食鹽專(zhuān)營(yíng)的終結(jié)

徐豪

鹽，是一種古老的中國(guó)味道。俗話(huà)說(shuō)“穿盡綾羅不如棉，吃盡百味還得鹽”。食鹽不僅是中國(guó)傳統(tǒng)食物中必不可少的調(diào)味品，也是維持人體機(jī)能的重要物質(zhì)，更是國(guó)計(jì)民生中的重要戰(zhàn)略支撐。一袋鹽的背后，是一部波瀾壯闊的權(quán)力和財(cái)富的濃縮歷史。

如果從東周時(shí)期管仲在齊國(guó)推行食鹽官營(yíng)算起，食鹽專(zhuān)營(yíng)制度在中國(guó)進(jìn)行了近2700年。近期，國(guó)家工業(yè)和信息化部確認(rèn)，正在制定方案取消食鹽專(zhuān)營(yíng)。到2016年，2700年的食鹽專(zhuān)營(yíng)史將終結(jié)。2014年3月至11月，陜西戶(hù)縣、河南新鄭市、江蘇徐州三地相繼發(fā)生“跨區(qū)域用鹽”被罰款事件，讓近些年一直醞釀的取消食鹽專(zhuān)營(yíng)更受關(guān)注。

天下之賦，鹽利居半

公元前685年，齊桓公登基，他任用管仲為相，進(jìn)行改革，改革主要從經(jīng)濟(jì)入手，其中重要的一項(xiàng)便是“徼山海之業(yè)”，將高山和大海納入政府的管轄之中，進(jìn)一步的就是專(zhuān)營(yíng)鐵和鹽?！豆茏印ずＭ酢分杏涊d，管仲主張鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)，“海王之國(guó)，謹(jǐn)正鹽策”，管仲給齊桓公算了一筆賬，一個(gè)萬(wàn)乘的大國(guó)，當(dāng)征人頭稅的為100萬(wàn)人，每月每人征稅30錢(qián)，總數(shù)才不過(guò)3000萬(wàn)。如果進(jìn)行鹽的專(zhuān)賣(mài)，每個(gè)人都要食用鹽，每升鹽酌量提價(jià)出售，每月就可得到6000萬(wàn)，高于征人頭稅的一倍收入。

不過(guò)，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)者黃敬斌認(rèn)為，對(duì)齊國(guó)鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)制度的內(nèi)涵、政策延續(xù)的時(shí)間等很多問(wèn)題的研究仍然不是很清楚，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行食鹽官營(yíng)政策制度比較清楚的，是從漢武帝時(shí)期開(kāi)始。漢武帝中期，國(guó)庫(kù)空虛，朝廷不得已向豪富借貸，而富商雖“冶鐵、煮鹽”財(cái)累萬(wàn)金，卻不愿解國(guó)家的燃眉之急。鑒于此，漢武帝重新實(shí)施食鹽官營(yíng)，既在經(jīng)濟(jì)上增加了國(guó)家財(cái)政收入，又在政治上貫徹了“重本抑末”的統(tǒng)治方針。漢昭帝時(shí)期，政府專(zhuān)門(mén)組織人員就鹽、酒、鐵專(zhuān)營(yíng)的問(wèn)題展開(kāi)辯論，后來(lái)整理成共60篇、10萬(wàn)字的《鹽鐵通議》，又稱(chēng)《鹽鐵論》。

西漢之后，食鹽管制時(shí)興時(shí)廢，甚至隋唐初期有100多年是完全放任鹽業(yè)，且免除食鹽征稅。但安史之亂后，唐朝政府財(cái)政陷入困境，鹽業(yè)專(zhuān)賣(mài)又重新開(kāi)始實(shí)行，壟斷而產(chǎn)生的鹽利收入占政府總收入的一半之多，“天下之賦，鹽利居半”，此后歷朝歷代都因此而加強(qiáng)鹽業(yè)管制。

2014年網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注度很高的“跨區(qū)域用鹽”事件，其實(shí)古已有之。從宋朝開(kāi)始到明清，中國(guó)的食鹽專(zhuān)賣(mài)逐漸形成嚴(yán)格的“鹽區(qū)”劃分，實(shí)行嚴(yán)格的“引岸制度”。政府將全國(guó)劃分為幾個(gè)大的食鹽生產(chǎn)區(qū)，一個(gè)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的食鹽必須在嚴(yán)格劃定的地方銷(xiāo)售。政府將食鹽的經(jīng)銷(xiāo)權(quán)出售給商人，商人取得壟斷經(jīng)營(yíng)的許可證，這種許可證叫做“引”;商人行銷(xiāo)食鹽的地域，就是“岸”。跨區(qū)域銷(xiāo)售被嚴(yán)格禁止，罪同走私，是嚴(yán)重的犯罪。

2000多年來(lái)，朝代更迭，但“食鹽專(zhuān)營(yíng)”制度卻一直存在，可以說(shuō)，古老的鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)史也是國(guó)家行使權(quán)力、聚集財(cái)富的歷史。現(xiàn)如今，中國(guó)依舊保留著這一制度，但是它在財(cái)政收入中的比例已經(jīng)微乎其微。

鹽如石油

公元13世紀(jì)，意大利人馬可·波羅來(lái)到中國(guó)，當(dāng)時(shí)處于元朝統(tǒng)治時(shí)期。他在自己的游記里描述了這樣一個(gè)見(jiàn)聞：“在城市和海岸的中間地帶，有許多鹽場(chǎng)，生產(chǎn)大量的鹽?！瘪R可·波羅所驚嘆的地方，就是江蘇省鹽城市。

在中國(guó)的地理分布上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮(zhèn)貫穿東西南北。江蘇的鹽城、四川的自貢、山西的運(yùn)城自古就有“鹽都”、“鹽池”、“鹽城”之稱(chēng)，而這三座城市分別是“海鹽”、“井鹽”、“湖鹽”的代表。海洋中的鹽分結(jié)晶沉淀之后，在地質(zhì)作用下形成的巖石狀態(tài)的食鹽質(zhì)地最佳，因產(chǎn)量稀少、運(yùn)輸不便，在古代只有皇族才能食用。

馬克·庫(kù)蘭斯基在《鹽的歷史》一書(shū)中感慨：“現(xiàn)在看來(lái)，為了鹽而打仗非常愚蠢，不過(guò)以后的人們看到我們今天為了石油而打仗，也許會(huì)有相同的反應(yīng)?！惫艜r(shí)候，鹽業(yè)作為民生命脈，的確像現(xiàn)代的石油一樣，可以成為一個(gè)地區(qū)興旺的源泉。

以揚(yáng)州為例，揚(yáng)州并不產(chǎn)鹽，但卻是一座因鹽商而富甲天下的城市。中國(guó)規(guī)模較大的海鹽鹽場(chǎng)，主要集中在長(zhǎng)江以北的沿海地帶。揚(yáng)州方圓數(shù)百里內(nèi)，河道縱橫。隋朝大運(yùn)河開(kāi)通，揚(yáng)州正處于大運(yùn)河與長(zhǎng)江的交匯口，從這里可橫穿東西，縱貫?zāi)媳?。揚(yáng)州在唐朝時(shí)代逐步發(fā)展成當(dāng)時(shí)最繁榮的城市，被譽(yù)“揚(yáng)一益二”。到了明萬(wàn)歷年間，鹽商多達(dá)100余家，使揚(yáng)州成為世界最繁華的城市之一。

史料記載，清乾隆十八年，清政府一年的財(cái)政總收入為4000萬(wàn)兩白銀。而同期揚(yáng)州的鹽業(yè)為政府提供的鹽稅、各種規(guī)費(fèi)和捐款達(dá)到1000萬(wàn)兩白銀，占國(guó)家財(cái)政總收入的25%。

第一肥缺鹽政官

鹽業(yè)壟斷從古至今都面臨滋生腐敗的問(wèn)題。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副所長(zhǎng)、“我國(guó)鹽業(yè)體制改革研究”課題組負(fù)責(zé)人周海春表示，食鹽專(zhuān)營(yíng)是一種高度壟斷的管理體制，如果缺乏有效的監(jiān)管，將不可避免地產(chǎn)生生產(chǎn)效率損失和扭曲分配秩序。在古代鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)的情況下，就出現(xiàn)了“官鹽”和“私鹽”，合法販賣(mài)的鹽叫官鹽，非法販賣(mài)的叫私鹽。

明代為了防止官員腐敗，規(guī)定禁止“監(jiān)臨官員”、權(quán)勢(shì)之家、公、侯、伯及四品以上文武官員本人及家人、奴仆從事鹽商業(yè)務(wù)。但利益的誘惑太大，在宣德、正統(tǒng)年間，這項(xiàng)禁令就成了一紙空文。成化年間，原在禁止之列的達(dá)官顯貴竟直接奏請(qǐng)皇帝取得巨額鹽引，轉(zhuǎn)賣(mài)給鹽商謀利。到了弘治年間，鹽業(yè)專(zhuān)賣(mài)已為這些人所壟斷。

到了清代，鹽業(yè)專(zhuān)賣(mài)下的腐敗更為嚴(yán)重，鹽政官成為天下第一肥缺。例如乾隆年間著名的“兩淮預(yù)提鹽引案”，涉及幾任兩淮鹽政及眾多鹽商，官商勾結(jié)，侵吞稅銀千萬(wàn)兩之多，連續(xù)舞弊達(dá)數(shù)年之久。

在現(xiàn)代社會(huì)中，專(zhuān)營(yíng)下的鹽業(yè)同樣存在腐敗問(wèn)題。周海春認(rèn)為，由于很多地方政企合一的鹽業(yè)執(zhí)法體制以及政府價(jià)格管理等監(jiān)管職能的不到位，很多鹽業(yè)公司利用壟斷地位從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。鹽業(yè)公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中索要回扣、紅包、變相收費(fèi)等現(xiàn)象仍然不同程度地存在，鹽業(yè)系統(tǒng)的腐敗違紀(jì)案件也時(shí)有發(fā)生。

現(xiàn)代為何壟斷

國(guó)民政府時(shí)期初實(shí)行“民制、官收、商運(yùn)、商銷(xiāo)”制度，鹽業(yè)運(yùn)銷(xiāo)掌握在官僚資本手中，1942年至1945年曾實(shí)行戰(zhàn)時(shí)鹽業(yè)專(zhuān)賣(mài)。新中國(guó)成立以后，1954年，國(guó)家對(duì)私營(yíng)鹽業(yè)工商業(yè)戶(hù)進(jìn)行社會(huì)主義改造，實(shí)行由國(guó)家統(tǒng)一管理的專(zhuān)賣(mài)制度。如果古代食鹽專(zhuān)營(yíng)是為了稅賦的話(huà)，那么現(xiàn)代社會(huì)中，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)在增加財(cái)政收入上的作用已日漸減小，為什么還會(huì)有壟斷專(zhuān)營(yíng)呢？

中國(guó)目前的食鹽專(zhuān)營(yíng)體制，是在1996年形成的。上世紀(jì)90年代，為消除碘缺乏癥，原衛(wèi)生部規(guī)定食鹽中必須加碘。1990年，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》發(fā)布;1994年，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》發(fā)布;1996年，《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》發(fā)布，對(duì)食鹽產(chǎn)銷(xiāo)實(shí)行國(guó)家指令性計(jì)劃管理，對(duì)食鹽價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，隨后各地根據(jù)實(shí)際出臺(tái)鹽業(yè)管理?xiàng)l例。目前我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)的法律依據(jù)皆來(lái)源于此。

原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室副主任陳國(guó)衛(wèi)認(rèn)為，食鹽專(zhuān)營(yíng)的歷史使命早就完成了。新中國(guó)成立初期，資源匱乏，經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)靠計(jì)劃，但是改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)不需要這個(gè)東西了;在消除碘缺乏癥方面，這個(gè)任務(wù)也早就完成了，數(shù)據(jù)顯示，從1996到2012年，中國(guó)居民合格碘鹽食用率從39.9%上升到95.3%。

而另一些專(zhuān)家則認(rèn)為，食鹽的指令性計(jì)劃管理，能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“在國(guó)家宏觀調(diào)控下，保持總需求與總供給的基本平衡”。同時(shí)，食鹽專(zhuān)營(yíng)有利于鹽資源的科學(xué)合理利用，財(cái)政收入的穩(wěn)定增加和確保消費(fèi)者得到實(shí)惠，也利于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、保障食品安全。

十年改革

2001年，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，食鹽體制改革也開(kāi)始推行。改革，就涉及利益的調(diào)整。截至2008年，從最初的原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦到國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司提出的食鹽流通體制改革方案，不同部委提出過(guò)五次鹽業(yè)體制改革方案，但最終未能形成草案。

2009年3月，在全國(guó)人大《政府工作報(bào)告》中提出了要加快鹽業(yè)體制改革。之后，國(guó)家發(fā)改委體改司、工信部消費(fèi)品司成立了鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2011年3月，因日本核輻射危機(jī)恐慌，全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā)食鹽搶購(gòu)潮，多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)食鹽缺貨現(xiàn)象，該事件也直接導(dǎo)致食鹽改革步伐的暫停。

2010年10月，國(guó)內(nèi)28家鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合上書(shū)國(guó)家發(fā)改委、工信部，希望改變不合理利潤(rùn)分成。根據(jù)當(dāng)時(shí)的公開(kāi)報(bào)道，鹽業(yè)公司的利潤(rùn)大體是生產(chǎn)企業(yè)利潤(rùn)的十倍。而2013年12月，國(guó)內(nèi)28家鹽企共同簽署了《全國(guó)部分大中型制鹽企業(yè)對(duì)鹽業(yè)體制改革的建議》，上報(bào)國(guó)家發(fā)改委、工信部，要求進(jìn)行鹽業(yè)改革。

2014年11月20日，鹽業(yè)主管部門(mén)確認(rèn)，有關(guān)部門(mén)正加緊研究制定鹽業(yè)體制改革方案，總方向是取消食鹽專(zhuān)營(yíng)。據(jù)了解，鹽業(yè)改革方案正在征求意見(jiàn)中，核心為廢止鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)，具體內(nèi)容為從2016年起，廢止鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)有關(guān)規(guī)定，允許現(xiàn)有食鹽生產(chǎn)定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出市場(chǎng)，放開(kāi)所有鹽產(chǎn)品價(jià)格和流通經(jīng)營(yíng)。