熊曉青 張忠民
摘要 為了準(zhǔn)確把握突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急處置情況,本文選擇突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案作為具體研究對象,主要采用比較分析和規(guī)范分析的研究方法,通過剖析其發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)實(shí)狀況、存在問題等諸多因素,描述了其所遭受的雙重合法性危機(jī),進(jìn)而有針對性的提出了治理方案。本文認(rèn)為,突發(fā)霧霾事件屬突發(fā)公共事件的一種,當(dāng)前對其的應(yīng)對雖然已“有法可依”但卻沒有取得應(yīng)有之效果;從考察突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展規(guī)律入手,可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了一個(gè)從特殊到一般再到具體的過程,反映在立法上,是從個(gè)別或少數(shù)法律條款開始,逐步發(fā)展至專門立法的制定,繼而產(chǎn)生一個(gè)專門性應(yīng)急立法和總體預(yù)案與若干典型的具體預(yù)案相結(jié)合的體系;因此,對于當(dāng)前出現(xiàn)的突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案,也應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急預(yù)案的框架中,從“大預(yù)案”的角度理性看待;當(dāng)下之應(yīng)急預(yù)案,形式上統(tǒng)一化、相對單一,內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對,于是產(chǎn)生了合法性的危機(jī),包括法律屬性不明的形式合法性危機(jī)與內(nèi)容編排不甚科學(xué)的實(shí)質(zhì)合法性危機(jī)。本文建議,破解這種危機(jī),一方面須規(guī)范其形式合法性,將其定性為法規(guī)或規(guī)章;另一方面須提高其實(shí)質(zhì)合法性,確保其成為多方合意認(rèn)可的行動(dòng)方案??傊儐我粦?yīng)對為綜合治理,重構(gòu)突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案。
關(guān)鍵詞 突發(fā)霧霾事件;應(yīng)急預(yù)案;合法性危機(jī);治理
中圖分類號 D912.6 [KG*2]文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
[KG*2]文章編號 1002-2104(2015)09-0160-08
[WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.021
近年來,霧霾事件突發(fā)且頻發(fā),“霧霾”已儼然成為網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)頻率最高的詞語,也已成為民生改善的當(dāng)務(wù)之急[1]。然而,與嚴(yán)峻形勢相對應(yīng)的,是解決問題所面臨的巨大困難與挑戰(zhàn)。從長遠(yuǎn)來看,加快技術(shù)革新、完善法律規(guī)范、強(qiáng)化執(zhí)行力度等都是治霾重要措施。然而,僅就眼下來說,必須直面的問題是:在無法短期內(nèi)解決中國大氣污染問題的現(xiàn)實(shí)背景下,對在未來數(shù)年中可能頻頻出現(xiàn)的突發(fā)霧霾事件,如何作出有效的應(yīng)對與處理,以盡可能地降低突發(fā)霧霾事件所帶來的負(fù)面影響。因此,著手突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的研究十分必要且極具現(xiàn)實(shí)意義。
1 問題的提出
從國家層面的典型立法文本看,目前尚未直接談及“突發(fā)霧霾事件”,而是提及了“突發(fā)事件”、“重污染天氣”、“突發(fā)環(huán)境事件”等概念,比如2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條所規(guī)定的“突發(fā)事件”;又如2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國發(fā)〔2013〕37號)中對于“重污染天氣”的預(yù)警等級以及應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定;再如2013年《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(國辦發(fā)〔2013〕101號)中對于“突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”的詳盡管理;還如2014年最新修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》首次對“突發(fā)環(huán)境事件”的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等作出的規(guī)定。但從法律解釋學(xué)的角度看,這些概念無不包含著突發(fā)霧霾事件。除此之外,近幾年來,環(huán)境保護(hù)部也陸續(xù)制定了許多針對環(huán)境突發(fā)事件、大氣污染等方面的規(guī)章或規(guī)范性文件。如2008年《關(guān)于啟動(dòng)〈國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉的決定》(環(huán)明傳[2008]4號)、2010年《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法〉的通知》(環(huán)發(fā)[2010]113號)、
2011年《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》(部令第17號)、2013年《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定〉的通知》(環(huán)發(fā)[2013]8號)、2013年《關(guān)于印發(fā)〈城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南〉的函》(環(huán)辦函[2013]504號)、2014年《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估指南(試行)〉的通知》(環(huán)辦[2014]34號)、2015年《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》(部令第32號)和2015年《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》(部令第34號)。再看地方,尤其是從2013年開始,許多省份,如浙江、山東、河北等都編制了本省的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案;個(gè)別城市,如北京、沈陽、青島、杭州等紛紛制定了本市的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案;有的城市,如武漢,還專門出臺了針對霧霾的應(yīng)急預(yù)案,即《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》(武政辦[2013]53號)。
由此來看,似乎突發(fā)霧霾事件已然“有法可依”,然而從現(xiàn)實(shí)來看,卻為何未能顯示出其充分的有效性?必須對上述規(guī)范予以考察與深究。單單審視這些規(guī)范,不免就會(huì)產(chǎn)生如下疑問:其一,突發(fā)事件、突發(fā)環(huán)境事件、大氣重污染、突發(fā)霧霾事件等不同概念之間的邏輯關(guān)聯(lián)如何?易言之,針對霧霾,是否需要制定專門性的、針對性的應(yīng)急預(yù)案,抑或廣而言之,由一般性的、普遍性的突發(fā)環(huán)境事件或者突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案即可實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對?其二,為何2006年國務(wù)院就已公布并實(shí)施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》,而環(huán)境保護(hù)部在2008年方才做出《關(guān)于啟動(dòng)〈國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉的決定》,撇開2008年汶川地震等可能性的非制度性因素而言,單從制度本身來說,是單純的執(zhí)行滯后,還是因預(yù)案本身存有缺憾而導(dǎo)致貫徹和落實(shí)的不易?與此同時(shí),若從更為寬泛的意義上講,應(yīng)急預(yù)案本身是否可以承受突發(fā)霧霾事件之重?如可以,那么如何承受其重?如不可,那么原因又是為何?這些問題的解答有賴于對“突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案”做一番全面的剖析,其中至少包括:對于其沿革和演變做出歷史分析;對于其定位和性質(zhì)做出規(guī)范分析;對于其功用和效能做出實(shí)證分析。最后,綜合前述各項(xiàng)分析,對其內(nèi)在的機(jī)理進(jìn)行理論上的抽象;進(jìn)而依據(jù)該理論,進(jìn)行具體的制度安排;最終試圖使之能夠承受突發(fā)霧霾事件之重。
2 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的推演
2.1 突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的產(chǎn)生和發(fā)展
應(yīng)急預(yù)案,顧名思義,是指為了應(yīng)急而預(yù)先準(zhǔn)備好的方案;《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第2條給出了更為詳細(xì)的解釋,即“各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對突發(fā)事件,最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案”。其目的在于解決“突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后,誰來做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、用什么資源做”的問題[2]。按照突發(fā)事件種類的不同,應(yīng)急預(yù)案大致可以分為自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案等[3]。根據(jù)制定主體的不同,應(yīng)急預(yù)案主要被分為公權(quán)力主體的應(yīng)急預(yù)案和私權(quán)利主體的應(yīng)急預(yù)案兩類,比如《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第6條所區(qū)分的“政府及其部門的應(yīng)急預(yù)案”和“單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案”。如果根據(jù)功能和目標(biāo),應(yīng)急預(yù)案可以分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案[4],且它們皆歸屬于公權(quán)力主體的應(yīng)急預(yù)案,這也恰恰說明了公權(quán)力主體應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性功能。
一般認(rèn)為,應(yīng)急預(yù)案最早產(chǎn)生于西方國家,其中又以美國為典型代表。美國最早的災(zāi)害應(yīng)急立法可追溯到1803年的國會(huì)法(Congressional Act of 1803),該法為新罕布什爾州的一個(gè)鎮(zhèn)子提供救助以應(yīng)對火災(zāi);但是此后的數(shù)年,一直沒有出臺綜合性的應(yīng)急方案,只是有零散的幾部法律涉及個(gè)別的應(yīng)急舉措,比如1936年洪水控制法(The Flood Control Act in 1936)、1950年災(zāi)害救濟(jì)法(The Disaster Relief Act of 1950)、1950年聯(lián)邦民防法(The Federal Civil Defense Act of 1950)、1969年災(zāi)害救濟(jì)法(The Disaster Relief Act in 1969)等等[5];直到1979年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)成立,在其推動(dòng)下,1988年出臺了斯塔福德災(zāi)害救濟(jì)和緊急救助法(Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act),該法授權(quán)FEMA準(zhǔn)備和制定全國性的應(yīng)急方案[6]。2004年,針對自然災(zāi)害和恐怖襲擊等突發(fā)事件的國家應(yīng)急計(jì)劃(National Response Plan, NRP)公布;2008年,該計(jì)劃被國家應(yīng)急預(yù)案(National Response Framework, NRF)所替代。
相比較NRP,NRF更為全面和科學(xué)。2013年,NRF經(jīng)過了第二次修訂,有了更多的顯著變化:擴(kuò)大了適用主體范圍,將其延展到整個(gè)社區(qū)(Whole Community),并且強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)包括家庭、個(gè)人和住家戶(Families, Individuals and Households)等在內(nèi);側(cè)重不同主體的核心技能(Core Capabilities);并且強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府對于其他主體核心技能之發(fā)揮的緊急支持功能(Emergency Support Function)。[7]更新后的NRF機(jī)制包括五個(gè)重要的部分:綜述(Frameworks Overview)、預(yù)案本身(National Response Framework)、預(yù)案信息表(National Response Framework Information Sheet)、功能支持和突發(fā)事件等附件(Emergency Support Function, Support and Incident Annexes)和培訓(xùn)(Tutorial)等[8]。單就附件而言,在功能支持部分(ESF Annexes)而言,包括運(yùn)輸、交通、滅火、信息和規(guī)劃、公共健康和醫(yī)療服務(wù)、能源、公共安全等15項(xiàng)附件;在突發(fā)事件部分(Incident Annexes),涵蓋了生物、重大災(zāi)難、計(jì)算機(jī)、食物和農(nóng)業(yè)、大規(guī)模疏通、核與放射、恐怖主義等7種典型的專門性附件。每種應(yīng)急預(yù)案,基本上都是遵循著“預(yù)防(Prevention)—保護(hù)(Protection)—減緩(Mitigation)—應(yīng)急(Response)—修復(fù)(Recovery)”這一完整的邏輯鏈條[9]。
由此大致可以看出,突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展規(guī)律經(jīng)歷了一個(gè)從特殊到一般再到具體的過程:發(fā)端于某個(gè)特殊的突發(fā)事件的應(yīng)對,反映在立法上,局限在某部法律的個(gè)別條款之內(nèi),較為片面化和碎片化;后來逐漸得以延展,反映在立法上,開始體現(xiàn)在諸多的法律條款中,慢慢又出現(xiàn)了專門的針對性立法,涵蓋更多的主體和舉措,在形式上為很多相對綜合性的方案所承載,開始具有整體化和協(xié)同化之特質(zhì);再后來,針對一些典型的突發(fā)性事件制定具體的方案,反映在立法上,在已有的專門性應(yīng)急立法和總體預(yù)案的領(lǐng)銜之下,細(xì)化出若干典型的具體預(yù)案作為必要的補(bǔ)充和特別的強(qiáng)調(diào)。
2.2 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的出現(xiàn)
根據(jù)上述規(guī)律,突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案是可能也可以出現(xiàn)的。問題的關(guān)鍵有二:其一,存在一個(gè)專門性的應(yīng)急立法和總體預(yù)案作為前提和基礎(chǔ),且須運(yùn)轉(zhuǎn)有效;其二,這種具體的預(yù)案有必要予以特別的強(qiáng)調(diào),以此作為總體預(yù)案的必要補(bǔ)充。那么,為何要特別強(qiáng)調(diào)?無外乎兩點(diǎn):一是這個(gè)具體的情況(某類突發(fā)事件)十分特殊,有必要予以強(qiáng)調(diào);二是當(dāng)前的總體預(yù)案等宏觀處理不足以應(yīng)對這個(gè)特殊的具體情況(某類突發(fā)事件),必須在現(xiàn)有架構(gòu)中予以補(bǔ)充?!把a(bǔ)充”并非“替代”,而是相輔相成。這有點(diǎn)類似于立法上所采取的概括加列舉式,通過概括表明基本的和核心的要義,對一般問題做全局性的把握和梳理;通過列舉凸顯個(gè)別的側(cè)重和偏好,對某些具體問題做局部性的強(qiáng)調(diào)和點(diǎn)撥。
如此看來,前文提及的《浙江省大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》和《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》等地方性的、特殊性的預(yù)案理應(yīng)契合上述規(guī)律,申言之,它們應(yīng)當(dāng)具備剛剛述及的前提和基礎(chǔ)、以及需要特別強(qiáng)調(diào)和必要補(bǔ)充。果真如此嗎?首先,單從立法規(guī)范上看,第一個(gè)要點(diǎn)似乎已經(jīng)具備,即業(yè)已存在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,但規(guī)范的存在并不當(dāng)然地意味著其有效地運(yùn)轉(zhuǎn),盡管此處為了研究的便利可以先做如此的假定。其次,霧霾有必要予以特別強(qiáng)調(diào)和補(bǔ)充,換言之,那些相對宏觀的針對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案并不足夠。以湖北省武漢市為例,按照現(xiàn)有的架構(gòu)和邏輯,理應(yīng)存在如下的一些應(yīng)急預(yù)案,其作用范圍從一般到具體依次為:《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》—《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》—《湖北省大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》—《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》—《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》。如此,問題便出現(xiàn)了:一是,當(dāng)前尚未制定《湖北省大氣污染應(yīng)急預(yù)案》和《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》,而是徑直公布了《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》;二是,《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》的適用范圍針對的是“連續(xù)出現(xiàn)霧霾天氣且環(huán)境空氣質(zhì)量為重度污染以上時(shí)的應(yīng)急處置”,由此得知,其并未將“霧霾”作為“大氣重污染”中的一個(gè)特殊種類,而是將其混同;因此,嚴(yán)格說來,《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》只是冠上了“霧霾”的名號,基本等同于一部《武漢市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》。
所以,當(dāng)下如雨后春筍般出現(xiàn)的各種針對大氣污染或者霧霾的應(yīng)急預(yù)案,必須予以理性審視:第一,這些新興的應(yīng)急預(yù)案本身無可厚非,但要從整體和系統(tǒng)的角度去加以看待,前文所述及的預(yù)案作用鏈條應(yīng)盡量保持完整而防止斷裂,否則,特殊性的應(yīng)急預(yù)案可能會(huì)失去周遭的有力支持而陷入“單打獨(dú)斗”的困境;第二,要拋卻“名稱”看“內(nèi)容”,透過現(xiàn)象看本質(zhì),在“霧霾”、“大氣重污染”、“環(huán)境事件”等不同的稱謂中,厘清該預(yù)案所真正的指向。由此,對于突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步研究,又必須再次回到更為廣闊的預(yù)案架構(gòu)當(dāng)中,從突發(fā)環(huán)境事件或大氣重污染的“大預(yù)案”角度進(jìn)行剖析。
3 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的合法性危機(jī)
3.1 形式上統(tǒng)一化、相對單一
當(dāng)前,中國已經(jīng)制定和公布了數(shù)量繁多、較為詳盡的應(yīng)急預(yù)案。這些預(yù)案主要是公權(quán)力主體所制定,根據(jù)其效力位階的高低、適用范圍的大小,大致有如下的層級和類別,詳見表1所示。
因此,根據(jù)現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的體系架構(gòu),突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案歸屬在市級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案這一層級。事實(shí)上,目前僅武漢市出臺了直接喚之以“霧霾應(yīng)急”的專門預(yù)案,并且也基本上是“圖了個(gè)名稱”。
當(dāng)然,從學(xué)理上說,三者的適用范圍依次遞減:突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案〉突發(fā)天氣重污染事件應(yīng)急預(yù)案〉突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案,但從規(guī)范制定的角度上看,三者的區(qū)分并非那么嚴(yán)格和明顯,至少在形式的稱謂上已經(jīng)發(fā)生了混同。因此,在“突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案”的樣本數(shù)量微乎其微的情況下,對它的研究應(yīng)當(dāng)集中在最為關(guān)聯(lián)的“突發(fā)
環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”和“突發(fā)大氣重污染應(yīng)急預(yù)案”中,事實(shí)上,三者確實(shí)交錯(cuò)伴生,不易區(qū)分。
從全國范圍看,截止2014年6月,大陸的31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市都已經(jīng)制定了相應(yīng)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案;其中20個(gè)省份已經(jīng)制定了專門的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案,占64.5%。具體情況如表2所示。
由此,大致可以總括突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等預(yù)案在形式上的特點(diǎn):首先,預(yù)案的制定“統(tǒng)一化”,也即大都遵循“自上而下”的規(guī)律,鮮少“自下而上”的情形,且時(shí)間進(jìn)程跨度較大。唯一例外可能是《遼寧省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》(遼政辦[2005]74號),其先于2006年《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》;而后實(shí)施9年,被2014年正式出臺的《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》所取代。自2006年《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》得以公布,到2014年《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》作為最后一部省級預(yù)案正式出臺,全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市全部制定相應(yīng)的省級突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案用了大致8年的時(shí)間。事實(shí)上,河北、山東、貴州和湖南等省份直至2013年也才制定和公布該省的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。因此,按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),自2013年環(huán)境保護(hù)部要求建立相應(yīng)的大氣重污染應(yīng)急預(yù)案至今不到3年的時(shí)間,業(yè)已有64.5%的省份完成了預(yù)案的編制,“已屬不錯(cuò)”。其次,預(yù)案的表達(dá)“單一化”,也即特殊性表現(xiàn)不夠,“霧霾”這一主題基本上沒有得到凸顯,相應(yīng)的預(yù)案要么“體現(xiàn)”在省級大氣重污染應(yīng)急預(yù)案中,要么則“湮滅”在省級的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中。
3.2 內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對
比對上述這些應(yīng)急預(yù)案,不難發(fā)現(xiàn),它們的內(nèi)容存在高度的同質(zhì)化。首先,從框架結(jié)構(gòu)上看,基本上沿襲了較高和較舊的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的做法,有的省份只是更換了稱謂,比如變“組織指揮與職責(zé)”為“應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”或“組織指揮體系與職責(zé)”;有的省份則調(diào)整了前后順序,比如將“后期處置”遷移至“應(yīng)急保障”之前;有的省份更是直接的“拿來主義”,絲毫不做更改。誠然,高度的沿襲可以在一定程度上保持結(jié)構(gòu)上的穩(wěn)定性和對應(yīng)性,具備維護(hù)法制統(tǒng)一、便于查找和適用等諸多優(yōu)點(diǎn),但中國領(lǐng)域極大,各省的環(huán)境稟賦、管理狀況等差異甚遠(yuǎn),對于一般性的過度追尋只會(huì)戕害到對于該省省情的特殊性之把握;與此同時(shí),預(yù)案應(yīng)隨著應(yīng)急救援相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和完善,部門職責(zé)或應(yīng)急資源發(fā)生變化,或者應(yīng)急過程中發(fā)現(xiàn)存在的問題和出現(xiàn)新的情況,及時(shí)修訂和完善。其次,即便是最近幾年制定的應(yīng)急預(yù)案,凸顯了一些特殊之處,比如強(qiáng)調(diào)信息的舉報(bào)、報(bào)告與發(fā)布,但仔細(xì)深究其內(nèi)容,與先前的應(yīng)急預(yù)案并無顯著差異:大多只是將以往的內(nèi)容編纂在一個(gè)獨(dú)立的章節(jié)之中,以章節(jié)之獨(dú)立凸顯對于信息的重視;幾乎都是在強(qiáng)調(diào)公權(quán)力主體在信息發(fā)布等方面的獨(dú)享權(quán),以保障應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行,而鮮少涉及私權(quán)利主體在信息獲取等方面的知情權(quán)以及可救濟(jì)權(quán),這必然會(huì)戕害到相對人應(yīng)急權(quán)利的保障,進(jìn)而無法對于“侵略性”十足的行政緊急權(quán)力進(jìn)行一定的制約[10]。大致情況,如下表3所示。
造成內(nèi)容上同質(zhì)化的原因,主要有二:一是多少由于形式上的統(tǒng)一化所致;二是較低位階的、較新的應(yīng)急預(yù)案的制定可能缺乏科學(xué)、合理和充分的論證,有對較高位階、較舊的應(yīng)急預(yù)案消極回應(yīng)之嫌。如此就將突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的被動(dòng)性凸顯無遺:其一,外部的被動(dòng)性,主要體現(xiàn)為下位階、新制定的預(yù)案被動(dòng)應(yīng)付上位階、舊制定的預(yù)案;其二,內(nèi)部的被動(dòng)性,主要表現(xiàn)為預(yù)案本身并未貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念,盡管預(yù)案的產(chǎn)生就是為了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,但事實(shí)上依然具備事后性和被動(dòng)處置性。
如此,就導(dǎo)致預(yù)案不“預(yù)”,無法發(fā)揮主動(dòng)預(yù)防的功能。在這點(diǎn)上,應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)就是很好的佐證。以《武漢市霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案》為例,可以看出預(yù)案可能淪為某種擺設(shè),因?yàn)閱?dòng)條件十分苛刻:即便是最低一級,三級預(yù)警(重度污染,黃色預(yù)警),也須武漢區(qū)域連續(xù)72小時(shí)空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)在201至300(含300)范圍。因此,有39.3%的被調(diào)研人群認(rèn)為“不合理,僅以時(shí)間連續(xù)性和空氣質(zhì)量指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)過于死板”;從更廣闊的范圍看,有66.9%的人不知道武漢市有此預(yù)案,74.2%的人并不知曉該預(yù)案的具體內(nèi)容,甚至高達(dá)77.3%的人根本就不清楚何時(shí)啟動(dòng)過該預(yù)案,而事實(shí)上,武漢市至今已經(jīng)啟動(dòng)過4次該預(yù)案[11]。
即便是在公權(quán)力主體內(nèi)部,也并非所有的部門都那么積極和主動(dòng),被動(dòng)應(yīng)付的占大多數(shù)。在武漢市啟動(dòng)的4次 霧霾天氣應(yīng)急預(yù)案中,只有第1次參與的主體較多,市環(huán)保局、市城建委、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和市氣象局都發(fā)布了相應(yīng)的舉措或通知,并且在處置后,市環(huán)保局也對于處置的情況和落實(shí)的情況都予以了公布;但即便如此,根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定理應(yīng)做出行動(dòng)的市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、市城管局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市國土規(guī)劃局、市交通運(yùn)輸委、市公安交通管理局、市教育局均未對外發(fā)布所采取的任何措施。在第2次、第3次、第4次中,參與的主體減少到僅僅市環(huán)保局和市氣象局兩家,并且在事后也未發(fā)布任何處置的情況,就悄然結(jié)束了[11]。
3.3 形式合法性、實(shí)質(zhì)合法性的雙重危機(jī)
歸根結(jié)蒂,突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案之所以“形式上統(tǒng)一化、相對單一,內(nèi)容上同質(zhì)化、被動(dòng)應(yīng)對”,根源在于預(yù)案本身出現(xiàn)了“合法性的危機(jī)”。需要解釋的是,此處的“合法性危機(jī)”只是借助哈貝馬斯的概念空殼,將合法性理解為形式合法性(符合法律規(guī)范)和實(shí)質(zhì)合法性(合乎理性)兩類,并不等同于其所闡說的“政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”和“晚期資本主義合法性危機(jī)”[12]。如此,預(yù)案本身的“合法性危機(jī)”表現(xiàn)有二:其一,從形式的設(shè)計(jì)上看,應(yīng)急預(yù)案“似法非法”,法律屬性不明,形式合法性堪疑;其二,從內(nèi)容的編排上看,應(yīng)急預(yù)案不甚科學(xué),實(shí)質(zhì)合法性欠佳。
首先,關(guān)于形式合法性堪疑。一般來說,政府頒布的文件大致有法規(guī)命令和行政規(guī)則兩類,其中,前者屬法規(guī)范,對內(nèi)對外都有拘束力;后者屬內(nèi)部規(guī)則,對私人并無拘束力[13]。以此標(biāo)準(zhǔn)視之,應(yīng)急預(yù)案很難歸屬且有些糾結(jié):一來,它不同于正式的行政法規(guī)和行政規(guī)章,可以歸為法規(guī)命令的范疇;二來,它又不屬于內(nèi)部規(guī)則,確確實(shí)實(shí)可以產(chǎn)生一定的外部效果。詳言之,應(yīng)急預(yù)案雖然也有行政主體制定,但其在制定程序、頒布形式、文件名稱等諸多方面,皆不具備行政法規(guī)或規(guī)章的形式外觀[14],如前文提及的“國辦發(fā)”、“武政辦”等行文名號即是很好的佐證。然而,這些預(yù)案卻在發(fā)生著作用,盡管作用有大有小,甚至有時(shí)預(yù)案還取得了行政規(guī)章的地位[15]。
其次,關(guān)于實(shí)質(zhì)合法性欠佳。按理說,不論將應(yīng)急預(yù)案界定為對現(xiàn)有法律授權(quán)的具體實(shí)施辦法[16],還是應(yīng)急管理法制的重要組成部分[17],它都不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù),尤其是行政應(yīng)急權(quán)力;只不過是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),根據(jù)特定區(qū)域、部門和行業(yè)等的需要,對于已有的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行分配和再分配;從而找到和重構(gòu)出一個(gè)可以快速響應(yīng)、預(yù)防為主的制度性安排[18]。然而,縱觀我們當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案,沒有一個(gè)不涉及到組織體系、指揮和職責(zé)等內(nèi)容,并且往往篇幅巨大、著墨甚多。究其原因:一是因?yàn)楸緫?yīng)有的相關(guān)法律法規(guī),尤其是組織法等付諸闕如,導(dǎo)致“不得不創(chuàng)”;二是預(yù)案的制定相對隨意,多個(gè)部門、眾多層級的博弈較少,公眾參與的程度也往往不深,所以某個(gè)部門的單方意愿更期望也更容易得以體現(xiàn),如此導(dǎo)致“最好去創(chuàng)”。但結(jié)果顯而易見,缺乏相應(yīng)組織法等作為支撐、缺少相關(guān)部門的實(shí)質(zhì)參與,最終可能是“創(chuàng)了也白創(chuàng)”,前文提及的武漢市四次啟動(dòng)霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案時(shí)環(huán)保局和氣象局的“一廂情愿”即是很好的例證。
4 突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的治理
4.1 破解預(yù)案的合法性危機(jī)
針對突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案存在的雙重合法性危機(jī),如欲破解,也理應(yīng)從兩個(gè)方面著手:
其一,規(guī)范其形式合法性。要么提升其效力等級,將其“升格”為法規(guī)或規(guī)章,作為法規(guī)命令;要么就明確其性質(zhì),將其“降格”為行政規(guī)則。從當(dāng)前的情況看,似乎前者更為妥帖,因?yàn)闆]有相應(yīng)的組織法等法律法規(guī)配套,單單將其定位為內(nèi)部的行政規(guī)則可能導(dǎo)致其實(shí)施效果大大折扣;并且應(yīng)急預(yù)案的制定相對較多,至少在省級和市級這一層面已有大量的應(yīng)急預(yù)案在發(fā)揮著一定的作用,這種情況必須予以正視。由此,不妨根據(jù)立法法的原則,將擁有地方立法權(quán)的主體所制定的應(yīng)急預(yù)案提升為規(guī)章或法規(guī),在此過程中,注意和強(qiáng)調(diào)民主立法、科學(xué)立法等,亦有助于提高其實(shí)質(zhì)合法性。值得強(qiáng)調(diào)的是,2015年修訂通過的《中華人民共和國立法法》第72條將地方性法規(guī)的制定權(quán)限,在以往的“省、自治區(qū)、直轄市,省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市”的基礎(chǔ)上增加了“其他設(shè)區(qū)的市”,且將地方性法規(guī)的制定內(nèi)容明確到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”,恰好為突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案的大規(guī)模法律效力提升提供了現(xiàn)實(shí)的可能。
其二,提高其實(shí)質(zhì)合法性,從預(yù)案的外圍來看,要完善相關(guān)的法律法規(guī),尤其是組織法中關(guān)于行政緊急權(quán)等權(quán)力的界定和運(yùn)行;從預(yù)案的內(nèi)圍來看,要吸納更多的主體,尤其是行政相對人和利益相關(guān)人實(shí)質(zhì)參與到預(yù)案的制定、演練、評估和修訂等過程中,而非行政主體“自說自話”,確保預(yù)案成為一個(gè)多方主體經(jīng)充分交往、表達(dá)合意后共同認(rèn)可的集體行為規(guī)則和行動(dòng)方案,如此方能做到“預(yù)則立”,防止“不預(yù)則廢”。
4.2 重構(gòu)預(yù)案本身
單就突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案本身而言,須契合和遵循預(yù)案從單一應(yīng)對到綜合治理的邏輯嬗變,對其進(jìn)行重構(gòu)。
首先,強(qiáng)調(diào)綜合。當(dāng)前預(yù)案的發(fā)力點(diǎn)和著眼點(diǎn)都在政府一方,且以“命令—服從”為絕對的運(yùn)作模板,過于單一,也導(dǎo)致了下級政府部門的被動(dòng)應(yīng)對。重構(gòu)之路不難:一是要變政府部門的核心地位為主導(dǎo)地位,強(qiáng)調(diào)其在預(yù)案中的義務(wù)和職責(zé),發(fā)揮其服務(wù)和領(lǐng)頭羊的作用;同時(shí),要加大行政指導(dǎo)、行政激勵(lì)等柔性管理手段的運(yùn)用,尤其是在預(yù)防預(yù)警、后期處置等階段。二是要廣泛吸納社會(huì)中間體、志愿者個(gè)人等其他非政府主體的有效和實(shí)質(zhì)參與。當(dāng)前的預(yù)案是政府單方面應(yīng)急的簡化版本,一方面并未與企事業(yè)單位的預(yù)案相對接,另外一方面也缺乏科學(xué)有效的機(jī)制和制度引導(dǎo)民間力量積極和有效地參與其中,致使大量社會(huì)資源浪費(fèi)和閑置。三是要把預(yù)案從“文本格式”變?yōu)椤俺绦蚋袷健?,使其真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)前的預(yù)案大多制定之后,即束之高閣,缺乏演練、修改和完善,并且單純的文本格式無法應(yīng)對當(dāng)下日益復(fù)雜的信息化和數(shù)字化社會(huì),必須將其智能化,至少包括將目前的文本型預(yù)案轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)可以識別和計(jì)算的表達(dá)形式;設(shè)計(jì)合理和高效的預(yù)案在線生成方法;設(shè)計(jì)預(yù)案執(zhí)行過程中的優(yōu)化選擇輔助方法以及后期完善預(yù)案的信息收集辦法等[19]。
其次,主動(dòng)治理。治理(governance)本身即意味著一種變革,它從執(zhí)法(enforcement)、規(guī)制(regulation)中慢慢演變而來,包含了多元主體參與其中、事前和主動(dòng)等意蘊(yùn)[20]。這里的主動(dòng)治理要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):一是地方政府的主動(dòng)治理。要打破傳統(tǒng)的預(yù)案制定的邏輯鏈條,提倡地方的“先行先試”,一定程度上實(shí)現(xiàn)地方的環(huán)境“自治和先治”,這點(diǎn)與環(huán)境治理的理念是高度契合的。比如世界各國都鼓勵(lì)地方出臺比國家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)“自治”,在國家標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下歡迎地方制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)“先治”。因此,從這個(gè)意義上說,在沒有其他先例和上位預(yù)案的前提下,武漢市制定專門的霧霾天氣應(yīng)急處置預(yù)案,值得肯定,盡管該預(yù)案本身也存在諸多的問題且恰恰印證了相關(guān)預(yù)案和配套法律法規(guī)的缺位。當(dāng)然,中央政府及其相關(guān)部門也應(yīng)主動(dòng)治理,出臺相應(yīng)的法律法規(guī),如此才不至于在地方政府主動(dòng)治理的情況下,因?yàn)槿狈ι衔环?、上位預(yù)案等作為支持而在事實(shí)上“掣肘或擱淺”。二是民間力量的主動(dòng)參與。目前,民間力量缺乏動(dòng)力和壓力參與其中。以應(yīng)急預(yù)案的編制為例,當(dāng)下諸多法律,包括新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》都強(qiáng)調(diào)了企業(yè)事業(yè)單位編制應(yīng)急預(yù)案的義務(wù),即該法第47條第3款“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案,報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門備案”,但實(shí)施效果堪憂。對此,一方面,要在規(guī)定法定義務(wù)的同時(shí),明確法律責(zé)任,使義務(wù)不至于寬泛化而在事實(shí)上落空;另外一方面,要廣泛運(yùn)用財(cái)稅、政策、指導(dǎo)等綜合性手段,對于民間力量進(jìn)行誘導(dǎo)和柔性的管理。
5 結(jié) 論
總而言之,僅從應(yīng)急預(yù)案的角度來說,突發(fā)霧霾事件的治理,絕非制定一個(gè)專門的預(yù)案便可一蹴而就,它需要系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系的有效配合以及相關(guān)法律法規(guī)的合力支持。地方編制專門的突發(fā)霧霾事件應(yīng)急預(yù)案,踐行地方的環(huán)境自治和先治,本無可厚非,亦值得認(rèn)可,但不可為了“預(yù)案”而“預(yù)案”,尤其是不能為了以示重視而僅在名稱中加入“霧霾”字眼,卻并無其他太多霧霾應(yīng)對之實(shí)。事實(shí)上,在現(xiàn)有的預(yù)案體系框架下,突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急已經(jīng)“有法可依”,不須另辟路徑,只要加以完善,契合應(yīng)急預(yù)案從單一應(yīng)對到綜合治理的邏輯嬗變,即可“大有作為”。因此,針對突發(fā)霧霾事件,當(dāng)務(wù)之急是從完善當(dāng)下的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案等應(yīng)急預(yù)案體系做起,破解其合法性危機(jī):一方面要規(guī)范其形式合法性,將其上升為規(guī)章或法規(guī),確保其效力;另外一方面,應(yīng)當(dāng)提高其實(shí)質(zhì)合法性,廣泛吸納多元主體參與其中、充分交往、溝通彼此,確保其成為一個(gè)多方主體意思自治、合意認(rèn)可的行為規(guī)則和行動(dòng)方案。照此邏輯,應(yīng)急預(yù)案的合法性危機(jī)若得以真正解決,突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急也就顯得不再那么特殊,在突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急中處理即可;不過,假以時(shí)日,突發(fā)霧霾事件的應(yīng)急預(yù)案又可能被再度重申,那時(shí)則是在維護(hù)應(yīng)急預(yù)案體系合法性的前提下針對突發(fā)霧霾事件所作的更加細(xì)致和針對性的工作,相比較當(dāng)下,是“螺旋式的上升”,已屬另外一個(gè)層面。
(編輯:徐天祥)
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