摘 要：違法建筑出租是我國當(dāng)前城市管理中的一項(xiàng)“頑疾”，久治不愈。隨著北京市城市住房價格的上漲，出租房屋成為利好行業(yè)。順義區(qū)違法建筑出租現(xiàn)象比較普遍，治理難度較大。本文通過對當(dāng)前違法建筑出租治理過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出只有采取“疏堵結(jié)合”的執(zhí)法治理方式和“集成”執(zhí)法模式，統(tǒng)合執(zhí)法資源，形成打擊合力，才能有效治理這一“頑疾”。

關(guān) 鍵 詞：違法建筑;違法建筑出租;集成執(zhí)法

中圖分類號：D922.38 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0084-07

收稿日期：2015-01-20

作者簡介：常有有（1971—），男，甘肅天水人，北京市順義區(qū)委黨校副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、行政法學(xué)、政府法制。

違法建筑出租是我國城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。過去由于法制不健全，管理不規(guī)范，執(zhí)法不嚴(yán)格，治理不持續(xù)，責(zé)任不到位，致使違法建筑出租的現(xiàn)象迅速蔓延，成為城市管理的一項(xiàng)“頑疾”。作為基層政府，在既有法律法規(guī)和規(guī)章的框架下，如何釋放法律所具有的張力，確保違法建筑出租治理行為規(guī)范、有序、有效，是當(dāng)前急需解決的難題。

一、北京市治理違法建筑出租行為的執(zhí)法依據(jù)梳理

以立法不完善、法律措施不足為由而懈怠執(zhí)法、消極執(zhí)法，是當(dāng)前基層執(zhí)法的通病。特別是在權(quán)力交叉執(zhí)法領(lǐng)域，權(quán)力的邊緣地帶成為行政執(zhí)法難以企及的空地。治理違法建筑出租行為是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，依法治理十分關(guān)鍵，而依法治理的前提是有法可依，因此，梳理現(xiàn)有立法規(guī)范就成為消弭消極執(zhí)法的關(guān)鍵。

（一）關(guān)于違法建設(shè)的查處

違法建設(shè)主要是指違反了土地管理、規(guī)劃管理、施工管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、電力管理、自來水管理等方面法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目或行為。從目前出臺的法律規(guī)范來看，涉及對違法建設(shè)行為查處的依據(jù)包括《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》、《消防法》、《電力法》等國家法律;《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《城市供水條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等國務(wù)院行政法規(guī);《建筑工程施工許可管理辦法》、《供用電監(jiān)督管理辦法》、《土地違法案件查處辦法》等國務(wù)院部門規(guī)章;《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》、《城市公共供水管理辦法》、《禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》、《建筑工程施工許可辦法》等北京市地方性法規(guī)和規(guī)章。

查處的執(zhí)法主體是規(guī)劃、建設(shè)、國土、城管、公安消防、電力、水務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門。各行政管理部門可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，從各自的職權(quán)范圍分別查處不同階段的違法建設(shè)行為。規(guī)劃部門查處有規(guī)劃許可證卻未按許可證規(guī)定的許可內(nèi)容建設(shè)的城鎮(zhèn)違法建設(shè);城管部門查處沒有規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)違法建設(shè);建設(shè)部門查處違法施工;國土部門查處違法用地（含改變土地用途）;公安消防部門查處不符合消防要求的違法行為;電力主管部門負(fù)責(zé)查處私接或偷用電力的違法行為;水務(wù)部門查處私接裝或盜用自來水的違法行為;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府查處農(nóng)村違法建設(shè)。查處的具體手段包括罰款、拘留、沒收、查封現(xiàn)場、責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)、強(qiáng)制拆除等多種方式。

（二）關(guān)于違法建筑出租的查處

對違法建筑出租行為查處的法律依據(jù)主要是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《商品房屋租賃管理辦法》及北京市政府出臺的《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》等規(guī)章。查處的執(zhí)法主體包括公安、建設(shè)（房管）、工商、衛(wèi)生、城管等部門。公安部門負(fù)責(zé)查處房屋出租登記、變更、注銷手續(xù)及治安、消防、安全管理等方面的違法行為;建設(shè)部門負(fù)責(zé)查處違法建筑、違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及改變房屋使用性質(zhì)等方面的違法行為;工商部門負(fù)責(zé)查處中介非法行為;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)查處出租房屋具有衛(wèi)生隱患的違法行為;城管部門負(fù)責(zé)查處改變房屋結(jié)構(gòu)等方面的違法行為。此外，人口計生、規(guī)劃、稅務(wù)、國家安全等行政管理部門也可在房屋租賃管理工作中按照各自職責(zé)履行相應(yīng)的查處職能。查處的手段包括罰款、沒收非法所得、行政拘留、強(qiáng)制執(zhí)行等方式。

（三）因房屋租賃產(chǎn)生的流動人口管理方面違法行為的查處

查處的依據(jù)主要包括《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國戶口登記條例》、《暫住證申領(lǐng)辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》、《商品房屋租賃管理辦法》、《北京市外地來京人員戶籍管理規(guī)定》、《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》等。查處的主體是公安、人力資源和社會保障、工商、流動人口管理服務(wù)中心（流管辦）等相關(guān)部門。公安部門負(fù)責(zé)對流動人口暫住登記、違反治安管理秩序等方面的管理;工商部門負(fù)責(zé)對流動人口工商業(yè)經(jīng)營活動的管理;人力資源和社會保障部門主要對外來人口就業(yè)等勞動關(guān)系的管理;流管辦負(fù)責(zé)流動人口與出租房屋管理信息工作等。查處的手段包括警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令限期離京、吊銷《暫住證》等。

從上述情況看，對違法建筑的出租行為，國家和北京市出臺的法律、法規(guī)和規(guī)章均系統(tǒng)地規(guī)定了執(zhí)法主體、執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式、執(zhí)法手段、處罰措施、執(zhí)法責(zé)任等內(nèi)容，建立了不同規(guī)范密切配合、不同職權(quán)縱橫交錯、不同措施相互兼顧的法網(wǎng)體系，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)對違法建設(shè)和違法建筑出租行為從源頭到末端的立體式打擊和處理。

二、違法建筑出租治理越治越亂的原因

應(yīng)當(dāng)說，不管是城市管理還是房屋租賃，國家和北京市制定的法律制度無論是規(guī)范體系的嚴(yán)密度還是治理手段的覆蓋度，幾乎囊括了違法建筑出租的所有方面，基本上解決了“無法可依”的問題。但是，違法建筑出租行為從未停止過，這說明我們的行政執(zhí)法還存在諸多問題，亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

（一）沒有解決好集成執(zhí)法與分散執(zhí)法的關(guān)系

治理違法建筑出租是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及城市管理很多方面不同性質(zhì)的行為，需要制定不同的法律對其進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，這就必然出現(xiàn)同一問題由不同執(zhí)法部門共同治理或集成執(zhí)法的問題。按照法律規(guī)范系統(tǒng)性的要求，集成執(zhí)法應(yīng)當(dāng)整合各部門對某一種違法行為的不同規(guī)定，建立起行政權(quán)力統(tǒng)合運(yùn)用的機(jī)制，共同對違法行為作出處理。從治理違法建設(shè)的具體執(zhí)法活動來看，雖然有個別部門相互溝通配合的情況，如規(guī)劃、國土、建委等部門，但總的情況則是各執(zhí)法部門間“自掃門前雪”甚至“有雪不掃”，“單打獨(dú)斗”成為執(zhí)法的常態(tài)。尤其在權(quán)力交叉的模糊地帶，行政執(zhí)法普遍存在著“躲避”、“推諉”、“閃身”、“視而不見”等現(xiàn)象，執(zhí)法缺乏主動性。各自為政使得執(zhí)法部門間的工作不銜接、不配合，行政執(zhí)法難以形成合力，制約了執(zhí)法效能的整體性發(fā)揮。

（二）沒有解決好常態(tài)化管理與“突擊性”執(zhí)法的關(guān)系

“法令行則國治，法令馳則國亂?！盵1]可見法律的生命在于實(shí)施，良好的法律如果不實(shí)施則會成為一紙空文。從國家與北京市有關(guān)治理違法建筑出租的規(guī)定來看，執(zhí)法機(jī)關(guān)所期望的各種執(zhí)法措施已相當(dāng)完備，較為嚴(yán)密的法網(wǎng)亦能夠適應(yīng)城市精細(xì)化治理的需要，但從有關(guān)部門統(tǒng)計的執(zhí)法情況來看，執(zhí)法動力不足造成了常態(tài)化管理的缺失，很多違法建筑就是在執(zhí)法部門被動的、消極的甚至冷眼旁觀的心態(tài)下建起來了。很多執(zhí)法部門不習(xí)慣常態(tài)化管理方式，也有很多執(zhí)法人員不適應(yīng)常態(tài)化管理方式，認(rèn)為此種執(zhí)法方式費(fèi)時費(fèi)力，遠(yuǎn)不如“運(yùn)動式執(zhí)法”、“突擊式執(zhí)法”、“集中式執(zhí)法”等方式效果明顯，于是日常監(jiān)管松散，不去盡早發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題，而是消極等待上級安排集中執(zhí)法。這種執(zhí)法的非常態(tài)化體現(xiàn)了目前執(zhí)法中的“懶政”問題，是違法建筑出租行為的總病根。

（三）沒有解決好專門執(zhí)法機(jī)關(guān)與社會力量的有機(jī)統(tǒng)合

“法律若沒有公眾的支持是絲毫沒有力量的”。理想的執(zhí)法狀態(tài)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)專門機(jī)關(guān)的執(zhí)法與社會力量的有機(jī)統(tǒng)合。從全區(qū)執(zhí)法狀況看，仍存在著社會力量被偏廢的情況。執(zhí)法機(jī)關(guān)過分依賴自己手中的職權(quán)而忽視社會力量的配合，不去建立社會組織有效實(shí)現(xiàn)自我治理的機(jī)制，導(dǎo)致城市管理中執(zhí)法者因缺乏必要的過渡與緩沖而直接面對行政相對人的狀況，極易引發(fā)對立和沖突。由于忽視了與社會力量的主動銜接，那些承擔(dān)一定職能的社會組織在社會管理中往往怠于作出不利于相對人的管理行為，行政執(zhí)法經(jīng)?！盁o依無靠”，嚴(yán)重制約了執(zhí)法力量的有效發(fā)揮。此外，在我國，社會治理才剛剛起步，社會組織還沒有建立起和執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合形成合力的良性機(jī)制，一個從發(fā)現(xiàn)違法行為、制止違法行為、處理違法行為、糾正執(zhí)法偏差、鞏固執(zhí)法成果到預(yù)防違法行為的完整鏈條必然因社會力量的制約在某一或幾個環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷裂而減弱執(zhí)法效果。違法建筑之所以“野火燒不盡”，社會組織和市民沒有積極配合是其重要因素。

（四）沒有解決好拆違與拆違后動態(tài)監(jiān)督的關(guān)系

違法建筑屢拆屢建，除了違建者追逐利益的沖動和承租人巨大的住房需求，執(zhí)法者“一拆了事”的心態(tài)和執(zhí)法后動態(tài)監(jiān)督的缺失是主要原因。大規(guī)模運(yùn)動式執(zhí)法盡管能夠達(dá)到拆違的目標(biāo)，但卻以犧牲執(zhí)法行為的合法性（主體違法、程序違法）和合理性為代價，為后面的管理遺留了一大筆“爛賬”，沒有實(shí)現(xiàn)行政管理“案結(jié)事了”的目的。對違法建設(shè)行為而言，拆除盡管意味著執(zhí)法行為的終結(jié)，但因執(zhí)行拆除所導(dǎo)致的其他問題仍繼續(xù)存在，還需要行政權(quán)力的善后，所以，動態(tài)的監(jiān)管措施必不可少，否則其必然還會死灰復(fù)燃。有關(guān)部門盡管形式上建立了日查日報和巡查機(jī)制，但頻頻出現(xiàn)的違建房足以證明這些機(jī)制沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。

三、根據(jù)違法行為樣態(tài)界定違法行為是治理行為合法的前提

違法建筑出租是由建筑工程的勘察、設(shè)計、發(fā)包、施工、竣工驗(yàn)收、裝飾裝潢、水暖電氣設(shè)施安裝、房屋出租等諸多環(huán)節(jié)中不同違法行為所聚合而成的一類違法現(xiàn)象。在整個建設(shè)和出租過程中，違法行為互相牽連、交錯和轉(zhuǎn)化，最終形成違法目的支配下的違法事實(shí)狀態(tài)。以往“運(yùn)動式執(zhí)法”、“突擊式執(zhí)法”之所以未能取得實(shí)質(zhì)性效果的關(guān)鍵是未能對違法事實(shí)做精細(xì)化分析，理順違法事實(shí)背后所隱含的多重法律關(guān)系，用系統(tǒng)執(zhí)法去進(jìn)行治理。一個違法建筑從開工到最終出租，期間分屬不同階段的違法行為有幾十種之多，怎樣對如此多的違法行為進(jìn)行行政處罰并體現(xiàn)法律的功能，就必須對違法行為的樣態(tài)進(jìn)行分析，即必須對違法行為的個數(shù)及各種形態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確界定，[2]否則，執(zhí)法中必然出現(xiàn)重復(fù)處罰、遺漏處罰等情況。

違法建設(shè)房屋并進(jìn)行出租，可以將其看作是一個目的和方法相互牽連的違法行為。違法建設(shè)是方法，出租房屋獲利是目的。在方法行為中包含了數(shù)十個可以獨(dú)立存在的違法行為，其中部分行為根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定可以獨(dú)立進(jìn)行處罰，而另外有些違法行為卻不具有獨(dú)立處罰的意義，即使那些行為由法律法規(guī)分別規(guī)定了獨(dú)立的處罰措施，也不能就此認(rèn)定為數(shù)個獨(dú)立的違法行為而分別處罰，因?yàn)檫@些行為之間具有牽連性，相互之間并不獨(dú)立。有些行為要么是先前違法行為的必然后果，要么是實(shí)施后續(xù)違法行為的必要方法（手段），對這類違法行為定性量罰最符合立法目的處罰，就是根據(jù)法理上主客觀相統(tǒng)一的要求和《行政處罰法》規(guī)定的“一事不再罰”原則的精神，應(yīng)當(dāng)擇一處罰較重的違法行為進(jìn)行定性并做出處罰，其他的違法行為應(yīng)當(dāng)被這一較重違法行為所吸收。①在目的行為中，出租人在較長的時間內(nèi)反復(fù)實(shí)施的違法出租行為可視為一次違法行為，并給予一次性處罰。如果執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)其他主體也有非法行為的，也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處罰，不能遺漏其他違法者。此外，違法建設(shè)與非法出租盡管存在著牽連關(guān)系，但由于其分屬不同的法律范疇（違法建筑屬于行政法范疇，非法出租屬于民事法律范疇），因此應(yīng)分別處罰。

四、提高執(zhí)法效果的建議

違法建筑出租現(xiàn)象的產(chǎn)生是市場發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)、社會、法制等多種因素綜合作用的結(jié)果，在我國城市房價高位運(yùn)行、住房保障體系尚不完善的情況下有其產(chǎn)生的必然性。違法建筑出租聚集著多方面的利益訴求，新老交織，十分復(fù)雜，解決不好必然引發(fā)一系列社會矛盾。所以，治理違法建筑出租絕不能“一拆了事”，而是要兼顧各方，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、解決群眾合理訴求、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)等方面統(tǒng)籌考慮，從執(zhí)法為民，以人為本的要求來看，治理違法建筑出租應(yīng)當(dāng)“堵疏并用，以疏為主”。違法建筑出租是一個違反行政管理法律和民事法律的特殊行為，交織著行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，因此，不能采用行政執(zhí)法一種方式解決兩類法律關(guān)系，要把解決租賃法律關(guān)系的“疏”與實(shí)施拆違的“堵”有效結(jié)合起來：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)定違法建筑，確定拆除的期限，然后予以公示;二是要大張旗鼓地進(jìn)行法律宣傳教育，讓承租人從安全性、違法性等方面認(rèn)識租賃違法建筑的危害性和無效性;三是用勸退、勸離等柔性執(zhí)法方式讓當(dāng)事人解除租賃合同，同時給承租人預(yù)留一定的搬離期，對承租人預(yù)付的超過租期的房租應(yīng)當(dāng)協(xié)助追回，讓其與非法出租人解除非法租賃合同;四是政府要加強(qiáng)社會保障制度的完善，努力化解違法建筑房屋出租背后的社會矛盾，一方面，政府應(yīng)加大對保障性住房建設(shè)的投入，大力推動公租房、廉租房的建設(shè)步伐，逐步降低廉租房的戶籍準(zhǔn)入門檻，不斷擴(kuò)大住房保障制度的覆蓋范圍;另一方面，政府可以考慮在合理區(qū)位規(guī)劃建設(shè)一定數(shù)量的面向流動人口和單身職工的租賃式公寓，設(shè)計開發(fā)微型多功能居住單元住宅，以滿足低收入人群的基本居住要求。這一堵一疏才是從根本上解決違法建筑出租問題的關(guān)鍵，而對那些通過教育拒不解除合同的違法建筑出租的房屋，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法予以強(qiáng)制拆除。

鑒于以上幾個方面原因致使治理違法建筑出租效果不佳的實(shí)際，地方開展打擊違法建筑出租行為時必須從提高執(zhí)法人員依法執(zhí)法的能力上下功夫，積極推進(jìn)行政體制改革，解決部門權(quán)力運(yùn)行中體制機(jī)制不順暢的問題。從執(zhí)法的合法性和效率性考慮，政府不宜采用“聯(lián)合執(zhí)法”方式，也不宜搞所謂的大規(guī)模拆違“戰(zhàn)役”，在依法行政要求越來越嚴(yán)格的情況下，應(yīng)避免執(zhí)法違法。具體來說，可以考慮從下面幾個方面提高執(zhí)法質(zhì)量：

⒈左右相得以消除各自為政造成的執(zhí)法縫隙。當(dāng)前，因法規(guī)競合造成的同一違法行為觸犯不同法律規(guī)定的情況比比皆是，因此，應(yīng)統(tǒng)合執(zhí)法資源，開展集成執(zhí)法，使各主體的能量得以最大限度地發(fā)揮，以更有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。左右相得就是對某一違法行為各執(zhí)法主體都有權(quán)力予以懲處時，違法行為侵犯的主要法益的監(jiān)管主體應(yīng)得到其他執(zhí)法主體的配合，在對違法行為樣態(tài)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，形成多層次、多樣化、立體性的違法行為懲處機(jī)制和完整的懲處措施有機(jī)體。左右相得的目的是集成執(zhí)法資源以彌補(bǔ)權(quán)力分工帶來的執(zhí)法縫隙，使違法行為無可遁形。實(shí)現(xiàn)左右相得：一是要執(zhí)法機(jī)關(guān)各司其職，對違法建筑出租過程中所有違法行為分別作出處理;二是從違法行為所侵犯法益的大小來確定主要的執(zhí)法主體和配合的執(zhí)法主體;三是要進(jìn)行違法行為樣態(tài)分析并以此為據(jù)對分別作出的處理決定進(jìn)行整合，形成體系化的處理措施。左右相得應(yīng)突出部門權(quán)力的有機(jī)合作，不搞無原則的“吸收”，用一個部門的執(zhí)法代替其他部門的執(zhí)法。

⒉內(nèi)外相助以消除政府權(quán)力有限造成的監(jiān)管空白。行政體制改革的總趨勢是政府權(quán)力的遞減，政府必然要將一部分權(quán)力讓渡出去，交給社會和市場，而正在發(fā)育的社會還無力全部承擔(dān)起政府讓出的權(quán)力，權(quán)力空檔正在形成。此外，政府權(quán)力即使寬泛也有空白地帶，權(quán)力不可能及于所有社會事務(wù)。這兩種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會之間都存在著權(quán)力雙向閉合流動的機(jī)會，有可能實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與社會力量的親密合作。當(dāng)前，執(zhí)法機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”只身面對大量違法行為，就是沒有建立起政府和社會兩方面力量有機(jī)整合的機(jī)制。內(nèi)外相助意味著：一是政府應(yīng)推動社會的自我治理。政府要不斷創(chuàng)造條件讓社會組織大量發(fā)育并成熟起來，使之具備自我治理的能力;二是政府應(yīng)以責(zé)任機(jī)制和必要的激勵機(jī)制讓社會甚至個體承擔(dān)起一定的社會責(zé)任;三是政府扶持社會探索建立起自我治理的模式和及時對社會履行責(zé)任的行為給予有效的回應(yīng)。只有這樣，政府權(quán)力運(yùn)行的空白才能得到較為恰當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)，才能充分調(diào)動政府和社會兩方面的力量，形成一張閉合的對違法行為進(jìn)行監(jiān)控的權(quán)力之網(wǎng)，避免違法行為躲入行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力的陰影地帶。

⒊上下相成以消除權(quán)力縱向割裂造成的執(zhí)法盲區(qū)。實(shí)踐證明，不僅權(quán)力的橫向分割會造成執(zhí)法的縫隙，權(quán)力的縱向割裂也會造成執(zhí)法的盲區(qū)，這是立法不周延的結(jié)果。立法在配置權(quán)力時并非均衡地為上下級機(jī)關(guān)之間配置同樣的權(quán)力，而是根據(jù)管理事務(wù)的不同為不同層級的主體規(guī)定不同的權(quán)力，配置不同的執(zhí)法手段以應(yīng)對不同的情況。就農(nóng)村非法建設(shè)房屋的行為進(jìn)行法律分析，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)城管、規(guī)劃、國土、農(nóng)村工作、公安等部門“聯(lián)合執(zhí)法”進(jìn)行強(qiáng)制拆除行為缺乏法律依據(jù)，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)執(zhí)法卻明顯存在執(zhí)法力量不足的問題。解決這一矛盾的關(guān)鍵就是要“上下相成”，即必須把上下級政府之間的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行梳理，在窮盡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有執(zhí)法資源而無力解決強(qiáng)制執(zhí)行這一難題的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須學(xué)會“借法執(zhí)法”，利用上級政府部門具有的合法權(quán)力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。這是目前“聯(lián)合執(zhí)法”因缺乏執(zhí)法依據(jù)而備受詬病的情況下最好的辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用《消防法》的規(guī)定申請上級政府責(zé)成消防部門執(zhí)法，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和消防部門可以依據(jù)職權(quán)各自執(zhí)行強(qiáng)制拆除，增強(qiáng)執(zhí)法力度，消除執(zhí)法盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

⒋前后相繼以消除動態(tài)監(jiān)管非連續(xù)所造成的違法行為的反彈。行政執(zhí)法是一個在法定程序控制下的完整過程，一般包括違法行為的發(fā)現(xiàn)、制止、處理、糾正、鞏固、預(yù)防等六個環(huán)節(jié)。這六個環(huán)節(jié)如果環(huán)環(huán)相扣組成一個閉合的良性運(yùn)行鏈，就能極大地提高執(zhí)法的效率。但是，這六個環(huán)節(jié)分別由不同的執(zhí)法要素所組成，任何一個環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)斷裂或留有縫隙，則執(zhí)法的整體性功能將很難集中體現(xiàn)出來。前后相繼形成閉合執(zhí)法路徑的思路告訴我們，必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程化管理，確定具體執(zhí)法流程，制定每一個環(huán)節(jié)必須遵守的業(yè)務(wù)規(guī)程和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，防止執(zhí)法責(zé)任不清，導(dǎo)致違法行為難以追究。采用不同環(huán)節(jié)不同執(zhí)法人員相互監(jiān)督的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)步步有監(jiān)督，環(huán)環(huán)有責(zé)任，件件有落實(shí)。只有這樣，執(zhí)法的完整鏈條才不會斷裂，違法行為反彈的情況才會消除。

⒌輕重相宜以消除執(zhí)法目標(biāo)與結(jié)果的失衡。行政處罰應(yīng)公正、公開，罰當(dāng)其過，這是現(xiàn)代行政處罰的基本要求。處罰公正有利于增強(qiáng)處罰結(jié)果的可接受性，而罰當(dāng)其過則能不枉不縱，有利于打擊違法行為。行政執(zhí)法如果不能使違法者承擔(dān)比違法獲利更多的懲罰，就不可能做到根除違法行為，而且還會起到引誘他人違法的效果。在以前執(zhí)法中，對于違法建筑一律通過拆除的方式進(jìn)行處理，沒有對違法者作罰款、沒收等措施的處理，法律所規(guī)定的各種處罰措施沒有用夠用足，必然使違法者繼續(xù)產(chǎn)生利用違法建筑獲利的沖動。輕重相宜就是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)必須徹查違法建筑的具體情況，包括非法建筑的具體年限、非法出租獲利的情況、違法建筑的危害程度等，由有關(guān)部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別認(rèn)定違法行為，在用夠用足法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的處理措施的前提下，對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)克服罰款“難執(zhí)行”的借口，毫不手軟地對違法行為人進(jìn)行罰款，要學(xué)會利用司法機(jī)關(guān)的力量執(zhí)行罰款。輕重相宜的關(guān)鍵是區(qū)別對待，只有對違法行為的情況做全面考察，才既能確保執(zhí)法的合法性、合理性，又能保證執(zhí)法效果的可持續(xù)性。

6.責(zé)罰相稱以消除權(quán)責(zé)不清造成的躲閃執(zhí)法怪象。目前行政執(zhí)法中仍存在著出勤不出工，出工不出力，出力不出活，出活不出效，回避、躲閃、“打太極拳”等逃避職責(zé)的行為，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)了“法律愈密，執(zhí)法愈疏”的怪狀。消除執(zhí)法推諉的“躲貓貓”現(xiàn)象，就必須將執(zhí)法者“送”到執(zhí)法前線，力推責(zé)任倒逼，擠出執(zhí)法中的水分，讓消極懈怠無處藏身：一是梳理部門職責(zé)，建立執(zhí)法權(quán)力清單。權(quán)力交叉，職責(zé)不清是執(zhí)法懈怠的根本原因，各部門必須通過建立執(zhí)法權(quán)力清單及其運(yùn)行機(jī)制來消解執(zhí)法中的權(quán)力后撤問題。通過列單、曬單、跟單、調(diào)單的方式做到家底清楚、陽光透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、機(jī)制優(yōu)化?！八膯沃啤庇欣趫?zhí)法權(quán)力從被動向主動、從靜態(tài)向動態(tài)、從單一向復(fù)合、從平面向立體轉(zhuǎn)化，形成針對違法建設(shè)行為的多向度打擊網(wǎng)絡(luò)，將執(zhí)法的功能發(fā)揮到最大化;二是統(tǒng)籌執(zhí)法資源，建立并聯(lián)工作機(jī)制。傳統(tǒng)立法多以業(yè)務(wù)分工為基礎(chǔ)，人為割裂了國家行政職權(quán)的有機(jī)性和整體性，這種細(xì)密化分工無法適應(yīng)當(dāng)前行政事務(wù)多樣化關(guān)聯(lián)的趨勢，因此，統(tǒng)籌行政執(zhí)法資源，從傳統(tǒng)串聯(lián)工作機(jī)制向并聯(lián)工作機(jī)制轉(zhuǎn)化，成為新時期執(zhí)法工作的重要思路。并聯(lián)不是簡單的部門聯(lián)合，而是以權(quán)力的關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，找到不同權(quán)力職能的交叉點(diǎn)，建立體系性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，消除各自執(zhí)法對權(quán)力整體性的分解;三是落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，建立責(zé)任倒逼執(zhí)法效果的機(jī)制。執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)是確保執(zhí)法效果，防止執(zhí)法“變臉”的根本保障。雖然國家已確立了執(zhí)法責(zé)任制，但普遍存在的行政違法現(xiàn)象和執(zhí)法機(jī)關(guān)躲閃執(zhí)法的情況足以證明，原有執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制仍存在許多問題。建立責(zé)任倒逼，可以防止執(zhí)法機(jī)關(guān)的消極行政行為，杜絕執(zhí)法過程中出工不出力的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)由責(zé)任不清、相互株連為特征的總體追責(zé)向責(zé)任明晰、各負(fù)其責(zé)的個體追責(zé)轉(zhuǎn)變。

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