“苦情”和“申聞”：信訪在日韓

覃東旭

日韓式信訪制度運(yùn)行成熟，制度設(shè)計(jì)精巧，方便“訪民”，且與我國同屬東亞文化圈，在很多方面有極大的參考價值。

說起信訪，都認(rèn)為是中國獨(dú)有，其實(shí)不然。與中國同屬東亞文化圈，政治傳統(tǒng)和文化相類似的日本和韓國，保留了傳統(tǒng)政治中的一些東西，都擁有各自特色的“信訪”制度。

日本式“苦情制度”

日本苦情制度的設(shè)計(jì)非常成熟，由于行政職能的擴(kuò)大和行政活動的加強(qiáng)，國民權(quán)益與不斷擴(kuò)張的行政權(quán)力產(chǎn)生了矛盾，為此，日本政府建立了群眾性監(jiān)督及救濟(jì)的“行政相談”和“苦情”制度。它是行政不服審查制度（即行政復(fù)議）之外，集政策評估、行政評價監(jiān)察、行政救濟(jì)于一體的綜合性行政申訴救濟(jì)制度。“行政相談”受理國民對于行政機(jī)關(guān)的“苦情”申訴、建議意見，及時解決國民的合理訴求，提高行政效率，促進(jìn)行政良性運(yùn)行。

“行政相談”廣泛地運(yùn)用到民間，遍及全國大小城市和一切角落。日本在全國各級政府單位中都設(shè)立了“行政交談?wù)n”，或“行政交談負(fù)責(zé)人”或“地方行政交談所（室）”，或“意見聽取課（股）”等等。還在大城市的百貨商店等公共場所建立常設(shè)的“綜合行政交談所”，以及“定期行政交談所”，接待群眾。在接到不滿投訴后，這些機(jī)構(gòu)將充當(dāng)斡旋者，使這些不滿投訴能夠得到圓滿解決。

“行政相談”委員由總務(wù)省總務(wù)大臣委托，也接受國民投訴，全國的市區(qū)町村大約有5000多名受委托的委員，每一個城鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)中至少有一位。他們志愿受政府委派，在各自地區(qū)所劃分的行政區(qū)里從事這一工作，任期2年，期滿之后可以連任。政府委托國民中有聲望的人士，擔(dān)任行政交談委員（特邀、無報酬），平均大城市每5萬人有1名委員，市、町、村至少有1名委員。

“行政相談”委員在社會上是有影響的人物，富有經(jīng)驗(yàn)，他們經(jīng)過調(diào)查研究，切實(shí)掌握行政機(jī)關(guān)的問題和工作中的缺陷，還有權(quán)獲得相關(guān)的材料并要求政府部門對投訴做出解釋。在很多情況下，只要他們將不滿投訴轉(zhuǎn)交給有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，事情都會得到滿意解決，同時推動行政機(jī)關(guān)改正錯誤和堵塞漏洞。他們參加對行政機(jī)關(guān)和行政服務(wù)的評價，在多數(shù)情況下，都能促進(jìn)國民對政府的信賴。“行政相談”委員以第三方的立場，既便于接觸群眾，又便于做行政機(jī)關(guān)的工作。行政交談委員成了國民和行政機(jī)關(guān)相互聯(lián)系以及國民對政府發(fā)揮監(jiān)督作用的紐帶。

由于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境迅速變化，政府的行為越來越復(fù)雜和技術(shù)化，人們的需求越來越多樣化，這種情況下越來越多的不滿投訴很難得到迅速的反應(yīng)。為應(yīng)付這一發(fā)展趨勢，日本在1987年建立行政投訴解決促進(jìn)委員會作為?。ú浚┐蟪嫉念檰枡C(jī)構(gòu)。委員一般由專家學(xué)者、退職資深行政官員和法官組成。委員會以客觀的姿態(tài)出現(xiàn)，所提出的意見能夠受到?。ú浚┐蟪嫉闹匾?，并在解決棘手案件中發(fā)揮作用。總務(wù)省為委員們提供調(diào)停，敦促各個部門檢討并修正。

“民愿委”與

“國民申聞鼓”

為了保護(hù)公民權(quán)益免受不良行政的侵犯，韓國于1994年成立了民愿委員會，它具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，管轄范圍廣泛。委員會的所有委員均由總統(tǒng)直接任命，除了受理公民對非法的行政措施的投訴外，還受理對不合理行政管理和政策的投訴。雖不能直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但有權(quán)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理情況，在媒體上公布有關(guān)結(jié)果或直接向總統(tǒng)遞交報告。

韓國市級政府和區(qū)級政府均設(shè)有“民愿奉侍課”，其辦公場所即為“民愿奉侍室”。民愿奉侍課是一個綜合性、獨(dú)立性的行政機(jī)構(gòu)，民愿事項(xiàng)從其它部門中轉(zhuǎn)移過來，相關(guān)行政人員也要隨之從原來的部門中分離出來，民愿在此集中受理，然后由相關(guān)部門取走分別處理。

2006年7月，盧武鉉政府推出了“國民申聞鼓”，一個綜合管理包括中央政府、地方政府等行政機(jī)構(gòu)和司法部門在內(nèi)的所有政府部門的信訪以及國民提案的網(wǎng)站。這是盧武鉉政府完善信訪制度及信息化的戰(zhàn)略規(guī)劃?！皣裆曷劰摹钡臋C(jī)制確保了有確鑿事實(shí)根據(jù)的信訪很難被忽略。在國民權(quán)益委員會的統(tǒng)籌辦理下，信訪者投訴的部門或企業(yè)，都會非常主動地去解決他們提出的問題。雖然在中國，也可以通過國家信訪局的網(wǎng)站進(jìn)行在線投訴，但韓國此制度的特點(diǎn)在于有比較完備的后續(xù)保障和嚴(yán)格的處理時限，對中國有借鑒意義。

以前在韓國，信訪也是非常麻煩的一件事。韓國人要信訪時，經(jīng)常是打了半天電話也找不到相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人。即使找到了，他們也總是“踢皮球”。而在“國民申聞鼓”上，任何受行政機(jī)構(gòu)不當(dāng)行為損害的人，都可以要求政府調(diào)查。對于有關(guān)的法規(guī)、制度和程序，還可向政府提問或要求解釋。信訪人可以指定特定行政部門處理他的信訪，如果不知道應(yīng)該指定哪個部門，負(fù)責(zé)“國民申聞鼓”的國民權(quán)益委員會，會按照信訪的性質(zhì)，安排有關(guān)行政部門處理。今天，“國民申聞鼓”逐漸成為解決各種不公和民眾困境的重要途徑，也成為韓國人行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。自從設(shè)置“國民申聞鼓”以來，韓國人的參與意識逐步增強(qiáng)了，而且從身邊小事開始完善整個社會。

在管理上，國民權(quán)益委員會運(yùn)用的最重要的指標(biāo)是信訪處理期限。它規(guī)定所有對于行政機(jī)構(gòu)的信訪，在輸入系統(tǒng)七天內(nèi)就應(yīng)處理好。2010年，“國民申聞鼓”共受理了約69萬件信訪，97.4%的信訪在七天內(nèi)得到了處理，平均處理時間為6.1天。

對我國的啟示

日本苦情制度處理的內(nèi)容非常廣泛，公民申請苦情處理不以自身權(quán)益受損為前提，即使公民自身權(quán)益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權(quán)利申請。

苦情處理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系明晰，分工明確，可有效防止出現(xiàn)互相推諉的情形。針對不同類別的行政相對人，設(shè)有專門的處理機(jī)構(gòu)，如許多地方公共團(tuán)體設(shè)置了市民商談室，專門進(jìn)行有關(guān)地方公共團(tuán)體的苦情商談。而我國信訪的接訪單位既有行政機(jī)關(guān)，也有法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，還有立法機(jī)關(guān)人民代表大會，更有工青婦等人民團(tuán)體。即使是專門負(fù)責(zé)接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關(guān)系，而只能協(xié)調(diào)、商議；從受訪內(nèi)容的性質(zhì)上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、職責(zé)不清的情況造成了信訪制度無論在隸屬關(guān)系還是職責(zé)明晰上，都有不小差距。

由于委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，韓國民愿委員會制度具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，它雖不具備司法機(jī)關(guān)那樣的剛性約束力，但民愿委員會有權(quán)要求相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時間內(nèi)通報處理結(jié)果，并以在公共媒體上公布有關(guān)活動或直接向總統(tǒng)報告來對有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

日本、韓國法治化程度較高，關(guān)于國民申訴有一系列嚴(yán)密的法律規(guī)定，如《行政手續(xù)法》和《行政管理廳設(shè)置法》位階較高從而保證了其效力。日本行政法規(guī)定，苦情處理部門有主動發(fā)現(xiàn)問題以及主動采取措施予以救助的任務(wù)和使命，有利于對苦情的合理處理，能夠在一定程度上緩和與行政相對人之間的矛盾。

與之相對，我國目前尚沒有一部關(guān)于信訪的法律，只有法規(guī)層級的國務(wù)院《信訪條例》）。另外，各地規(guī)章不一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現(xiàn)出相當(dāng)大的任意性與差別性。信訪的接訪、監(jiān)督、回饋、制裁機(jī)制都缺乏明確的程序來約束和規(guī)范。

此外，在日韓，并非所有問題都可以進(jìn)行苦情申訴，凡是涉及行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在處理的，或者司法機(jī)關(guān)正在或已經(jīng)審理過的案件不可申訴。苦情制度僅僅是一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度，對涉訴等司法問題則不提供救濟(jì)，這也是尊重司法獨(dú)立的要求。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系）