(dòng)者創(chuàng)造更好的條件等方面，成為“外交為民”的具體要求。

“外交為民”理念的新實(shí)踐

一、首腦外交推動(dòng)“外交為民”的實(shí)施

首先，“外交為民”成為首腦外交的重要議題。領(lǐng)事保護(hù)（即海外公民保護(hù)）曾經(jīng)被普遍認(rèn)為是國(guó)際事務(wù)中的低級(jí)政治問(wèn)題，但是現(xiàn)在卻越來(lái)越成為高級(jí)政治會(huì)晤的重要內(nèi)容。中國(guó)國(guó)家主席和政府總理在外交活動(dòng)中多次提出希望對(duì)方國(guó)家為其境內(nèi)的中國(guó)公民和企業(yè)開(kāi)展合作提供便利，保護(hù)他們的安全和合法權(quán)益。2013年3月，習(xí)主席在坦桑尼亞訪問(wèn)時(shí)，用“真”、“實(shí)”、“親”、“誠(chéng)”四個(gè)字概括了新形勢(shì)下的中非關(guān)系。他指出：“解決合作中的問(wèn)題，我們講一個(gè)‘誠(chéng)’字。我們也真誠(chéng)希望，非洲國(guó)家為中國(guó)企業(yè)和公民在非洲開(kāi)展合作提供相應(yīng)的便利條件?！?014年9月，習(xí)主席在馬爾代夫與馬總統(tǒng)會(huì)談時(shí)表示，鼓勵(lì)更多中國(guó)公民來(lái)馬旅游。希望馬方采取有效措施，切實(shí)保障中國(guó)游客安全和合法權(quán)益。 2014年8月，李克強(qiáng)總理在會(huì)見(jiàn)來(lái)華出席第二屆夏季青年奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)閉幕式的馬達(dá)加斯加總理庫(kù)盧時(shí)表示，馬達(dá)加斯加是中國(guó)僑民最多的非洲國(guó)家之一，中國(guó)僑民同當(dāng)?shù)孛癖姾湍老嗵?、患難與共，希望馬方為他們提供工作、生活便利。

其次，首腦外交的成果包含了“外交為民”的具體措施。2014年10月，李克強(qiáng)總理訪問(wèn)德國(guó)時(shí)，中德雙方發(fā)表《中德合作行動(dòng)綱要：共塑創(chuàng)新》。雙方確認(rèn)，以將短期簽證審發(fā)時(shí)間縮短為48小時(shí)為目標(biāo)，通過(guò)簡(jiǎn)化簽證申請(qǐng)程序，加快簽證審發(fā)時(shí)間，實(shí)施便利申請(qǐng)人的簽證審發(fā)程序;為商務(wù)人員申請(qǐng)簽證提供便利，增加多年有效和多次入境簽證的發(fā)放，延長(zhǎng)簽證的停留期;盡可能將長(zhǎng)期性工作簽證的審發(fā)時(shí)間縮短至2個(gè)月內(nèi)。德方考慮按現(xiàn)行模式在中國(guó)其他城市增設(shè)簽證申請(qǐng)中心，以此擴(kuò)大面向中國(guó)公民的簽證服務(wù)。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬2014年11月10日出席亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，并發(fā)表演講。他表示，此次訪問(wèn)期間，美中兩國(guó)同意做出新的簽證安排，讓學(xué)生、游客都受益。學(xué)生簽證有效期最長(zhǎng)將延長(zhǎng)至五年，商業(yè)旅游簽證將延長(zhǎng)到十年。涉及普通公民出國(guó)的簽證安排出現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)人出訪的成果協(xié)定中或在峰會(huì)上予以宣布，這是不多見(jiàn)的。這表明，“外交為民”不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人的一種話語(yǔ)，更是切實(shí)的行動(dòng)。

第三，首腦外交促進(jìn)雙邊關(guān)系的良好發(fā)展，為緊急時(shí)刻領(lǐng)事保護(hù)提供了便利渠道。在利比亞局勢(shì)動(dòng)蕩的背景下，2014年8月2日，在利工作的79名中國(guó)公民搭乘希臘海軍“撒拉米斯”號(hào)軍艦抵達(dá)希臘首都雅典。在此之前，習(xí)近平主席一月之內(nèi)兩次訪問(wèn)希臘，李克強(qiáng)總理也對(duì)希臘進(jìn)行了正式訪問(wèn)，這十分罕見(jiàn)。希臘外交部8月4日發(fā)表聲明，稱希臘這次用軍艦幫助中國(guó)撤僑的行動(dòng)，再次顯示出兩國(guó)關(guān)系十分牢固，表明在習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理分別對(duì)希臘進(jìn)行過(guò)境訪問(wèn)和正式訪問(wèn)后雙方的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系正繼續(xù)向前發(fā)展。應(yīng)急領(lǐng)事保護(hù)的成功實(shí)施離不開(kāi)有關(guān)國(guó)家的支持，而首腦外交對(duì)雙邊關(guān)系的促進(jìn)無(wú)疑為此打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、提高和改善國(guó)外簽證申請(qǐng)和護(hù)照服務(wù)工作

順應(yīng)民眾的呼聲，中國(guó)政府致力于推進(jìn)中國(guó)公民海外旅行便利化，如與有關(guān)國(guó)家簽署包含普通護(hù)照在內(nèi)的免簽協(xié)議;推動(dòng)一些國(guó)家商談簡(jiǎn)化簽證手續(xù);擴(kuò)大中國(guó)公民APEC商務(wù)旅行卡持卡量;在申辦留學(xué)簽證的旺季，領(lǐng)事司預(yù)先與有關(guān)國(guó)家駐華使領(lǐng)館溝通，請(qǐng)其在職權(quán)范圍內(nèi)盡可能加快中國(guó)公民申辦簽證的審批速度;將中國(guó)公民申辦簽證、居留方面的問(wèn)題列入每年舉辦的中外雙邊領(lǐng)事磋商的重要議題等。根據(jù)外交部網(wǎng)站2014年10月更新的《中國(guó)與外國(guó)互免簽證協(xié)議一覽表》，中國(guó)共與90個(gè)國(guó)家簽署了互免簽證協(xié)議。[1]從協(xié)議簽署的時(shí)間來(lái)看，與17個(gè)國(guó)家的協(xié)議都是在十八大以后簽署的，占總數(shù)的近五分之一。截至2014年11月，中國(guó)與39個(gè)國(guó)家簽訂了53個(gè)簡(jiǎn)化簽證手續(xù)協(xié)定。

在改善護(hù)照服務(wù)工作方面，中國(guó)政府推出了一系列便民措施，包括降低駐外使領(lǐng)館護(hù)照等旅行證件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按國(guó)內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中國(guó)駐外使領(lǐng)館護(hù)照等國(guó)際旅行證件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);壓縮申辦護(hù)照材料，規(guī)范護(hù)照簽發(fā)時(shí)間，改進(jìn)護(hù)照注銷方式，減免部分處境困難人員辦證費(fèi)用;以及結(jié)合電子護(hù)照在海外的實(shí)施，試點(diǎn)在部分辦證量較大的駐外使領(lǐng)館部署中國(guó)公民申辦護(hù)照在線預(yù)約服務(wù)，以幫助申請(qǐng)人有效避開(kāi)辦證高峰，減少申請(qǐng)人在使領(lǐng)館排隊(duì)等候時(shí)間，降低申請(qǐng)人辦證時(shí)間成本。

三、進(jìn)一步完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

一是編織海外公民安全保護(hù)網(wǎng)。近年來(lái)，“境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”的作用得到充分發(fā)揮，中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”境外安保工作的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，初步編織了一張“安全網(wǎng)”，妥善處理了從利比亞大規(guī)模撤離中國(guó)公民到2014年3月以來(lái)連續(xù)發(fā)生的馬航客機(jī)事件、越南中資企業(yè)遭打砸搶燒等一系列重大突發(fā)事件。但目前這張“安全網(wǎng)”承受的壓力越來(lái)越大，面臨的困難和挑戰(zhàn)越來(lái)越多。為進(jìn)一步織牢織密這張“安全網(wǎng)”，需在明確指導(dǎo)思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的情況下，完善現(xiàn)有工作機(jī)制，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大人力物力的投入，同時(shí)還要建章立制，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)。

二是啟動(dòng)“全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”。2014年9月2日，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心啟動(dòng)儀式在北京舉行。開(kāi)通后的呼叫中心將為中國(guó)公民提供24小時(shí)領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)熱線應(yīng)答，身在世界任何角落的中國(guó)公民遭遇困境都可以第一時(shí)間通過(guò)撥打“12308”向祖國(guó)尋求領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助。呼叫中心12308熱線重點(diǎn)在于“領(lǐng)事保護(hù)”，核心在于“應(yīng)急”，同時(shí)兼顧常見(jiàn)領(lǐng)保和領(lǐng)事證件咨詢服務(wù)。呼叫中心熱線增加了中國(guó)公民尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的選擇，并不替代各駐外使領(lǐng)館此前公布的領(lǐng)保電話和證件咨詢電話。

三是建立新的公民登記系統(tǒng)。2011年利比亞撤僑前，只有6000 名中國(guó)公民在外交部官方登記，這一數(shù)字不到實(shí)際數(shù)字的20%。為了改變此種局面，外交部和商務(wù)部在經(jīng)過(guò)組織研發(fā)后，分別于2013年推出了“出國(guó)及海外中國(guó)公民自愿登記”系統(tǒng)和“對(duì)外投資合作在外人員信息管理”系統(tǒng)，以滿足海外領(lǐng)事保護(hù)的需要。2014年利比亞撤僑時(shí)，據(jù)中國(guó)駐利使館介紹，沖突爆發(fā)前，利比亞境內(nèi)共有1200多名中國(guó)人。自7月13日利比亞沖突升級(jí)以來(lái)，共有878名中國(guó)人撤出利比亞。盡管此次撤離的中國(guó)公民人數(shù)與2011年相比少了很多，使館在摸清人數(shù)方面比較容易，但還是能看出，通過(guò)新的登記系統(tǒng)，中國(guó)使館對(duì)駐在國(guó)同胞人數(shù)的了解確實(shí)比以前更為清楚。

四是預(yù)防機(jī)制建設(shè)措施更為細(xì)致。通過(guò)對(duì)2011年和2013年兩次利比亞撤僑行動(dòng)進(jìn)行的對(duì)比研究可以發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警信息發(fā)布情況有很大改進(jìn)。首先，從信息發(fā)布的數(shù)量來(lái)看，與2011年相比有大幅增加。2011年2月19日和22日，外交部和商務(wù)部?jī)蓚€(gè)政府部門(mén)網(wǎng)站首次發(fā)布了關(guān)于利危險(xiǎn)局勢(shì)的預(yù)警信息，但在此之前，當(dāng)?shù)鼐謩?shì)已經(jīng)顯示出了一些進(jìn)一步惡化的征兆，而中國(guó)駐利使館網(wǎng)站的內(nèi)容沒(méi)有顯示出任何相關(guān)的安全預(yù)警信息。2014年情況發(fā)生了很大的變化，從7月13日利比亞兩派民兵武裝在首都的黎波里爆發(fā)沖突至7月29日凌晨，中國(guó)駐利使館經(jīng)商參處轉(zhuǎn)發(fā)使館安全提示，提請(qǐng)?jiān)诶?jīng)商和企業(yè)人員及受雇于外資企業(yè)的勞務(wù)人員盡快自行組織撤離為止，駐利使館經(jīng)商參處網(wǎng)站共發(fā)布了66條相關(guān)信息。從信息的內(nèi)容來(lái)看，充分體現(xiàn)了中國(guó)駐利使館對(duì)局勢(shì)發(fā)展的高度關(guān)注。使館通過(guò)網(wǎng)站不斷發(fā)布其他國(guó)家使館撤出、這些使館敦促其本國(guó)公民盡早撤離、其他外國(guó)企業(yè)撤離等信息，幫助中國(guó)公民及時(shí)了解外界情況，盡早做出明智決定，以避免出現(xiàn)危急時(shí)刻有大量公民需要立即撤離的被動(dòng)局面。

五是應(yīng)急工作目標(biāo)考慮更為長(zhǎng)遠(yuǎn)。在一些大型突發(fā)事件面前，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作強(qiáng)調(diào)速度效率，很少考慮其背后的經(jīng)濟(jì)成本和此次反應(yīng)模式的未來(lái)影響。例如，2011年的利比亞大撤離取得了舉世矚目的成就，但耗資巨大，很難再次復(fù)制。而對(duì)比2014年的利比亞再次撤離，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在此過(guò)程中，外交部和中國(guó)使館強(qiáng)調(diào)企業(yè)和公民采取安全措施，盡早撤離，政府提供協(xié)助;在撤離方式的選擇上也更為理性化，并未出動(dòng)政府包機(jī)，而是鼓勵(lì)公民自行前往機(jī)場(chǎng)購(gòu)買機(jī)票，最后組織撤離時(shí)選擇了陸路方式。盡管遇到了一些突發(fā)狀況，但是中國(guó)駐外使館還是克服困難，做好了相關(guān)協(xié)調(diào)工作，從利撤出的中國(guó)公民最終得以順利進(jìn)入突尼斯，并乘坐商業(yè)航班返回國(guó)內(nèi)?；仡櫧┠陙?lái)中國(guó)屢次撤僑的情況，自2006年至2014年5月，中國(guó)政府所進(jìn)行的較大規(guī)模的海外撤離行動(dòng)有14次，其中11次使用了包機(jī)。隨著越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)和公民走出去，他們?cè)谑澜绶秶鷥?nèi)的分布越來(lái)越廣，遭遇風(fēng)險(xiǎn)的可能性有增無(wú)減，海外撤僑對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)將來(lái)可能會(huì)成為經(jīng)常性態(tài)勢(shì)。2014年利比亞撤離中，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和對(duì)撤離方式的選擇體現(xiàn)出中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。

總之，黨的十八大以來(lái)，“外交為民”理念和實(shí)踐發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新階段。隨著“中國(guó)夢(mèng)”的提出，“外交為民”理念被提升到新的高度，提出中國(guó)外交要為海外公民實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”保駕護(hù)航;“外交為民”的內(nèi)涵也得到極大的擴(kuò)展，從領(lǐng)事保護(hù)延伸到為公民出國(guó)提供便利以及最大程度地為海外公民的安全幸福生活創(chuàng)造條件?！巴饨粸槊瘛钡膶?shí)踐也更為豐富，各項(xiàng)措施落到實(shí)處：通過(guò)首腦外交直接推進(jìn)“外交為民”的實(shí)施;同時(shí)改進(jìn)海外護(hù)照服務(wù)，促使其他國(guó)家簡(jiǎn)化對(duì)中國(guó)公民出國(guó)簽證申請(qǐng)的要求和審批程序，推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步完善。

（作者系外交學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1]? 《中國(guó)與外國(guó)互免簽證協(xié)議一覽表》，2014年10月17日，http：//cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/fwxx/P020141015377741640682.pdf（上網(wǎng)時(shí)間：2014年11月10日）