焦克源，徐彥平

（蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，蘭州730000）

JIAO Ke-yuan，XU Yan-ping

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu Province 730000）

少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效評價的實證研究
——基于時序主成分分析法的應(yīng)用

焦克源，徐彥平

（蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，蘭州730000）

少數(shù)民族貧困地區(qū)由于其獨特的自然條件和文化傳統(tǒng)，一直是我國扶貧開發(fā)的重點和難點。通過梳理民族地區(qū)的扶貧政策和簡要的文獻(xiàn)綜述，將《中國農(nóng)村扶貧綱要》實施的2001—2011十年作為研究區(qū)間，從貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生產(chǎn)環(huán)境三個維度來構(gòu)建了少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系，并利用時序主成分分析法對扶貧效果進(jìn)行了客觀評價。結(jié)果表明，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧績效取得顯著成效，特別是生存環(huán)境得到較大改善，但是扶貧績效呈邊際遞減效應(yīng)，與全國相比較，差距依然較大。

民族地區(qū)；扶貧；績效評價；主成分分析

一、引言

少數(shù)民族的貧困問題一直是困擾我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題之一。在實施貧困縣政策以來，黨中央、國務(wù)院始終把少數(shù)民族地區(qū)作為扶貧工作的重點，給予高度重視和特殊扶持。在1986年首次確定國家貧困縣時，一般地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入低于150元，而民族自治地區(qū)放寬到200元，331個國家級貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣141個，占42.6%。1994年國家開始實施《八七扶貧攻堅計劃》，也對少數(shù)民族地區(qū)給予了特殊照顧，在全國592個國家重點扶持貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣有257個，占43.4%。2001年制定新的《中國農(nóng)村扶貧綱要》時，進(jìn)一步加大對少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶持力度，在民族自治地區(qū)確定國家貧困縣（旗、市）267個（未含西藏），占全國貧困縣總數(shù)的45.1%。西藏作為特殊片區(qū)，74個縣（市、區(qū)）整體列入國家貧困縣行列。2011年頒布的 《中國農(nóng)村扶貧綱要（2011—2020）》再次把民族地區(qū)確定為重點扶持對象，民族八省區(qū)的貧困縣數(shù)量占到232個。

近年來，少數(shù)民族的貧困問題引起了相關(guān)學(xué)者的普遍關(guān)注。李興江等（2005）對甘肅少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作取得成就和存在的問題、困難進(jìn)行了定性描述和分析；郭佩霞（2009）指出了當(dāng)前民族地區(qū)扶貧效果評估體系存在諸多不足，并提出應(yīng)從項目有無、強化社會效益評價指標(biāo)和增強評估體系的地區(qū)性、民族性等方面來構(gòu)建評估體系；莊天慧等（2012）利用模糊評判法，通過構(gòu)建西南少數(shù)民族地區(qū)反貧困綜合績效評價指標(biāo)體系，對10個少數(shù)民族貧困縣進(jìn)行了實證評價；杜軍林（2013）分析了西部民族地區(qū)反貧困的緊迫性，并根據(jù)貧困特點提出了相應(yīng)的反貧困策略；向玲凜、鄧翔（2013）通過梳理西部民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀及反貧困歷程，建立協(xié)整方程，從實證角度分析了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)，表明經(jīng)濟(jì)仍呈現(xiàn)“親富”式增長。從目前相關(guān)文獻(xiàn)來看，國內(nèi)大部分研究將重點放在了對民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀和問題的描述上，偏重于對某一特定民族區(qū)域減貧效果的評估，對全國范圍內(nèi)民族貧困縣扶貧績效的綜合評價研究不夠。因此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，鑒于《中國農(nóng)村扶貧綱要（2001—2010）》的實施已經(jīng)結(jié)束，而《中國農(nóng)村扶貧綱要（2011—2020）》實施效果不明顯，本文將2001年確定的少數(shù)民族貧困縣作為研究主體，通過構(gòu)建扶貧績效綜合指標(biāo)體系，借助統(tǒng)計分析中的時序主成分分析法，對少數(shù)民族貧困縣的扶貧績效進(jìn)行綜合評價。

二、績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

在確定指標(biāo)體系時，采用層次分析法（AHP），將影響扶貧績效的指標(biāo)體系進(jìn)行分層系列化，即將有關(guān)因素按不同的屬性自上而下的分解成若干層次［1］。首先確定要解決的問題是績效評估，然后將與績效評價密切相關(guān)的因素按照因素之間的相互影響和隸屬關(guān)系進(jìn)行分層聚類組合，建立遞階層次結(jié)構(gòu)，最后對這些因素相對重要性給予評判，形成一級、二級評價指標(biāo)。

在層次分析法的基礎(chǔ)上，借鑒聯(lián)合國測定貧困程度指標(biāo)“人類發(fā)展指數(shù)（HDI）”三要素（壽命、知識和生活體面程度）的內(nèi)容，參照我國農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的指標(biāo)體系，結(jié)合少數(shù)民族貧困縣的現(xiàn)狀、特征和扶貧政策實施的內(nèi)容，將貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生存環(huán)境三大子系統(tǒng)作為績效評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)。根據(jù)需要再把各子系統(tǒng)拓展為十五個二級指標(biāo)，構(gòu)建了一個系統(tǒng)的、多層次的扶貧績效評價指標(biāo)體系。表1列出了一級指標(biāo)與細(xì)化后的二級指標(biāo)。

表1　少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系

三、時序主成分分析在扶貧績效評價中的運用

1.時序主成分分析法概述

時序主成分分析法是時間序列法和主成分分析法的有效結(jié)合。主成分分析法采用降維的思路，將多個指標(biāo)化為少數(shù)幾個相互無關(guān)的綜合指標(biāo)，從而在不丟失主要信息的情況下，簡化統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。時序主成分分析法是在主成分分析法的基礎(chǔ)上，以一個綜合變量來取代原有的全局變量，同時描繪出系統(tǒng)的總體水平隨時間的變化軌跡［2］。在主成分降維的過程中，系統(tǒng)會自動生成各個主成分的權(quán)重，避免了人為因素的干擾，保證了最終評價結(jié)果的客觀性、科學(xué)性。本文正是借助此方法對少數(shù)民族貧困縣的扶貧綜合績效進(jìn)行系統(tǒng)評價。

2.少數(shù)民族貧困縣扶貧績效評價的實證分析

主成分分析法要求樣本個數(shù)大于指標(biāo)個數(shù)，但本研究中樣本數(shù)是9個，而指標(biāo)為15個，因此需要首先借助主成分分析法對二級指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行一致化處理，提取主成分，使指標(biāo)數(shù)少于樣本數(shù)。然后，對提取的一級指標(biāo)進(jìn)行二次主成分分析，得到各子系統(tǒng)的歷年得分。最后，借助時序分析法構(gòu)建序列圖來反映少數(shù)民族貧困縣的綜合績效得分情況。本研究中的數(shù)據(jù)主要來源于2003—2011年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，少數(shù)民族貧困縣中2002年 “有衛(wèi)生室村比重”和2003年“糧食生產(chǎn)總值”數(shù)據(jù)是根據(jù)歷年的平均增長率算出。

（1）指標(biāo)體系中的X13、X15、X23、X35是逆向指標(biāo)，為了保證結(jié)果的準(zhǔn)確性，通過取倒數(shù)法將逆向指標(biāo)正向化。然后對各個評價指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以消除量綱和數(shù)量級的影響。標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)用ZXij表示，代表第i個子系統(tǒng)的第j項指標(biāo)。

（2）對二級指標(biāo)提取主成分。在對各子系統(tǒng)提取主成分時，主成分的累計貢獻(xiàn)率必須大于85%。根據(jù)這一原則，我們從貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生存環(huán)境三個子系統(tǒng)中分別提取2個主成分，以保證提取的主成分能夠充分解釋原始變量的相關(guān)信息。為了便于區(qū)分，分別命名為F11、F12∶F21、F22∶F31、F32。

（3）利用SPSS17.0進(jìn)行主成分分析，得出了各子系統(tǒng)評價指標(biāo)的特征值、貢獻(xiàn)率、累計貢獻(xiàn)率和成分矩陣等。通過特征值和成分矩陣計算出特征向量，即各主成分線性表達(dá)式系數(shù)Uij（Uij代表第i個子系統(tǒng)的第j個主成分的特征向量）。U=P/SQRT（λ）（P代表成分矩陣，λ代表特征值），各子系統(tǒng)主成分綜合模型為Fi=a1Fij+a2Fij（a代表主成分的貢獻(xiàn)率）。

以貧困基礎(chǔ)子系統(tǒng)為例，提取的主成分表達(dá)式為：

圖1　民族地區(qū)子系統(tǒng)績效評價值

然后利用主成分貢獻(xiàn)率計算出貧困基礎(chǔ)子系統(tǒng)的綜合評價模型，F(xiàn)1=0.749*F11+0.196*F12。人文發(fā)展、生存環(huán)境子系統(tǒng)的計算方法相同，其綜合評價模型分 別 為F2=0.833*F21+0.160*F22，F(xiàn)3=0.815*F31+ 0.146*F32。借助時間序列法，以綜合評價值為基礎(chǔ)，繪制出三個子系統(tǒng)的績效動態(tài)時序圖，如圖1。

表2　少數(shù)民族貧困縣特征值、方程貢獻(xiàn)率、累計貢獻(xiàn)率、成分矩陣和特征向量

（4）在計算出歷年各子系統(tǒng)綜合評價值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行二次主成分分析，從三個子系統(tǒng)中提取主成分作為最后歷年扶貧綜合績效評價值。計算步驟同上。綜合評價模型F少數(shù)=0.966*（0.572*ZF1+.583*ZF2+.577*ZF3）。為了與全國貧困縣進(jìn)行對比分析，在此按照上述步驟，通過主成分分析，得出了2002—2010年全國貧困縣扶貧綜合績效評價值，用F全國表示。最后分別繪制出了少數(shù)民族貧困縣、全國貧困縣的扶貧開發(fā)績效動態(tài)發(fā)展的時序圖，如圖2。

3.結(jié)果闡述

本文借用時序主成分分析法對全國少數(shù)民族貧困縣的扶貧績效進(jìn)行了階段性的評價，上圖反映了2002—2010年間的整體扶貧績效。

表3　各系統(tǒng)歷年績效評價值

圖2　少數(shù)民族地區(qū)與全國扶貧縣績效評價值

（1）圖1反映出相關(guān)子系統(tǒng)對綜合扶貧效果的實現(xiàn)起到正向作用，正是在三個子系統(tǒng)的相互作用下，才促成扶貧績效的不斷提高。在三個評價指標(biāo)體系中，2001—2009期間，生存條件的改善幅度是最大的，波動幅度小，其次是人文發(fā)展、貧困基礎(chǔ)。其原因在于：扶貧開發(fā)初期國家主要投資于貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得“四通率”、住房面積等大幅度提高，扶貧效果呈現(xiàn)快。而人文發(fā)展相對其他子系統(tǒng)來說，屬于較高層次的發(fā)展，在生存環(huán)境相對完善的情況下，國家才開始給予重點支持，發(fā)展緩慢。少數(shù)民族地區(qū)受到客觀環(huán)境的制約，貧困的深度深，扶貧難度大，難以通過單一的救助政策引導(dǎo)實現(xiàn)脫貧致富，貧困基礎(chǔ)仍然厚重。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展前提下，呈現(xiàn)快速增長狀態(tài)。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施完備后，生存環(huán)境發(fā)展速度放緩，貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展增幅較大，體現(xiàn)在2010年子系統(tǒng)變化中。

（2）從圖2中可以看出，少數(shù)民族貧困縣的扶貧績效整體呈不斷上升趨勢。貧困狀況得到一定程度的改善，扶貧開發(fā)取得歷史性的新跨越。這主要是由于《中國農(nóng)村扶貧綱要（2001—2010）》頒布實施，加大了對少數(shù)民族貧困縣的扶貧政策和資金傾斜，使民族地區(qū)獲得優(yōu)先發(fā)展的條件。

（3）與全國貧困縣比較，少數(shù)民族地區(qū)扶貧綜合績效還存在一定差距，略低于全國貧困縣水平，仍需要國家加大扶貧力度。從增長幅度比較來看，在2007年前，少數(shù)民族貧困縣績效的增長幅度基本高于國家貧困縣，2007年后，增長幅度低于國家貧困縣。這主要是由于少數(shù)民族地區(qū)底子薄，更加落后，在國家扶貧政策的幫扶下，民族地區(qū)貧困縣比全國貧困縣獲得了更多發(fā)展優(yōu)勢，扶貧績效增長幅度大。但是在中后期出現(xiàn)扶貧邊際效益遞減現(xiàn)象，表明少數(shù)民族貧困縣發(fā)展遇到瓶頸，扶貧難度越來越大。而全國貧困縣績效增長處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。

四、少數(shù)民族地區(qū)扶貧績效評價的反思

從扶貧績效分析的結(jié)果來看，盡管少數(shù)民族貧困縣的貧困落后面貌等得到明顯改善，扶貧績效取得顯著成果，但是民族貧困縣的扶貧任務(wù)仍然十分艱巨，生態(tài)貧困、因病返貧等現(xiàn)象逐漸凸顯，成為今后反貧困的重點和難點。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.貧困面廣，貧困發(fā)生率依舊高。少數(shù)民族地區(qū)自然條件惡劣、文化習(xí)俗落后，長期處于封閉的自然狀態(tài)下，抵御自然災(zāi)害的能力不足。生產(chǎn)方式單一，僅以農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)為主，處于“靠天吃飯”的原始生活狀態(tài)，因病致貧、因病返貧率高。盡管國家出臺了一系列扶貧措施來緩解民族地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，但是貧困面廣依然是制約少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的主要原因。民族地區(qū)的貧困程度遠(yuǎn)高于全國平均水平和國家貧困縣平均水平，從2010年的貧困發(fā)生率來看，比國家貧困縣（8.3%）高2.2個百分點，比全國平均水平（2.8%）高7.7個百分點［3］。且隨著扶貧進(jìn)程的推進(jìn)，貧困人口不斷向民族地區(qū)集中。

2.貧困人口自我發(fā)展能力不足，社會保障欠缺。長期以來，我國對貧困地區(qū)以“救濟(jì)式”的輸血扶貧為主，主要通過政府興建基礎(chǔ)設(shè)施和直接給予物質(zhì)救濟(jì)來幫扶貧困人口，這種方式可以在短期內(nèi)緩解貧困現(xiàn)象，解決溫飽問題，但是容易使貧困人口產(chǎn)生“等、靠、要”的惰性思想，缺乏自我脫貧的意識。自我發(fā)展能力不足、社會保障不健全，不僅無法從根本上消除地區(qū)貧困，而且也是貧困人口返貧的一個重要因素。盡管在《中國農(nóng)村扶貧綱要（2001—2010）》實施期間，國家將農(nóng)村社會保障作為政策關(guān)注的重點，民族地區(qū)參加新農(nóng)合的農(nóng)戶比例也從2005年的20.9%上升到2010年的93.9%，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、資本積累受限、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等的限制下，少數(shù)民族貧困地區(qū)的社會保障還面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，最低生活保障、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等措施不能夠有效地應(yīng)對貧困人口面臨的各種風(fēng)險，社會保障服務(wù)平臺建設(shè)滯后。特別是少數(shù)民族地區(qū)多處于自然條件惡劣，災(zāi)害頻發(fā)地帶，容易受到災(zāi)害、疾病、價格變動等各種風(fēng)險的影響。在社會保障欠缺的情況下，任何風(fēng)險的發(fā)生都可能使已經(jīng)脫貧的貧困人口再次陷入貧困境地。據(jù)統(tǒng)計，每年的貧困人口中約有2/3在下一年會脫貧，同樣，下一年的貧困人口又有2/3是新返貧的人口［4］。

3.扶貧主體單一，農(nóng)戶社會參與度不足。隨著扶貧進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國逐步形成了以政府為主導(dǎo)，專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。但是除政府主導(dǎo)外，其他社會力量未能夠充分發(fā)揮其在少數(shù)民族地區(qū)扶貧中的作用，扶貧范圍和投入都十分有限。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在所有的扶貧投入當(dāng)中，政府投入占到80%以上。而少數(shù)民族地區(qū)的扶貧項目具有投資大、風(fēng)險高、收益小的特點，在政府的優(yōu)惠政策宣傳、實施不到位的情況下，參與扶貧對非政府組織的吸引力不足，其參與熱情、積極性不高。

政府在扶貧中扮演全能的角色，制定扶貧計劃、劃分貧困標(biāo)準(zhǔn)、決定扶貧資源的分配和資金的流向。政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的政策執(zhí)行機制，缺乏貧困人口表達(dá)自身利益訴求的途徑，且貧困人口參與扶貧決策的意識不高。這種情況容易導(dǎo)致國家投資的扶貧項目脫離民族地區(qū)實際情況，資源配置效率低下或無效，致使扶貧沒有起到真正的作用。同時，政府過度主導(dǎo)扶貧，監(jiān)督體系不健全，而貧困人口難以介入對扶貧活動的監(jiān)督，政府扶貧行為容易異化，挪用扶貧資金貼補行政經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，降低了貧困人口對政府扶貧的信任。

此外，民族宗教問題錯綜復(fù)雜，形成一種特有的貧困文化。人類學(xué)家劉易斯最早將貧困視為一種文化現(xiàn)象，他認(rèn)為：窮人對社會主要制度存在背離和失調(diào)，具有一套習(xí)慣的行為規(guī)范和價值觀［5］。貧困地區(qū)的居民處在相對封閉的環(huán)境中，形成了愚昧落后、不思進(jìn)取、消極無為的“宿命”心理。他們對于自己的生存狀態(tài)非常滿意，因此，缺乏改變落后狀況的進(jìn)取精神，僅僅依靠救助來解決溫飽。

五、績效改進(jìn)的對策與建議

通過對《中國農(nóng)村扶貧綱要（2001—2010）》實施期間少數(shù)民族貧困縣的扶貧績效進(jìn)行全面客觀的分析和系統(tǒng)的評價，考慮到當(dāng)前民族地區(qū)貧困的現(xiàn)狀，為了實現(xiàn)十七屆三中全會提出的“2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的扶貧開發(fā)目標(biāo)，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快全面建成小康社會的步伐，需要找尋改善和提高少數(shù)民族貧困縣經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的有效措施。

1.突出少數(shù)民族地區(qū)特色，實施差異化扶貧戰(zhàn)略

伴隨著扶貧開發(fā)進(jìn)程的加快，扶貧難度逐漸增大，減貧速度趨緩，特別是少數(shù)民族地區(qū)由于其獨特的地理環(huán)境條件、人文特色、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣等，致貧原因錯綜復(fù)雜。在面臨生產(chǎn)發(fā)展與傳統(tǒng)文化保護(hù)、旅游與環(huán)境污染等多重挑戰(zhàn)下，傳統(tǒng)的扶貧模式如小額信貸、異地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等難以在少數(shù)民族地區(qū)有效發(fā)揮作用。因此，為了使民族地區(qū)盡快脫貧致富，同時保留民族地區(qū)自身文化傳統(tǒng)，需要以“可持續(xù)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和文化傳統(tǒng)，創(chuàng)新扶貧機制，實施差異化扶貧戰(zhàn)略。如在貴州、云南等地，可以借助獨特的喀斯特和少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢，因地制宜地進(jìn)行生態(tài)重建，發(fā)展特色民族旅游經(jīng)濟(jì)，以旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動黔、云等地區(qū)脫貧致富［6］；而對于內(nèi)蒙古等少數(shù)民族草原地區(qū)，要注重對環(huán)境承載力的保護(hù)，在原始畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推動畜牧產(chǎn)品的深加工。與市場經(jīng)濟(jì)接軌，以市場需求為導(dǎo)向，實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)畜牧產(chǎn)品的商品化率。

2.加大人力資本投入，提高貧困人口自我發(fā)展能力

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒克茨開創(chuàng)性地提出了人力資本理論。他認(rèn)為人力資本是指凝聚在勞動者身上的知識、技能和勞動能力的綜合體，它比物質(zhì)資源在社會生產(chǎn)中所起的作用更大，是一切生產(chǎn)資源中最重要的資源［7］。因此，在扶貧開發(fā)中，要注重人力資本的積累，提高貧困人口自我發(fā)展能力。

政府通過扶貧項目的開展、資金的投入，改善了民族貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件，貧困率不斷下降。但是人文發(fā)展環(huán)境的改善稍顯落后，特別是人力資本的投資不足，未能夠改變貧困文化和提高自我發(fā)展的能力。為了改善目前狀況，政府需要轉(zhuǎn)移投資重點，首先，通過基礎(chǔ)教育投資提高教育水平。改善辦學(xué)環(huán)境和教師工資待遇，留住教育發(fā)展人才；加大基礎(chǔ)教育宣傳力度，消除輕視教育的舊觀念；因地制宜，創(chuàng)新辦學(xué)模式，提高兒童在校率。其次，大力開展職業(yè)技能和農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困人口的自身素質(zhì)和勞動技能，為勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增收打下基礎(chǔ)。通過人力資本的投資，能夠轉(zhuǎn)變貧困人口的思想觀念，促進(jìn)自我發(fā)展意識和參與意識的覺醒。同時，政府要賦予扶貧對象參與扶貧的權(quán)利，使扶貧對象積極參與到扶貧政策的制定、政策執(zhí)行的監(jiān)督中來，由扶貧被動的接受者變?yōu)樾袆拥闹黧w，提高扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展性，降低返貧率［8］。

3.堅持政府—非政府組織合作的扶貧機制

我國的扶貧開發(fā)是一種典型的以政府行政推動為主導(dǎo)的自上而下的治理結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，市場經(jīng)濟(jì)作為一種“趨利避害”的競爭性經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮著優(yōu)勝劣汰的作用，物質(zhì)資本和人力資本都流向了具有優(yōu)勢地位的地區(qū)，致使民族貧困縣無法享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。同時貧困地區(qū)底子薄，自我發(fā)展能力不足，需要政府主導(dǎo)來調(diào)節(jié)資源配置。但是政府被視為“必不可少的惡”，僅依靠政府扶貧還存在一些弊端和問題。扶貧主體從政府“包辦”向關(guān)注市場、“政府-非政府組織”合作轉(zhuǎn)變成為必然趨勢。

非政府組織參與扶貧活動具有諸多優(yōu)勢，可以有效彌補政府主導(dǎo)扶貧的弊端。在參與扶貧的過程中，非政府組織能夠深入實際，充分了解貧困人口的現(xiàn)實需求，并針對性地開展扶貧工作，使扶貧瞄準(zhǔn)的精確度提高，避免了扶貧資源的低效率使用和浪費。因此，合作扶貧的過程中，鑒于扶貧活動“風(fēng)險大、收益小”的特點，政府要為非政府組織提供制度性的供給，明確非政府組織在扶貧中的地位、作用和運作方式，創(chuàng)造參與扶貧的良好政策環(huán)境和投資環(huán)境，鼓勵其積極參與扶貧實踐。

4.健全社會保障系統(tǒng)，構(gòu)建扶貧開發(fā)防護(hù)體系

社會保障體系不健全是扶貧對象脫貧效果不顯著，返貧率高的重要原因。正如阿馬蒂亞·森提到“當(dāng)饑餓現(xiàn)象發(fā)生時，社會保障系統(tǒng)尤為重要，英、美國家之所以能夠避免饑荒，就在于建立了完善的社會保障系統(tǒng)?！保?］因此，堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的原則，建立健全少數(shù)民族貧困縣社會保障體系，乃是有效化解貧困、鞏固扶貧效果的重要舉措。

首先，鑒于貧困地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)該將社會救助如“低保”、“五保供養(yǎng)”等作為主要的制度安排，實行分類救助，以解決特困群體的基本生存問題。其次，現(xiàn)階段少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老和醫(yī)療保障成為了關(guān)注的重點，但目前參保的大多數(shù)是民族地區(qū)的富裕群眾，“大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會保障之外”。因此，政府要多方位籌集資金，根據(jù)民族地區(qū)自身特色來繼續(xù)完善養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，切實解決老年人的貧困問題，提高醫(yī)療保險的給付水平與報銷比例，使貧困人口真正享受到社會保障作為“安全網(wǎng)”的作用。

此外，社會保障服務(wù)平臺建設(shè)滯后，存在“職能不完善、隊伍力量弱、服務(wù)能力不足、網(wǎng)絡(luò)不健全”等問題［9］，調(diào)整、精簡社會保障經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置，避免“多頭管理”、職能“碎片化”問題；重視干部隊伍的建設(shè)，制定科學(xué)合理的考核方式；加快信息化平臺發(fā)展，提高政策執(zhí)行效率；推動社會保障立法步伐，實現(xiàn)規(guī)范化運作。

［1］鄭照寧，武玉英，包涵齡.用魚骨圖與層次分析法結(jié)合進(jìn)行企業(yè)診斷［J］.中國軟科學(xué)，2001（1）：118-121.

［2］萬倫來，干俊峰.基于 Matlab的時序全局主成分分析方法及應(yīng)用［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理2010，（1）：150-153.

［3］國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告（2011）［R］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011：62.

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［8］汪三貴.第三屆貧困與扶貧政策研討會綜述［J］，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2003，（4）：76.

［9］（?。┌ⅠR蒂亞·森.貧窮與饑荒［M］.北京：王宇，王文玉譯.北京：商務(wù)印書館，2001：188.

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The Empirical Research on Poverty Alleviation Performance Evaluation of the Minority Poverty Counties：Based on the Principal Component Analysis Method

Due to the special natural conditions and cultural traditions，minority poverty counties are always the key and difficult areas for poverty alleviation and development.Based on the anti-poverty history of minority areas and a brief literature review，we choose 2001-2010 as the research range，which the“China’s rural poverty and development program”was implemented.And this paper also constructs the poverty alleviation performance evaluation index system from the poor basis，human development and living condition.By taking advantage of the principal component analysis method to evaluate the effect of poverty alleviation objectively，it is found that the poverty alleviation performance of the minority poverty counties obtained remarkable achievements，especially the living condition.But the performance presented boundary decreasing effect，compared with the national average，the gap was bigger.

Minority counties；Poverty alleviation；performance evaluation；Principal component analysis

JIAO Ke-yuan，XU Yan-ping

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu Province 730000）

C913.7

A

1007-0672（2015）01-0091-06

2014-05-06

焦克源，男，甘肅武山人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向：社會保障政策分析與地方政府管理。徐彥平，女，山西定襄人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院2012級行政管理碩士研究生，研究方向：社會保障政策分析。