白景明

預(yù)算是財政的核心，預(yù)算制度是國家治理體系的重要內(nèi)容。新《預(yù)算法》作為財經(jīng)領(lǐng)域的根本大法，于2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》有兩大特征：一是賦予前期財政改革成果以法律地位；二是賦予十八屆三中全會報告提出的財政改革具體設(shè)想以法律地位。因此，修改后的《預(yù)算法》是否能夠全面落實，不僅決定今后各級政府預(yù)算管理能否步入全盤規(guī)范化軌道，而且直接決定預(yù)算改革進程快慢、最終結(jié)果是影響現(xiàn)代財政制度可否如期初步建成。新《預(yù)算法》頒布后各級政府和社會公眾普遍認為這是依法治國的重要舉措，期待《預(yù)算法》能夠真正落實，并掀起了學習和研究的浪潮。但要看到，從《預(yù)算法》對預(yù)算管理的規(guī)范性和創(chuàng)新性的要求看，落實新《預(yù)算法》還有很多工作要做。筆者認為有兩大問題需解決。

進一步加大宣傳力度

知法才能守法。目前一些人雖然知道《預(yù)算法》做了修改，但不知道《預(yù)算法》是管什么的，有些人知道新的《預(yù)算法》頒布了，但不知都做了哪些修改、為什么修改、修改后有什么用，還有些人甚至認為《預(yù)算法》與大部分人的工作和生活沒有關(guān)系。在體制內(nèi)部，地方政府學習《預(yù)算法》的主動性可能高過中央政府各部門，財政部門重視《預(yù)算法》的學習，但其他部門學習的主動性較差，各級政府部門內(nèi)部部門學習《預(yù)算法》的積極性不夠。這種情況如果不改變，《預(yù)算法》的執(zhí)行很容易流于形式。為此，有必要加大宣傳力度，起碼要讓體制內(nèi)各級干部樹立落實《預(yù)算法》事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐快慢，事關(guān)本地或本部門能否依法行政、依法推進改革的理念。具體有三點建議：

第一，各級人大應(yīng)組織專業(yè)人士向各類國家機構(gòu)宣講《預(yù)算法》。各級人大是預(yù)算的審查、審批和監(jiān)督機關(guān)。人大組織宣傳《預(yù)算法》權(quán)威性強，對政府部門落實《預(yù)算法》的推動力具有不可替代性。因此，各級人代會似應(yīng)組織專業(yè)人士向人大代表和政府部門宣講《預(yù)算法》，重在講清立法宗旨、法律要點、法律新意。

第二，各級財政部門應(yīng)組織專業(yè)人士舉辦《預(yù)算法》專題講座，向各類預(yù)算單位解說《預(yù)算法》的落實難點和操作規(guī)程。預(yù)算單位是預(yù)算編制和執(zhí)行主體。他們是否知法，直接關(guān)系到預(yù)算管理的規(guī)范性和創(chuàng)新性兩方面水平能否真正提升。財政部門向預(yù)算單位宣講《預(yù)算法》重在解說如何操作、新舊法律的差異。同時也要向預(yù)算單位征求如何細化預(yù)算改革的意見。

第三，各級人大和財政部門聯(lián)合舉辦地方政府首腦和部門官員《預(yù)算法》專題講座。實踐表明，預(yù)算管理中很多問題的產(chǎn)生根子在政府首腦和部門官員不了解《預(yù)算法》，不少領(lǐng)導(dǎo)根本不知道新《預(yù)算法》中的“法律責任”一章做出了哪些法律規(guī)定、違法要負什么責任。要看到只有政府首腦和部門官員知法、遵法，財政部門和單位內(nèi)部的預(yù)算管理人員才有條件依法加強財政管理。這類培訓重在解說法律框架和法律責任。

加快推進財政改革

本次《預(yù)算法》修改把一些今后應(yīng)當建立的財政制度寫進了法律。也就是說現(xiàn)在出現(xiàn)了法律超前情況。比如建立跨年度預(yù)算平衡機制。這雖然為改革留了法律位置，但也是在要求加快財政改革。如果不加快改革，《預(yù)算法》的嚴肅性、遵從性就會大打折扣。為此，特提出如下建議：

第一，對授權(quán)給國務(wù)院的制度安排權(quán)力，國務(wù)院應(yīng)盡快制定改革方案?！额A(yù)算法》對預(yù)算基本制度做出了原則性規(guī)定，一些操作性的制度管理權(quán)授權(quán)給國務(wù)院。如中央對地方的轉(zhuǎn)移支付改革方案、四本預(yù)算的收支范圍界定、支出標準調(diào)整方案等。這些具體制度如果不出臺，預(yù)算管理運行難免不規(guī)范，甚至迷失方向。因此，應(yīng)盡快出臺《轉(zhuǎn)移支付條例》。同時，財政部門應(yīng)抓緊研究制定專項轉(zhuǎn)移支付支出標準。要看到上萬億的專項資金如果支出標準不明確、不科學，難免出現(xiàn)資金浪費和錯配。

第二，盡快明確提出跨年度預(yù)算平衡機制基本思路?！额A(yù)算法》提出各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。這是預(yù)算管理上的重大變革，但目前在基層政府即便是財政部門的人都不清楚跨年度預(yù)算平衡的定義。由此可見改革難度之大。因此，應(yīng)盡快明確改革思路。其后，根據(jù)各級財政特征具體設(shè)計改革方案。做好這項工作，關(guān)鍵是盡快制定項目滾動預(yù)算編制辦法、中期財政規(guī)劃編制辦法和財政收支預(yù)測辦法。特別是要針對不同層級財政特征設(shè)定可行的制度。

第三，盡快推出地方債務(wù)管理的具體實施內(nèi)容。目前地方政府高度關(guān)注地方債管理改革?！额A(yù)算法》明確提出由國務(wù)院建立債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制和責任追究機制。如果不盡快明確這三個機制的定義、內(nèi)容和操作辦法是什么，地方債管理無法落到實處。同時，也影響地方政府預(yù)算編制的完整性和有效性。目前財政部已出臺了地方政府債務(wù)甄別辦法。下一步應(yīng)抓緊研究如何建立地方債應(yīng)急處置機制和責任追究機制。做好這項工作，關(guān)鍵是有針對性地設(shè)立防控地方財政風險放大的防火墻。特別是責任追究機制的建立，要與政績考評機制的完善有機結(jié)合在一起。