中美個人所得稅再分配效果的制度差異分析

（北京工商大學(xué) 北京100048）

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，同時，貧富差距擴(kuò)大、分配不公現(xiàn)象日益突出，基尼系數(shù)高達(dá) 0.47以上，群體性事件頻發(fā)，社會穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的快速健康與可持續(xù)發(fā)展。作為調(diào)節(jié)收入分配的重要工具，個人所得稅制度能否發(fā)揮其應(yīng)有作用受到社會各界的廣泛關(guān)注。楊帆（2011）研究得出，美國和中國的個人所得稅對收入差距都具有正向調(diào)節(jié)的功能。2011年美國個人所得稅的調(diào)節(jié)力度約為 10.84%，中國僅為1.81%。同樣是收入差距較大的國家，但是公眾對于收入差距過大的反應(yīng)卻大相徑庭。為什么我國的個人所得稅調(diào)節(jié)力度如此微弱？對此有必要對中美兩國個人所得稅制度進(jìn)行比較分析，借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國個人所得稅制度，提高再分配功能，促進(jìn)社會公平及和諧發(fā)展。

一、中美兩國個人所得稅的再分配效果

（一）美國個人所得稅再分配效果明顯

根據(jù)美國人口調(diào)查局?jǐn)?shù)據(jù)和Kim、Lambert（2009）的研究，稅收和公共轉(zhuǎn)移支付一起發(fā)揮再分配效應(yīng)，可減少大約30%的收入不平等。2003年美國稅收和轉(zhuǎn)移支付降低了基尼系數(shù)0.104個百分點(diǎn)，稅收的再分配功能得以有效發(fā)揮。從表1可以看出，稅后基尼系數(shù)比稅前普遍降低，降低區(qū)間在0.019-0.032之間，調(diào)節(jié)幅度在3.7%-6.9%之間。可見，美國的個人所得稅在減低稅后不平等及縮小收入差距方面效果突出。

另外，美國的EITC制度具有重要的補(bǔ)充調(diào)節(jié)作用。EITC（Earned Income tax Credit）制度是美國個人所得稅收的重要組成部分，相當(dāng)于一種收入補(bǔ)貼，它是對有工作且收入低于平均收入水平的特殊人群實(shí)行的工薪所得稅稅收信貸。在美國，EITC是對低收入者最大的現(xiàn)金援助計(jì)劃，2008年聯(lián)邦政府的EITC項(xiàng)目支出達(dá)到429億美元，州政府達(dá)到 19億美元 （Andrew Leigh 2010）。針對低薪工人，EITC政策一直專注于實(shí)現(xiàn)兩個主要目標(biāo)：對低薪工人的收入分配和增加勞動力參與率。Kim、Kinam 和 Lambert以 1994年、1999年、2004年美國的數(shù)據(jù)展現(xiàn)了EITC的再分配效應(yīng)，分別降低基尼系數(shù) 0.000346、0.00382 和 0.00365，EITC的再分配效果明顯。

（二）我國個人所得稅調(diào)節(jié)效果微弱

2012年，根據(jù)國家稅務(wù)總局的分析，個人所得稅法修改1年來，減稅效應(yīng)明顯，其中，申報繳納工薪所得稅的納稅人約3 000萬人，比稅法修改前減少約6 000萬人。2011年9月至2012年8月，我國個人所得稅收入同比下降5.7%，工薪所得稅同比下降10.1%，個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得稅同比下降13.7%。這樣的納稅比例，使得我國目前的個人所得稅無法作為主要的調(diào)節(jié)收入分配工具。我國稅制結(jié)構(gòu)中，稅收收入占比排位依次是增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、個人所得稅、關(guān)稅。和美國相比，我國主體稅地位微弱。

冉美麗（2014）采用 Kim、Lambert（2009）稅前基尼系數(shù)和稅后基尼系數(shù)的絕對差值法和相對差值法，測算了我國2000-2010年間我國個人所得稅再分配效應(yīng)，基本呈現(xiàn)倒“U”型（如表2所示）。2005年之前我國的個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用甚微，甚至在2000年、2001年和2004年出現(xiàn)逆向調(diào)節(jié)，也就是個人所得稅反而擴(kuò)大了收入差距。2005年之后，總收入的基尼系數(shù)超過可支配收入的基尼系數(shù)，個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)開始發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用。2005-2007年顯著提高，降低收入不平等的再分配效應(yīng)在0.8%左右，但2008年后再分配效應(yīng)持續(xù)下降，維持在0.2%左右。我國個人所得稅的再分配效應(yīng)微弱，且有下降趨勢，難以起到縮小收入差距的作用，與美國5%左右的調(diào)節(jié)水平相差甚遠(yuǎn)。

通過中美兩國個人所得稅的再分配效果的比較，發(fā)現(xiàn)我國的所得稅制度不能很好地起到再分配調(diào)節(jié)的作用。導(dǎo)致兩國差異的原因之一是個人所得稅制度不同，下面就中美兩國個人所得稅制度進(jìn)行比較分析。

二、中美個人所得稅制度差異分析

（一）課稅范圍的差異

1.美國“任何所得都是可稅的”。這是美國個人所得稅法的一個基本原則。因此，美國的課稅范圍十分廣泛，包括勞動所得、資本所得、由他人處轉(zhuǎn)移而來的所得和推定所得等，實(shí)行的是寬稅基政策。在具體操作時，采用的是減法原則，就是將所有來源的所得，減去國內(nèi)收入法典規(guī)定的不記列項(xiàng)目，然后再減去調(diào)整所得（符合規(guī)定的費(fèi)用在計(jì)算調(diào)整后的毛所得時進(jìn)行扣除的項(xiàng)目），得到調(diào)整后的毛所得。調(diào)整后的毛所得減去扣除項(xiàng)目和減免項(xiàng)目，就得到應(yīng)納稅所得額，即稅基。這種寬稅基的納稅規(guī)定，可以全面了解個人收入、家庭收入，防止一些納稅人以非常規(guī)的收入方式偷稅、漏稅。

表1 美國基尼系數(shù)和個人所得稅再分配效應(yīng)：1980-2003年

表2 2000-2010年我國個人所得稅再分配效應(yīng)

2.我國列舉部分所得征稅。我國對征稅范圍的規(guī)定采用的是列舉法，僅列舉11類個人所得進(jìn)行征稅。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是征收簡便，缺點(diǎn)則是將大量其他所得排斥在征稅之外。隨著我國居民收入來源的多樣化，如各種生活用品購物券、免費(fèi)午餐、免費(fèi)公車、公費(fèi)旅游以及低價購入公司住房等，列舉法不能將大部分非貨幣收入納入征稅范圍，難以全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力，會造成所得來源多、綜合收入高的人不納稅或少交稅，而所得來源少、收入相對集中的人要多交稅的現(xiàn)象。

美國個人所得稅地位顯著，占總稅收收入的60%，為其發(fā)揮再分配的調(diào)節(jié)作用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。美國有1.8億人申報個人所得稅，納稅人口約占總?cè)丝诘?62%，其中最富裕5%納稅人繳納了 60%的個人所得稅，最窮的50%納稅人繳納了3%的稅收。而我國納稅主體為中等收入人群，高收入者繳納個稅比例較低。從納稅人的范圍來看，我國個人所得稅的納稅人范圍不夠大，不能確保主體稅應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能廣度，進(jìn)而不能很好發(fā)揮再分配的調(diào)節(jié)功能。

（二）征收模式差異

1.美國實(shí)行綜合征收制。按年申報，即在準(zhǔn)確計(jì)算納稅人收入的情況下，對包括勞動、資本所得、轉(zhuǎn)移所得和推定所得在內(nèi)的所有收入都適用6級超額累進(jìn)稅率，不論收入來源如何，收入低者少繳稅，收入高者多繳稅。

2.我國實(shí)行分類征收制。不同的應(yīng)稅所得適用不用的稅率。工資、薪金所得適用7級超額累進(jìn)稅率，個體工商戶經(jīng)營所得、對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營和承租經(jīng)營所得，適用 5級超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報酬所得適用 3級超額累進(jìn)稅率，資本所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率。

稅制模式不合理導(dǎo)致了調(diào)節(jié)分配功能薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，采取綜合征收的個人所得稅調(diào)節(jié)作用在3%以上，而分類征收僅在1%以內(nèi)，這說明分類征收的調(diào)節(jié)作用非常小，沒有起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。分類課稅模式制約了個人所得稅調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。我國現(xiàn)行個人所得稅采用11個項(xiàng)目分別征收，以工資薪金為主要收入的低收入層適用了稅負(fù)較重的累進(jìn)稅，而收入來源豐富的高收入層適用稅負(fù)較輕的比例稅率。這就形成了高收入的人少納稅、低收入人多納稅的現(xiàn)象，沒有起到有效的調(diào)節(jié)收入分配的作用。

（三）費(fèi)用扣除差異

1.可扣除項(xiàng)目不同。美國費(fèi)用扣除項(xiàng)目數(shù)量多、劃分細(xì)。這種方法對納稅人非常有利，他們可根據(jù)實(shí)際情況的不同選擇適合自己的扣除標(biāo)準(zhǔn)。個人費(fèi)用類扣除主要用于彌補(bǔ)家庭的生活費(fèi)用支出，其設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)人性化。此項(xiàng)扣除為分項(xiàng)扣除和標(biāo)準(zhǔn)扣除二者中的大者與個人和贍養(yǎng)人口扣除之和，分項(xiàng)扣除包括：醫(yī)療費(fèi)用個人負(fù)擔(dān)超過AGI（調(diào)整后的總收入）的7.5%的部分，州和市個人所得稅、財產(chǎn)稅，購買自用住宅的貸款利息支出 （只限2套），慈善捐助支出，保險不賠付的家庭財產(chǎn)意外及被盜損失超過AGI的10%部分，其他各種雜項(xiàng)支出超過AGI的2%部分，其中包含個人職業(yè)發(fā)展費(fèi)用如購買專業(yè)書籍、職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)等7項(xiàng)。這些扣除考慮到個人生活的方方面面，照顧到每個人、每個家庭的具體情況。

我國個人所得稅扣除數(shù)為3 500元，雖然計(jì)算簡便，但它缺少與支出費(fèi)用、維持家庭的生計(jì)費(fèi)用、贍養(yǎng)老人支出費(fèi)用的相互關(guān)聯(lián)性。這很容易導(dǎo)致由于家庭負(fù)擔(dān)不同而造成實(shí)際稅負(fù)不公，從而降低我國公民的稅收遵從度，使稅基大大減少，調(diào)節(jié)收入分配作用減弱。

2.扣除標(biāo)準(zhǔn)不同。美國的每一項(xiàng)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化而變化，計(jì)算起來雖然有些復(fù)雜，但具有科學(xué)性，能夠很好地起到調(diào)節(jié)分配作用。而我國費(fèi)用扣除采用了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這種固定的費(fèi)用扣除使納稅人比較容易確定自己的應(yīng)稅收入，有利于實(shí)際操作，但卻很難真實(shí)反映不同地區(qū)的基本生活支出，易造成稅負(fù)不公。

3.應(yīng)對通貨膨脹的差異。美國從1981年開始逐步實(shí)施個人所得稅的通貨膨脹調(diào)整。從美國的一些最新措施來看，不僅對標(biāo)準(zhǔn)扣除額和稅率的檔次、級距實(shí)行指數(shù)化調(diào)整，而且還以消費(fèi)者物價指數(shù)為依據(jù)，每年調(diào)整相關(guān)項(xiàng)目，有效地降低了家庭和個人的稅收負(fù)擔(dān)。我國從 1980年開始對工資薪金所得扣除基本生計(jì)費(fèi)用，定為800元，2006年由原來的 800元調(diào)到1 600元，2008年在公眾的呼吁下，費(fèi)用扣除額由1 600元調(diào)為 2 000元，2011年又提高到3 500元?？梢?，我國的基本費(fèi)用扣除沒有形成根據(jù)通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整的制度，而是帶有很強(qiáng)的隨機(jī)性。隨著我國市場化程度的加強(qiáng)，我國居民的支出結(jié)構(gòu)發(fā)生著變化，逐漸由原來的飲食和穿衣等基礎(chǔ)性支出，轉(zhuǎn)移到了子女教育、貸款買房等必須支出。所以說，我國也應(yīng)該每年根據(jù)通貨膨脹指數(shù)和居民消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的變化來定期調(diào)整費(fèi)用扣除額。

（四）稅收征管差異

1.個人所得稅申報制度。美國明確規(guī)定代扣主要是針對工薪支付人的法定義務(wù)，征管非常嚴(yán)密，納稅人自覺申報意識較強(qiáng)。實(shí)施估計(jì)稅款、預(yù)繳預(yù)扣，同時也有抵免的規(guī)定。這種做法使得美國人可以通過抵免“少”納稅，甚至將預(yù)繳預(yù)扣的款項(xiàng)收回。也就是說美國人可以通過申報納稅獲得“好處”，這無疑調(diào)動了廣大納稅人的積極性。

我國實(shí)行以代扣代繳為主，自行申報為輔的申報制度。一般情況下，納稅人沒有申報義務(wù)，所以納稅人自主申報的積極性較低。然而，我國納稅申報對于扣繳義務(wù)人的違法責(zé)任規(guī)定不明確，缺乏可操作性。

2.監(jiān)控機(jī)制。美國作為信息化程度相當(dāng)高的國家，稅收征管手段高度現(xiàn)代化，可以通過征納雙方以外的第三方獲取相關(guān)信息。美國發(fā)達(dá)的銀行系統(tǒng)和信用制度保證了對個人收入的有效監(jiān)管。采用統(tǒng)一的社會保障號，個人的所有收入通過號碼進(jìn)行匯總和查詢，稅務(wù)當(dāng)局及時掌握納稅人的納稅情況，有效避免了偷稅漏稅。

我國納稅人資料和稅收征管信息不能夠有效、及時的傳遞，征管與稽查之間的工作便無法順利進(jìn)行。另外，我國最為普遍的是個人收入現(xiàn)金化，由于第三方不承擔(dān)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供個人收入信息的義務(wù)，自然稅務(wù)機(jī)關(guān)得到的來自第三方的信息有限。同時，因?yàn)樾畔⒌氖д?、時效性差、內(nèi)部征管信息流通不暢、區(qū)域間信息不能共享等現(xiàn)象的存在，所以在納稅人不主動申報時，會導(dǎo)致稅務(wù)部門無法匯總個人收入的基本情況，導(dǎo)致監(jiān)管不力。

3.征管力度。美國個人所得稅的征管非常嚴(yán)密，納稅人自覺申報意識較強(qiáng)。據(jù)美國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局調(diào)查可知，近幾年美國個人所得稅征收率已達(dá)到90%，且年收入在 10萬美元以上的人繳納的稅款占全部個人所得稅收入的60%以上?？梢姡绹鴤€人所得稅征管制度在調(diào)節(jié)收入分配差距方面發(fā)揮了非常好的作用。

征收率的高低是衡量征管力度強(qiáng)弱的有效標(biāo)志，征管力度強(qiáng)，征收的稅額多，則調(diào)節(jié)收入分配的作用就明顯。也就是說，征收率的低效率會擴(kuò)大居民間的基尼系數(shù)，擴(kuò)大貧富差距。一些學(xué)者對于我國不同年份的個人所得稅征管率進(jìn)行了測算，劉耕在《關(guān)于我國個人所得稅流失的經(jīng)濟(jì)分析》中認(rèn)為，“1994年我國個人所得稅征收率不到30%，2000年征收率只有 41.1%，2006年征收率也僅達(dá)到了57.9%?！笨梢姡覈耐德┒愡€是很嚴(yán)重的，這又在很大程度上導(dǎo)致了我國個人收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、完善我國個人所得稅制度的建議

（一）由分類所得稅制向綜合所得稅制轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)階段個人所得稅實(shí)行的是分類課稅模式，難以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。綜合所得稅制是將納稅人在一定期間內(nèi)的各種所得綜合起來，扣除法定減免數(shù)額后，將來源于各種渠道的所有形式的所得不分類別、統(tǒng)一課稅。這種稅制真正反映了納稅人的綜合繳稅能力，而不是單單將視角局限在個人工薪之上，對于富人的其他收入有了全面的考察，對于調(diào)節(jié)收入差距意義重大。所以說分類所得稅制轉(zhuǎn)向分類綜合模式，更有利于公平。我國個人所得稅在納稅人范圍層面上，應(yīng)在確保“高收入高稅收，低收入低稅收”的原則下，朝著擴(kuò)大納稅人范圍的方向發(fā)展，使其成為能廣泛調(diào)節(jié)收入的主體稅。

（二）提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，對省級地方政府適當(dāng)放權(quán)

在個人所得稅的費(fèi)用扣除上，應(yīng)摒棄目前采用的固定、統(tǒng)一而又單一的扣除標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將贍養(yǎng)老人的費(fèi)用、撫養(yǎng)教育子女的費(fèi)用等家庭負(fù)擔(dān)因素考慮進(jìn)去，確定基本的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。例如，單身個人需要贍養(yǎng)父母的情況下，應(yīng)參照當(dāng)?shù)氐幕旧顦?biāo)準(zhǔn)確定其父母的基本生活支出費(fèi)用，并將這一費(fèi)用從該單身個人的應(yīng)稅收入中扣除。此外，還可以根據(jù)具體情況增加費(fèi)用扣除，作為附加的扣除項(xiàng)目，從而使納稅人之間的收入差距得到更加合理的調(diào)解，真正實(shí)現(xiàn)個人所得稅“劫富濟(jì)貧”的功能。在個人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，允許省級地方政府在國務(wù)院授權(quán)下，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合人們的收入水平和消費(fèi)能力，參考物價指數(shù)，在一定的幅度和范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整費(fèi)用扣除的標(biāo)準(zhǔn)。該浮動的幅度不宜過大，可考慮在個人所得稅法所確定的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，上下浮動不超過20%。

（三）正視個稅起征點(diǎn)的有限調(diào)節(jié)作用，注重個稅整體框架改革

財政部數(shù)據(jù)表明，我國的工薪收入者（不算農(nóng)民），只有28%交納個稅，可見起征點(diǎn)的簡單上調(diào)以及一味增加邊際稅率也許并非是縮小社會貧富差距的良方。要真正發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)二次分配的作用，應(yīng)將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向個人所得稅制度整體框架的設(shè)定，而非對于上調(diào)起征點(diǎn)的熱捧。如美國的起征點(diǎn)并不是很高，大多數(shù)人有收入就要納稅，人人都是納稅人，因而就會有比較強(qiáng)的公民意識和問責(zé)政府的觀念，有利于推動公民參政議政的熱情，更好地進(jìn)行政府監(jiān)督。綜上，只有建立起“低端有返還，中低端有減免，高端稅收負(fù)擔(dān)總體不變”的稅收體系，即使個稅起征點(diǎn)變動不大，中端、低端收入者也都能獲得實(shí)惠，那么社會整體的收入差距自然就會縮小。

（四）強(qiáng)化我國個人所得稅征管制度

現(xiàn)代化稅收制度的有效實(shí)施是以強(qiáng)有力的稅收征管為保證的。改革和完善我國個人所得稅制度必須同時注重加強(qiáng)個人所得稅的征收管理。稅務(wù)部門依靠手工操作方式實(shí)施個人所得稅的征收管理已不能適應(yīng)稅收征管的要求和我國的實(shí)際情況。稅收征管要逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和現(xiàn)代化，即實(shí)現(xiàn)個人所得稅征管的計(jì)算機(jī)化和網(wǎng)絡(luò)化。將現(xiàn)代信息技術(shù)在稅收征管中綜合運(yùn)用，從稅收預(yù)測、辦理登記、納稅申報、報稅審核、稅款征收、稅務(wù)審計(jì)選案及操作過程控制、稅源監(jiān)控等環(huán)節(jié)廣泛地依托計(jì)算機(jī)。同時建立收入監(jiān)控體系，廣泛推行嚴(yán)密的雙向申報制度，要求支付收入的雇主必須履行代扣代繳稅款的義務(wù)，同時納稅人也要自行申報，并且建立嚴(yán)密高效的信息稽核系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交叉稽核。

（五）推行稅收指數(shù)化調(diào)整

推行稅收指數(shù)化調(diào)整是將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與居民消費(fèi)價格指數(shù)相聯(lián)系、與物價指數(shù)相適應(yīng)，把更多的低收入人群納入免稅范圍，這將有助于保障納稅人的權(quán)益，有助于我國個人所得稅向更加公平合理的方向發(fā)展。目前，我國可以采用以下具體措施：一是運(yùn)用預(yù)先編制的指數(shù)，通過個人所得稅稅率調(diào)整、稅負(fù)減免等政策實(shí)現(xiàn)指數(shù)化；二是通過選擇性的措施，當(dāng)通貨膨脹嚴(yán)重時，對居民實(shí)行各種形式的補(bǔ)貼，針對某些特定項(xiàng)目采取個別調(diào)整。