王萍

2014年8 月31 日，歷經(jīng)三屆全國人大雕琢，新預(yù)算法終出臺。全國人大常委會組成人員在接受記者采訪時表示，預(yù)算法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，關(guān)系著對政府財政預(yù)算的使用和監(jiān)督。在跨越10年、歷經(jīng)三屆人大、四易其稿、征集30 余萬條意見后，此次預(yù)算法首次大修塵埃落定，修法成果來之不易，值得高度肯定。

10年修法在博弈中提速

預(yù)算法于1994 年3 月22 日在八屆全國人大二次會議上通過，1995年1 月1 日正式實(shí)施，迄今已20 年。預(yù)算法與我國的財稅體制改革可謂相伴而生。1994 年預(yù)算法頒布后，我國開始實(shí)行分稅制財政管理體制改革：即根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，預(yù)算法逐漸暴露出一些不完善的地方。在現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施兩年后，1997 年全國人大即動議修改。但直到2004 年，修法才正式啟動，全國人大成立預(yù)算法修改領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發(fā)改委、審計署等。2006 年，全國人大常委會預(yù)算工委牽頭起草了預(yù)算法修正案第一稿。2006 年6 月，時任全國人大常委會預(yù)算工委法制室主任俞光遠(yuǎn)，對媒體公開表示 ：“新修改的預(yù)算法將有利于解決地方預(yù)算漏洞，力爭8 月提交一審?！碑?dāng)年8 月，預(yù)算法并未如期進(jìn)入審議。由于各部門意見不統(tǒng)一等原因，此次修改最終擱置。

2009 年，預(yù)算法修改在擱置3 年后，由十屆全國人大轉(zhuǎn)至十一屆全國人大，十一屆全國人大決定重啟預(yù)算法修法進(jìn)程。2009 年2 月，全國人大常委會預(yù)算工委、財政部、審計署等部門成立預(yù)算法修改領(lǐng)導(dǎo)小組。

2011 年11 月，國務(wù)院第181 次常務(wù)會議討論通過了預(yù)算法修正案草案，十一屆全國人大常委會于當(dāng)年12 月對草案進(jìn)行了初審，但草案一審稿內(nèi)容未見公開。

2012 年6 月，預(yù)算法修正案草案迎來二審。隨后，草案通過中國人大網(wǎng)向社會公開征求意見，引起公眾廣泛關(guān)注，共有1.9 萬人提出了33 萬條意見，征得意見數(shù)超出此前的“冠軍”——個人所得稅法修正案草案，僅次于同期征求意見的勞動合同法修正案草案。其中有3.4 萬條具體修改意見。

2013 年8 月，原定三審的預(yù)算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會第四次會議，三審延期。

相隔1 年零10 個月后，2014 年4 月21 日， 十二屆全國人大常委會第八次會議啟動對預(yù)算法修正案草案第三次審議程序。這是新一屆全國人大常委會組成以來，首次審議預(yù)算法修正案草案，也是黨的十八屆三中全會以后，預(yù)算法修正案草案首次上會。4 個月后，四審稿經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議順利審議并表決通過。此前頗為曲折的預(yù)算法修改進(jìn)程，最終在十八屆三中全會后加快。

受訪專家認(rèn)為，預(yù)算法大修提速是落實(shí)黨的十八屆三中全會決定的必然要求。十八屆三中全會明確了“公開透明預(yù)算制度”、“全口徑預(yù)算”等預(yù)算改革方向，同時提出要推進(jìn)財稅體制改革。而現(xiàn)行預(yù)算法與目前財稅體制脫節(jié)，更對下一步財稅體制改革構(gòu)成障礙，修法成為迫切要求。

改革精神貫穿修法全過程

財政預(yù)算是一個國家的賬本，收入與支出牽涉到千家萬戶。預(yù)算法則是以法的形式來規(guī)范“錢從哪里來，用到哪里去”的規(guī)則。要實(shí)現(xiàn)由人民掌管“錢袋子”，必然會壓縮政府的財政自由度，而觸動利益和限制權(quán)力的改革是最易遭遇阻力的。預(yù)算法修法歷程正是改革歷程的縮影，而且預(yù)算法修改始終緊扣改革脈搏，這一點(diǎn)在預(yù)算法三審、四審稿中顯現(xiàn)得尤為突出。

黨的十八屆三中全會把財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在財稅體制改革方面，十八屆三中全會提出的首要任務(wù)就是改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

全國人大常委會組成人員發(fā)現(xiàn)，黨的十八屆三中全會為從根本上深化預(yù)算改革、建立現(xiàn)代預(yù)算制度明確了指導(dǎo)思想。三審稿的很多修改正是著眼于落實(shí)全會的要求。和二審稿相比，草案三審稿體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會精神，回應(yīng)了社會關(guān)切。

全國人大常委會組成人員在審議草案三審稿時強(qiáng)調(diào)，中央要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，預(yù)算制度就是其中一個籠子。通過修法，要建立最嚴(yán)密的預(yù)算制度，防止權(quán)力濫用。

四審稿草案在三審稿基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善多處規(guī)定，又往前邁進(jìn)一步。例如，將“強(qiáng)化預(yù)算約束”補(bǔ)充入立法宗旨 ;對全口徑預(yù)算的界定和管理更嚴(yán)謹(jǐn) ;將舉債情況列入預(yù)算公開內(nèi)容 ;更嚴(yán)格限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方配套 ;新增縣、鄉(xiāng)人大審查預(yù)算草案前，應(yīng)“聽取選民和社會各界的意見”的規(guī)定 ;為杜絕收“過頭稅”，將“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”補(bǔ)充入法等。

全國人大常委會組成人員在審議時強(qiáng)調(diào)， 四審稿在技術(shù)層面有更多推進(jìn)，要求預(yù)算編制更細(xì)化、公開的內(nèi)容更全面、對國庫管理更嚴(yán)格、預(yù)算審批環(huán)節(jié)更規(guī)范、違法預(yù)算的追責(zé)條款更嚴(yán)謹(jǐn)， 這些都有助于更好發(fā)揮預(yù)算法規(guī)范政府收支行為的作用。

高度肯定修法仍有完善空間

全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿參與了預(yù)算法修改工作。8 月26 日，尹中卿在分組審議四審稿時，用了三個“比較”來形容此次預(yù)算法修改 ：“比較好地體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，比較好地與中央剛剛批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案進(jìn)行了協(xié)調(diào)，比較好地回應(yīng)了社會關(guān)切?！贝舜涡薷念A(yù)算法，承載了改革開放以來積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，也吸取了預(yù)算體制尚不完善所產(chǎn)生的教訓(xùn)。修改后的預(yù)算法對于我國財稅體制的發(fā)展必將起到保駕護(hù)航的作用。

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質(zhì)和定位，使得預(yù)算法由過去的政府管理法，變成了規(guī)范政府、管理政府的法?！币星湓诮邮苡浾卟稍L時表示，這是此次法律修改的最大亮點(diǎn)。

回到法律本身，尹中卿及多位全國人大常委會委員認(rèn)為，法律修改從多個方面強(qiáng)化了對政府行為的硬約束，在多個方面有重大突破，形成了以下幾個方面的突出亮點(diǎn) ：包括確立全口徑預(yù)算體系、建立預(yù)決算公開透明制度、健全政府的債務(wù)管理制度、加強(qiáng)人大對預(yù)算決算的審查監(jiān)督、完善轉(zhuǎn)移支付制度及對轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制作出詳細(xì)規(guī)定、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等。

在充分肯定新預(yù)算法的同時，尹中卿也表示，新修改的法律具有階段性特點(diǎn)，仍舊存有遺憾，比如全口徑預(yù)算體系還有待完善、在劃分中央與地方的關(guān)系上總體模糊處理、預(yù)算編制仍有完善空間、預(yù)算績效監(jiān)督仍需深入推進(jìn)等。“這緣于預(yù)算法修改涉及方方面面的問題，有些問題短期內(nèi)認(rèn)識難以統(tǒng)一 ;有些問題還看不清楚 ;有些問題剛剛提出，還缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)?！?/p>

全國人大常委會組成人員認(rèn)為，預(yù)算法是對中央與地方、立法與行政、政府與老百姓等關(guān)系的調(diào)整，各界對預(yù)算法這次修改給予很高期待。新預(yù)算法解決了全口徑預(yù)算、公開透明預(yù)算體系、立法宗旨等原則性、關(guān) 鍵性問題，修法走到這一步非常不易，順利出臺就是很大進(jìn)步。但與此同時，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，要求對預(yù)算進(jìn)行更深層次的改革。預(yù)算法修改也存在一些改進(jìn)空間。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化等改革目標(biāo)，新預(yù)算法將在全面深化改革的過程中逐步調(diào)整、進(jìn)一步完善。