潘曉濱++史學(xué)瀛

摘 要：如何進(jìn)行有效的配額總量設(shè)置是中國實(shí)施國家級(jí)排放交易機(jī)制所要面對(duì)的首要課題，其實(shí)施效果的優(yōu)劣將直接影響到配額初始分配和交易，在遇到經(jīng)濟(jì)周期影響等結(jié)構(gòu)性問題時(shí)，則需要借助總量調(diào)整機(jī)制加以補(bǔ)充修正。歐盟排放交易體系通過近10年的實(shí)踐，在總量設(shè)定的路徑選擇、總量的分解模式以及總量結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國未來全國統(tǒng)一排放交易體系中總量設(shè)定規(guī)則的設(shè)計(jì)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 排放交易機(jī)制；總量設(shè)置；總量調(diào)整；延遲拍賣；市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）05-0018-07

導(dǎo) 言

自歐盟開始實(shí)施溫室氣體排放交易以來，該制度在全球的發(fā)展已經(jīng)歷經(jīng)10年時(shí)間。這些年中，不僅中國七個(gè)省市碳排放交易試點(diǎn)成功啟動(dòng)，亞洲的韓國、北美的美國加州和加拿大魁北克省、歐洲的瑞士以及中亞的哈薩克斯坦各自的排放交易機(jī)制相繼投入運(yùn)轉(zhuǎn)。截至2015年4月，已經(jīng)投入運(yùn)行的區(qū)域、國家和地區(qū)范圍內(nèi)的16個(gè)排放交易機(jī)制，全部采用了總量控制與交易模式。[1]在區(qū)域?qū)用妫瑲W盟排放交易體系啟動(dòng)最早，實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)，獲得了十分豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

總量控制與交易模式的一個(gè)基本制度設(shè)計(jì)是溫室氣體排放總量的事先設(shè)定，一個(gè)確定的總量代表了一定時(shí)期內(nèi)排放交易機(jī)制覆蓋范圍所能達(dá)到的特定環(huán)境目標(biāo)，并通過配額價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)激勵(lì)覆蓋產(chǎn)業(yè)完成低碳轉(zhuǎn)型，降低溫室氣體排放量。因此，總量設(shè)定實(shí)施的優(yōu)劣直接關(guān)系到碳市場(chǎng)的運(yùn)行和排放交易機(jī)制減排激勵(lì)作用的正常發(fā)揮。作為排放交易機(jī)制實(shí)踐最早的實(shí)體，歐盟在總量設(shè)定實(shí)踐中先后暴露出總量設(shè)定分散決策而導(dǎo)致的過量分配，以及經(jīng)濟(jì)外部性沖擊而帶來的總量結(jié)構(gòu)性問題。時(shí)下，歐盟仍然在探索總量調(diào)整的有效路徑，以期真正解決總量設(shè)定實(shí)踐中暴露的諸多問題。對(duì)歐盟總量設(shè)定及其相應(yīng)對(duì)策的研究，將對(duì)中國即將開展的國家級(jí)排放交易機(jī)制具有重要的借鑒意義。

一、歐盟排放交易機(jī)制的總量設(shè)置

歐盟是全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的領(lǐng)跑者，其所建立的排放交易機(jī)制（后簡(jiǎn)稱EU-ETS）是迄今為止世界范圍內(nèi)涵蓋國家最多、納入產(chǎn)業(yè)部門最廣泛的區(qū)域性總量控制與交易體系，對(duì)其他國家和地區(qū)排放交易機(jī)制的建立起到了重要的示范作用。截至2015年，EU-ETS規(guī)劃了四個(gè)階段，每個(gè)階段為一個(gè)交易期，交易期的時(shí)間跨度不斷加大，即第一交易期（2005至2007年3年期）、第二交易期（2008至2012 年5年期，與京都第一承諾期平行）、第三交易期（2013至2020年8年期）和第四交易期（2021至2030年10年期）。每個(gè)交易期配額總量的確定，取決于歐盟承擔(dān)的國際法律義務(wù)或自主減排承諾。在確定配額總量的路徑選擇上，EU-ETS先后實(shí)踐了自底向上和自頂向下兩種層級(jí)模式。具體而言，最初兩個(gè)交易期內(nèi)采用了分散決策，即先由成員國申報(bào)排放總量，再由歐盟委員會(huì)審查成員國的國家分配計(jì)劃（National Allocation Plan，簡(jiǎn)稱NAP）。但自第三交易期之后，總量設(shè)定過渡為集中決策模式，即由歐盟委員會(huì)根據(jù)基線年排放量和線性減排率，計(jì)算出EU-ETS統(tǒng)一的排放總量，再根據(jù)具體原則分解至各成員國，并由成員國向歐盟委員會(huì)提交各自的實(shí)施措施（National Implementation Measurement，簡(jiǎn)稱NIM）。

（一）早期的排放總量設(shè)置

歐盟第一交易期和第二交易期的總量設(shè)置主要圍繞京都減排義務(wù)而展開。歐盟在京都第一承諾期（2008～2012年）內(nèi)減排目標(biāo)為在1990年排放水平上減排8%，該目標(biāo)源自《京都議定書》集體履約機(jī)制的規(guī)定。①歐盟采取了國家集體履約模式， 8%的國際減排義務(wù)在歐盟15國內(nèi)部進(jìn)行了重新分配。歐盟總體溫室氣體減排目標(biāo)在成員國間的分解，對(duì)于歐盟排放交易早期階段采用自底向上的總量設(shè)置模式具有重要影響。在第一交易期和第二交易期中，歐盟排放總量設(shè)置根據(jù)成員國提交的國家分配計(jì)劃進(jìn)行加總而獲得，成員國制訂的國家分配計(jì)劃必須符合“第2003/87/EC號(hào)指令”附錄3所列出的標(biāo)準(zhǔn)，附錄3第1條是最重要的標(biāo)準(zhǔn)，即要求成員國提交的國家分配計(jì)劃必須與各自京都強(qiáng)制減排義務(wù)一致。[2]

第一交易期是EU-ETS的試驗(yàn)階段，期內(nèi)歐盟并不急于實(shí)現(xiàn)交易機(jī)制的減排作用，而是將重點(diǎn)放在制度的成功導(dǎo)入和配套基礎(chǔ)設(shè)施的建立，在獲得一手經(jīng)驗(yàn)后再將交易機(jī)制投入成功運(yùn)行。因此，試驗(yàn)期內(nèi)的總量設(shè)置屬于自愿行為，并沒有受到京都義務(wù)的影響，各成員國提交的排放總量主要參考了照常情景下的排放水平，總量設(shè)定比以往年份有所增長(zhǎng)，而歐盟委員會(huì)在審核國家分配計(jì)劃時(shí)進(jìn)行了減量，總減量幅度為成員國提交總量的4.3%。[3]第一期的實(shí)踐暴露出很多問題，并在期末出現(xiàn)了大量配額盈余。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因是多方面的：一方面，成員國普遍制定了溫和的減排目標(biāo)，以便為本國涵蓋企業(yè)贏得寬松的排放約束環(huán)境；另一方面，排放源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺乏和計(jì)算方法的問題，也給成員國的總量設(shè)置帶來很大的不確定性，導(dǎo)致所預(yù)測(cè)的照常情境排放量普遍偏高。雖然期末也出現(xiàn)了德國對(duì)其總量設(shè)定的事后調(diào)整等情況，[4]但配額的期末剩余量依然很大。歐盟最終在第二期之前注銷了全部過剩配額，導(dǎo)致的直接后果是配額價(jià)格的急劇貶值，嚴(yán)重危害了EU-ETS的運(yùn)行穩(wěn)定。

第二交易期平行于歐盟京都義務(wù)的履行階段，EU-ETS涵蓋部門的總量設(shè)置以2005年水平為基礎(chǔ)減少6.5%。[5]在國家分配計(jì)劃第二階段（NAP-II）的實(shí)施過程中，歷史排放數(shù)據(jù)不足問題得到了很好解決，成員國也有了更加充足的時(shí)間來準(zhǔn)備各自的國家分配計(jì)劃。成員國在進(jìn)行總量設(shè)定時(shí)也必須與各自的京都減排義務(wù)掛鉤，即在第二期內(nèi)國家分配計(jì)劃批準(zhǔn)的配額總量越多，未來占用的京都配額越多，在非涵蓋部門出現(xiàn)京都配額短缺的可能性越大。第二交易期初始階段，全球金融危機(jī)的爆發(fā)對(duì)EU-ETS正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生了明顯沖擊，2009至2012年間由于歐洲經(jīng)濟(jì)衰退出現(xiàn)了大量配額剩余，配額過剩導(dǎo)致了市場(chǎng)的劇烈下滑。為了避免出現(xiàn)第一期注銷配額導(dǎo)致價(jià)格暴跌，第二期的過剩配額被允許部分存儲(chǔ)至第三期繼續(xù)使用。與此相伴的是，未來EU-ETS市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行與配額總量結(jié)構(gòu)性調(diào)整成為問題關(guān)鍵所在。

EU-ETS早期運(yùn)行階段在總量設(shè)置中規(guī)定了各種類型的配額儲(chǔ)備機(jī)制，其中新入者配額儲(chǔ)備機(jī)制（New Entrant Reserve，簡(jiǎn)稱NER）最為普遍和重要。該機(jī)制專門用于對(duì)運(yùn)行期間的新納入排放設(shè)施進(jìn)行配額發(fā)放。在早期自底向上的分散決策模式中，NER的設(shè)置比例由各成員國根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行決策，并在提交的國家分配計(jì)劃中進(jìn)行規(guī)定，而不能事后修改。如果某成員國在特定交易期內(nèi)預(yù)留的NER比例過少，如果用于新加入者分配的配額儲(chǔ)備供不應(yīng)求，那么該國的管理者必須從歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)購買所需配額。第一交易期中，歐盟25國新入配額儲(chǔ)備占配額總量的平均比例為2.4%，第二交易期提高至5.8%的水平。NER配額量的擴(kuò)大意味著占了所設(shè)定總量中的更大比例，在總量水平確定的情況下，原有排放設(shè)施所能夠獲得的配額將更少，減排的壓力相對(duì)增大。因此，NER擴(kuò)大代表著成員國對(duì)產(chǎn)能擴(kuò)大的預(yù)期，以及對(duì)已涵蓋排放設(shè)施更大程度的減排壓力。事與愿違，由于經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致第二交易期期末再次出現(xiàn)了大量配額盈余，期初NER規(guī)模的擴(kuò)大反而加劇了配額過剩。此外，在早期階段，部分成員國在國家分配計(jì)劃中也曾建立了一些特殊配額儲(chǔ)備，如東歐國家設(shè)定用于聯(lián)合履約項(xiàng)目（JI）的預(yù)留配額儲(chǔ)備，英國和荷蘭設(shè)置的法律賠償配額儲(chǔ)備。這些類型的配額儲(chǔ)備在歐盟后期集中決策的總量設(shè)定模式中均沒有保留下來。

（二）后期的排放總量設(shè)置

隨著2012年京都第一承諾期國際減排義務(wù)的終結(jié)，京都第二期減排談判陷入僵局，歐盟以自主承諾方式制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的總體規(guī)劃，對(duì)未來不同階段的減排目標(biāo)進(jìn)行了設(shè)定。這些減排目標(biāo)直接影響了EU-ETS后續(xù)各階段的配額總量設(shè)置。歐盟首先提出了2020年氣候與能源一攬子組合方案，其中要求2020年整體溫室氣體排放比1990年水平減少20%，通過基期換算即以2005年為基期水平減排14%，該目標(biāo)由EU-ETS涵蓋產(chǎn)業(yè)部門和ETS之外的未涵蓋排放源共同完成，進(jìn)而ETS減排目標(biāo)為2005年基期水平減排21%。[5]而在未涵蓋領(lǐng)域，歐盟根據(jù)共同努力決定（Effort Sharing Decision，簡(jiǎn)稱ESD）設(shè)定了第三期平行期間內(nèi)10%的減排目標(biāo)，并由28個(gè)成員國自行采取其他減排措施。2014年秋，歐盟正式通過了2030年氣候與能源政策框架，為2020年之后至2030年的減排目標(biāo)進(jìn)行了設(shè)定，與此相對(duì)應(yīng)，EU-ETS在第四期（2020～2030年）中，排放總量的設(shè)置將比2005年水平減少43%。2030年能源政策框架特別強(qiáng)調(diào)了排放交易機(jī)制的改革，促使排放交易機(jī)制能夠抵御經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的外部沖擊，并提出了市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制作為應(yīng)對(duì)的建議。

自第三交易期伊始，在總量設(shè)定方面，歐盟采取了集中決策和自頂向下的總量設(shè)定模式。歐盟委員會(huì)在2010年先后頒行了“2010/384/EU”號(hào)和“2010/634/EU”號(hào)決定，對(duì)總量設(shè)置的具體事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，配額總量的設(shè)定將基于成員國2008至2012年的平均排放水平，并考慮第三期之后EU-ETS新增加的覆蓋部門，第三期年度線性減排系數(shù)為1.74%。此外，NER將采用固定的5%比例設(shè)置?？偭吭O(shè)置的集中決策模式還需要解決總量在成員國之間的分解問題。歐盟第2009/29/EC號(hào)指令規(guī)定了總量分解方案：（1）配額總量的88%作為成員國基本份額，成員國的基期數(shù)值將以2005年核證排放量或2005至2007年三年的平均排放量取較大值作為參照；（2）配額總量的10%用于歐盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)發(fā)展，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的西歐國家對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的東南歐成員國進(jìn)行了份額追加；（3）剩下2%份額用于對(duì)波羅的海成員國關(guān)閉早期俄式核電站超額完成京都減排義務(wù)的早期行動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)。

二、歐盟排放交易機(jī)制的總量調(diào)整

歐盟在最初兩個(gè)交易期內(nèi)始終無法擺脫配額總量過剩問題的困擾。如果第一期僅僅是由于在分散決策模式下成員國各自設(shè)定了過于寬松的排放總量，且因?yàn)樵囼?yàn)期伊始數(shù)據(jù)準(zhǔn)備的不足，歐盟決策機(jī)構(gòu)可以通過制度完善來加以克服，那么第二期內(nèi)由于金融危機(jī)的爆發(fā)所導(dǎo)致的配額總量的結(jié)構(gòu)性過剩卻是歐盟決策層始料未及的。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的后果自2009年開始顯現(xiàn)，歐盟碳市場(chǎng)上的配額需求一路走低，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)穩(wěn)定性和配額價(jià)格本應(yīng)發(fā)揮的低碳轉(zhuǎn)型激勵(lì)作用。在應(yīng)對(duì)層面，雖然歐盟吸取了第一期注銷全部過剩配額所導(dǎo)致價(jià)格暴跌的教訓(xùn)，并允許第二期末約15億配額單位的總量盈余進(jìn)入第三期進(jìn)行流通，但這也僅僅是問題的擱置而非真正解決。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響的深遠(yuǎn)作用，希望憑借經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇來激活配額需求的規(guī)劃具有極大的不確定性。為此，歐盟委員會(huì)相繼采取延遲拍賣措施和市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制來解決配額總量的結(jié)構(gòu)性過剩問題。比較而言，前者更像一個(gè)應(yīng)急的揚(yáng)湯止沸之舉，而后者則是歐盟決策者下定決心的釜底抽薪之策。

（一）延遲拍賣

面對(duì)大量過剩配額轉(zhuǎn)移至第三期，歐盟委員會(huì)在新階段伊始便采取“延遲拍賣”措施來解決市場(chǎng)短期配額供應(yīng)過剩的問題。所謂延遲拍賣（Back loading）是指通過修改歐盟配額拍賣條例的有關(guān)條款，對(duì)配額拍賣的時(shí)間表進(jìn)行調(diào)整，將第三期早期按照計(jì)劃需要拍賣的特定數(shù)量配額推遲至第三期后期階段進(jìn)行延遲拍賣的方法。由于該方法起到了早期階段配額發(fā)放數(shù)量折減的實(shí)際效果，國內(nèi)學(xué)者也將其稱作“折量拍賣”。但是折量并非配額分配數(shù)量的實(shí)際減少，并不會(huì)削減第三期內(nèi)的配額供應(yīng)總量，只是調(diào)整了期內(nèi)不同年份的配額供應(yīng)數(shù)量，因此將其稱作“延遲拍賣”更為恰如其分。前文曾經(jīng)提到，EU-ETS第三期的配額供應(yīng)遵循了每年1.74%下降的遞減規(guī)律，早期階段供應(yīng)的配額較多，而后期用于拍賣的配額數(shù)量降低，延遲拍賣正式以此分配規(guī)則作為基礎(chǔ)起到移峰填谷的效果。但是這一操作仍然以一個(gè)基本假設(shè)作為前提，即歐洲經(jīng)濟(jì)在2020年前能夠顯著復(fù)蘇，對(duì)末期結(jié)構(gòu)性過剩的配額總量起到強(qiáng)有力的需求支撐作用。這一假設(shè)前提很有可能過于樂觀。[6]

在具體規(guī)則設(shè)計(jì)中，歐盟決策層分別針對(duì)15億配額單位的體量論證不同的延遲方案，并陷入激烈的爭(zhēng)論之中。[7]首先，延遲時(shí)間框架的確定是第一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。歐盟委員會(huì)選擇的移峰年份分別為2013、2014和2015年三個(gè)拍賣年份，配額延遲拍賣的填谷年份則分別比較了2018至2020年的三年期、2019和2020年的兩年期以及2020年的單年期。在論證中，決策機(jī)構(gòu)認(rèn)為如果采用三年期延遲拍賣，很有可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)復(fù)蘇的遲緩而降低措施實(shí)施效果，而如果采用2020年的單年期，所有配額轉(zhuǎn)至當(dāng)年很有可能對(duì)配額市場(chǎng)造成沖擊，重現(xiàn)先前兩期的配額過剩和價(jià)格暴跌的情形。最終延遲至兩年期成為敲定方案。其次，延遲供應(yīng)的配額數(shù)量成為另一個(gè)主要的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。決策機(jī)構(gòu)分別對(duì)4億、9億和12億配額單位的延遲總量進(jìn)行了影響評(píng)估，并得出結(jié)論：如果選擇12億配額總量進(jìn)行延遲拍賣，很可能會(huì)導(dǎo)致“削峰變谷和填谷變峰”的悲觀效果，即期初配額供應(yīng)過少和期末投放時(shí)配額供應(yīng)過多，反而造成配額價(jià)格在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的劇烈震蕩；如果采用4億配額數(shù)量，很可能不能解決期初配額過剩的難題，進(jìn)而不能達(dá)到刺激需求提升配額市場(chǎng)的目標(biāo)。最終，9億配額體量被認(rèn)為是比較合理的延遲總量，既可以起到緩解初期過量供應(yīng)的問題，也可以有效防止期初和期末配額價(jià)格的劇烈震蕩。

在歐盟委員會(huì)的堅(jiān)持下，延遲拍賣提案最終獲得了歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)的通過，并在2013年末以“第1359/2013/EU號(hào)歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)決定”形成具有法律拘束力的正式文件。但是由于時(shí)間拖延，在2013年實(shí)施延遲拍賣已經(jīng)不可行，因此最終的定型方案為2014、2015和2016年三年分別減少4億、3億和2億配額總量，其拍賣將推遲至第三期末的2019和2020兩年分別增加3億和6億拍賣數(shù)量，此方案在2014年正式實(shí)施。延遲拍賣無疑是一項(xiàng)起到短期緩解作用的臨時(shí)措施，但并不能從根本上解決配額過剩的結(jié)構(gòu)性問題。隨著第三期末的臨近，早期提取的配額依然要投入市場(chǎng)流通，對(duì)未來EU-ETS健康運(yùn)行帶來極大的不確定性，因此歐盟急需一項(xiàng)制度化的總量結(jié)構(gòu)性問題的調(diào)整方案來矯正配額總量的失衡問題。

（二）市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制

市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制的提出最早始于2014年初的歐盟委員會(huì)提案。市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（Market Stability Reserve，簡(jiǎn)稱MSR）是一套用于彌補(bǔ)延遲拍賣措施的臨時(shí)性適用和實(shí)施效果的不足而建立的可持續(xù)、具有制度穩(wěn)定性和可預(yù)見性的總量結(jié)構(gòu)性問題解決方案。[8]歐盟委員會(huì)計(jì)劃在第四期伊始（2021年）實(shí)施MSR機(jī)制，但截至2015年春該提案仍然懸而未決，由于以波蘭為首的一些東歐國家擔(dān)心配額供應(yīng)減少對(duì)其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力造成損害而提出反對(duì)意見，該機(jī)制很可能延遲到2021年之后實(shí)施。

MSR的規(guī)則設(shè)計(jì)主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來的外部性沖擊以及ETS自身制度運(yùn)行問題所導(dǎo)致的配額總量結(jié)構(gòu)性供需失衡。MSR事實(shí)上起到了配額“蓄水池”的作用。MSR自動(dòng)調(diào)整機(jī)制將被嵌入現(xiàn)有的歐盟排放交易制度體系當(dāng)中。機(jī)制發(fā)揮作用將基于配額總量變化預(yù)先設(shè)定的兩個(gè)主要情形：其一，配額過剩的情形?？紤]到配額流動(dòng)的總量，當(dāng)排放交易運(yùn)行中存在配額流通暫時(shí)性過剩的數(shù)量超過8.33億配額單位時(shí)，一定數(shù)量用于拍賣供應(yīng)的配額將被自動(dòng)扣減到MSR當(dāng)中進(jìn)行存儲(chǔ)，以緩解配額總量過剩的局面。其二，配額短缺的情形。當(dāng)配額流通數(shù)量低于4億配額單位時(shí)，MSR機(jī)制將啟動(dòng)投放一定數(shù)量的存儲(chǔ)配額，添加到未來年份計(jì)劃拍賣的配額總量中。

與延遲拍賣措施希望借助歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而帶來配額需求的提升從而來緩解總量供應(yīng)過剩的設(shè)想不同，MSR機(jī)制建立在維護(hù)碳市場(chǎng)配額價(jià)格穩(wěn)定的自主調(diào)節(jié)基礎(chǔ)之上，并以此保障排放交易機(jī)制的實(shí)施能夠以明確的、合理的配額價(jià)格信號(hào)切實(shí)保證在歐洲推進(jìn)低碳技術(shù)的創(chuàng)新、低碳能源需求的增長(zhǎng)和低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。規(guī)則實(shí)施的穩(wěn)定性及其效果的可預(yù)見性是MSR機(jī)制構(gòu)建的核心考量所在，而配額總量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整則是實(shí)現(xiàn)價(jià)格穩(wěn)定的主要手段。

三、歐盟排放交易總量設(shè)定與調(diào)整規(guī)則對(duì)中國的借鑒意義

在我國，排放交易制度的實(shí)踐被黨和國家作為參與國際氣候治理、減緩氣候變化工作的主要契合點(diǎn)。作為發(fā)展中國家，我國是《氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《京都議定書》的締約國，并根據(jù)共同但有區(qū)別原則暫不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及伴隨的溫室氣體排放量猛增，我國已經(jīng)躍居世界頭號(hào)溫室氣體排放國，并承受了來自國際社會(huì)日益增加的減排壓力，在2015年末即將召開的國際氣候大會(huì)上，以中印為首的新興工業(yè)化國家是否承擔(dān)量化減排義務(wù)已經(jīng)成為氣候談判關(guān)注的焦點(diǎn)。從某種意義上講，《京都議定書》可能是中國最后的保護(hù)傘。[9]我國已經(jīng)承諾了碳排放強(qiáng)度的減排目標(biāo)以及碳排放峰值目標(biāo)，這對(duì)于我國即將開展的國家級(jí)溫室氣體排放交易，尤其是溫室氣體排放總量的設(shè)定具有指導(dǎo)意義。同時(shí)，歐盟排放交易體系中總量設(shè)定和調(diào)整的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于我國碳交易開展具有很高的借鑒價(jià)值，并主要體現(xiàn)在總量設(shè)定路徑、總量的地區(qū)分解和總量的技術(shù)結(jié)構(gòu)三個(gè)主要方面。結(jié)合我國開展碳交易的基本國情，以下就上述三個(gè)方面分別提出針對(duì)性建議。

（一）中國國家級(jí)排放交易機(jī)制的總量設(shè)置路徑

參照歐盟溫室氣體排放交易的實(shí)踐，總量設(shè)置首先體現(xiàn)了區(qū)域、國家和地區(qū)政治實(shí)體自主承諾減排目標(biāo)的約束（例如EU-ETS第三期）或國際強(qiáng)制減排義務(wù)的履行（例如EU-ETS第二期）。歐盟主要憑借排放交易機(jī)制中配額總量的設(shè)定作為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的主要手段，而在排放交易未覆蓋領(lǐng)域，則需要采用基于命令控制型的標(biāo)準(zhǔn)或稅收手段進(jìn)行規(guī)制。這一路徑選擇對(duì)我國同樣具有借鑒價(jià)值。我國雖然暫不承擔(dān)國際減排義務(wù)，因此無需通過排放交易機(jī)制的總量設(shè)定來轉(zhuǎn)化和履行國際法律義務(wù)，但我國也分別在2009年和2014年提出了國家溫室氣體排放強(qiáng)度下降40%～45%以及2030年達(dá)到排放峰值具有法律拘束力的減排目標(biāo)，因此國家級(jí)排放交易機(jī)制的總量設(shè)置肯定需要圍繞我國承諾的減排目標(biāo)而進(jìn)行設(shè)置路徑的設(shè)計(jì)。

與歐盟所處的后工業(yè)化發(fā)展階段不同，我國正在經(jīng)歷工業(yè)化中期高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與溫室氣體排放尚未脫鉤，但排放強(qiáng)度隨著技術(shù)水平的提高而開始下行。國家級(jí)排放交易機(jī)制在2030年排放峰值到來之前，其總量設(shè)置應(yīng)當(dāng)基于我國每年的溫室氣體排放強(qiáng)度下降目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，采用有限增長(zhǎng)的“滾動(dòng)”設(shè)定模式，[10]即每年的配額總量的絕對(duì)值雖然有所增加，但是總量的增長(zhǎng)率卻是逐年遞減的，并受到國家級(jí)排放強(qiáng)度下降目標(biāo)的約束。在排放峰值到來之后，國家級(jí)排放交易機(jī)制的總量設(shè)置將正式進(jìn)入到排放總量下降模式，EU-ETS第三期之后的線性遞減路徑是值得參考的，遞減率的設(shè)置將取決于國家減排的決心、國民經(jīng)濟(jì)的承受能力以及未來可能承擔(dān)的國際減排義務(wù)。

（二）中國國家級(jí)排放交易機(jī)制的總量地區(qū)分解

歐盟排放交易總量設(shè)置的另一特色是自底向上和自頂向下的總量分解模式的切換。在第一期和第二期的自底向上總量設(shè)置模式中，歐盟成員國享有更多的總量設(shè)置權(quán)限，并由歐盟委員會(huì)審批通過，排放交易機(jī)制的總量水平最終取決于各成員國獲批配額總量的加總；而在第三期之后，歐盟轉(zhuǎn)換為自頂向下的總量設(shè)置模式，即由歐盟委員會(huì)為排放交易機(jī)制設(shè)置總量及其遞減率，并根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)將配額總量分解到每個(gè)成員國之中。值得注意的是，分權(quán)化的總量設(shè)定模式體現(xiàn)了EU-ETS初期的試驗(yàn)性質(zhì)，并帶來成員國與歐盟委員會(huì)在總量設(shè)置中博弈，成員國關(guān)注本國產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而多獲取排放總量的動(dòng)機(jī)，也是導(dǎo)致第一期末配額過量分配和價(jià)格暴跌的主要原因。

根據(jù)中國已有的排放交易實(shí)踐，自2013年起，北京、天津、上海等七個(gè)碳交易試點(diǎn)已經(jīng)先后啟動(dòng)了地區(qū)級(jí)碳交易，各地主要根據(jù)排放交易機(jī)制所覆蓋行業(yè)并結(jié)合本地區(qū)特定的溫室氣體排放強(qiáng)度下降目標(biāo)進(jìn)行配額總量設(shè)置。七個(gè)省市碳交易試點(diǎn)事實(shí)上已經(jīng)開啟了我國“自底而非向上”的總量設(shè)置模式，具有明顯的規(guī)則試驗(yàn)性質(zhì)，與歐盟第一期相契合。因此，“自頂向下”總量設(shè)置的集權(quán)模式，即由中央政府決定配額總量，地方政府接受總量分解的模式，對(duì)我國即將啟動(dòng)的國家級(jí)排放交易機(jī)制更加適合。中央政府將承擔(dān)更多責(zé)任，其總量決策須基于充分、真實(shí)、有效的涵蓋排放源的歷史數(shù)據(jù)，地方政府的權(quán)限受到制約。“自頂向下”模式下，總量在地方層面的分解所需標(biāo)準(zhǔn)的建立更為重要，歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得參考，地方省份可以根據(jù)涵蓋排放源在基線年份的排放量作為參照進(jìn)行配額總量主體部分的分解。而我國東西部省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，則需要提取一定比例的配額總量用于對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行分配傾斜，其形式可以借鑒西歐經(jīng)濟(jì)先進(jìn)國對(duì)東南歐落后國家的優(yōu)惠機(jī)制。此外，鑒于部分省份已實(shí)現(xiàn)的節(jié)能減排降碳領(lǐng)域早期成果，可以將總量分解的早期行動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制作為總量分解的有益補(bǔ)充。

（三）中國國家級(jí)排放交易機(jī)制的總量結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

總量結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是總量設(shè)定的重要一環(huán)，其比例設(shè)定決定了總量中應(yīng)當(dāng)包括的既有分配配額部分和儲(chǔ)備配額部分，儲(chǔ)備配額機(jī)制是總量結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的必要組成部分，也是進(jìn)行事后總量調(diào)整的主要手段。根據(jù)歐盟現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，配額總量設(shè)置中首先劃分5%比例的新入者儲(chǔ)備（NER），專門用于產(chǎn)能增加的排放配額需求部分。而針對(duì)外部性沖擊和過量分配所導(dǎo)致的總量設(shè)定結(jié)構(gòu)性問題，歐盟則提出了市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（MSR）方案。NER和MSR機(jī)制共同構(gòu)成了第三期之后歐盟總量設(shè)置 “一體兩翼”式儲(chǔ)備機(jī)制的組成部分。[11]

我國未來排放交易機(jī)制中的總量結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)將面對(duì)比歐盟更加復(fù)雜的局面，這與我國排放峰值到來之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所導(dǎo)致排放需求的不可預(yù)期性是分不開的。針對(duì)經(jīng)濟(jì)增量部分的新入者儲(chǔ)備（NER）不僅將用于新成立企業(yè)或設(shè)施的增量排放，而且既有排放企業(yè)或設(shè)施因產(chǎn)量擴(kuò)大而帶來的配額事后調(diào)整問題，同樣需要儲(chǔ)備配額的補(bǔ)充。因此，新入者儲(chǔ)備機(jī)制在我國總量設(shè)置設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為配額分配儲(chǔ)備機(jī)制，囊括新成立排放單位和既有排放單位事后配額分配調(diào)整兩部分的配額供應(yīng)需求。配額分配儲(chǔ)備所占配額總量的比例設(shè)定則是一個(gè)棘手問題。比例設(shè)置過低可能會(huì)導(dǎo)致履約期內(nèi)產(chǎn)能增加所需配額供不應(yīng)求，造成經(jīng)濟(jì)增量部分排放成本的提高；如果比例設(shè)置過高，則會(huì)在履約期總量固定的前提下，擠壓既有排放源能夠獲得的配額數(shù)量，不利于排放交易機(jī)制的減排成本控制。一個(gè)可行的解決方案是在設(shè)定適中比例配額分配儲(chǔ)備的前提下，引入經(jīng)濟(jì)體系的配額預(yù)借機(jī)制，以此應(yīng)對(duì)特定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所導(dǎo)致增量部分配額需求不足的問題。與歐盟MSR機(jī)制相類似，我國也應(yīng)建立自己的市場(chǎng)調(diào)控儲(chǔ)備機(jī)制，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)配額流動(dòng)性短缺或過剩的問題，尤其在配額分配過多時(shí)起到“蓄水池”的作用?？紤]到在我國經(jīng)濟(jì)上行期很少出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退所帶來的配額流動(dòng)性過剩問題，市場(chǎng)調(diào)節(jié)儲(chǔ)備也可以作為配額分配儲(chǔ)備的備用機(jī)制，在后者配額供應(yīng)不足且尚不需要啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系配額預(yù)借的情況下發(fā)揮應(yīng)有的補(bǔ)充性作用。

注釋：

①《京都議定書》第4條規(guī)定，兩個(gè)或兩個(gè)以上附件I國家可以通過訂立協(xié)議的方式，集體履行他們的減排義務(wù)。他們可以根據(jù)彼此達(dá)成的協(xié)議自由分配減排額度，只要保證這些國家的總減排量達(dá)到各國在議定書中所承諾的數(shù)量之和即可。

參考文獻(xiàn)：

[1] Alexandre Kossoy， et al. State and Trends of Carbon Pricing 2014[R]. Washington DC： World Bank， 2014，（5）：66.

[2] Pricing Carbon： The European Union Emissions Trading Scheme[M] . A. D. Ellerman， F. J. Convery， C. Perthuis， E. Alberola， and B. Buchner. Cambridge University Press. Cambridge， U.K. 2010.

[3] RüdigerK.W.Wurzel：The Politics of Emissions Trading in Britain and Germany[R].Anglo-German Foundation For the Study of Industrial Society， 2008，（10）： 32-40.

[4] European Union， The World's Carbon Markets： A Case Study Guide to Emissions Trading. IETA report， 2013（5）：41-42.

[5] COM（2010）265： Analysis of options to move beyond 20% greenhouse gas emission reductions and assessing the risk of carbon leakage[EB/OL].http：//europa.eu/legislation_summaries/energy/european_energy_policy/l28012_en.htm，2010.20-23.

[6] Peter Zapfel and Vicky Pollard， European Commission： The EU ETS： a Review of the Back-Loading Debate[R]. Practitioner Insights： Designing Cap-and-Trade， Emissions Trading Worldwide International Carbon Action Partnership （ICAP） Status Report，2014.13-17.

[7] COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT PROPORTIONATE IMPACT ASSESSMENT accompanying the document Commission Regulation （EU） No .../.. of XXX amending Regulation （EU） No 1031/2010 in particular to determine the volumes of greenhouse gas emission allowances to be auctioned in 2013-2020[EB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm，2010.

[8] Bram Borkent. Design options for the Market Stability Reserve in the EU ETS[R]. Ecofys，2015，（1）.

[9] 陳波. 低碳大變革：下一個(gè)30年我們?cè)趺崔k[M].北京：石油工業(yè)出版社，2012.30.

[10] Bram Borkent， Alyssa Gilbert， Erik Klaassen， Maarten Neelis and Kornelis Blok： Dynamic allocation for the EU Emissions Trading System[R].Ecofys，2014，（5）： 43-45.

[11] Alyssa Gilbert， Paul Blinde， Long Lam （Ecofys） and William Blyth （Oxford Energy Associates）： Cap-Setting， Price Uncertainty and investment Decisions in Emissions trading Systems[R].Oxford Energy Associates and Ecofys， 2014，（1）： 20-22.

Cap Setting and Adjustment in EU-ETS and its influence to

China's National ETS

Pan Xiaobin Shi Xueying

Abstract： How to set the GHG emission cap is the prime challenge faced by China's government in the implementation of national ETS. The effectiveness will directly influence the process of initial allowance allocation as well as allowance transaction in secondary market， and cap adjustment mechanism is also needed when impacted by economic cycle and other structural issues. After the practice of at least ten years， there have been abundant experiences accumulated for EU-ETS in the fields of path selection of cap setting， modes of cap re-allocation and design of cap adjustment mechanism， which is essentially useful for the construction of cap setting and adjustment rules of China's future national ETS.

Keywords： Emission trading scheme； Cap setting； Cap adjustment； Back-loading； MSR

責(zé)任編輯：翟 祎