摘 要：隨著公有公共設(shè)施致害賠償案件在近些年的增多，已愈發(fā)成為法學(xué)界和實務(wù)界的討論熱點。公有公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)是國家賠償，而我國目前所采用的卻是民事賠償救濟程序，需要修改《國家賠償法》，將其納入到國家賠償?shù)姆秶?/p>

關(guān)鍵詞：公有公共設(shè)施；致害；現(xiàn)狀；國家賠償

一、我國法律關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償?shù)囊话阋?guī)定

無論是1994年的《國家賠償法》，還是經(jīng)過2010和2012年修改后的《國家賠償法》，都未將公有公共設(shè)施致害賠償納入到國家賠償?shù)姆秶?。實?wù)界在解決公有公共設(shè)施致害賠償時適用的僅是《民法通則》的一般規(guī)定，以及一些行政管理部門的單行法律中的特殊規(guī)定。下面將對公有公共設(shè)施致害國家賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定進(jìn)行探討。

1994年的國家賠償法第2條規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有權(quán)依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。本條所規(guī)定的國家賠償?shù)倪m用范圍是違法行使職權(quán)，但對于公有公共設(shè)施致害是否屬于行政主體行使的行政行為，學(xué)者們存在著爭議。行政行為不僅包括行政職權(quán)的行使，也包括行政職權(quán)的履行，不僅包括行政權(quán)力的積極運用，也包括行政權(quán)力的消極放棄，即行政不作為行為。①有學(xué)者認(rèn)為，公有公共設(shè)施致害是由于行政機關(guān)或其授權(quán)的組織在設(shè)置或管理公共設(shè)施時沒有積極履行職責(zé)或消極履行職責(zé)，是行政不作為行為，應(yīng)屬于廣義上的違法履行職權(quán)，屬于國家賠償法的調(diào)整范圍。但是全國人大常委會法工委在《國家賠償法》草案中作了如下說明：“橋梁、道路等公共營造物，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問題不屬于違法行使職權(quán)的問題，不納入國家賠償?shù)姆秶?，受害人可以依照民法通則的有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償?！雹谟纱丝梢娢覈鴩屹r償法的賠償范圍并不包括公有公共設(shè)施致害的賠償問題。

若如《草案說明》中所闡述的，公有公共設(shè)施致害賠償依據(jù)的是《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，那么主要是《民法通則》的121條和126條。其中1986年頒布的《民法通則》第121條規(guī)定：“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。這是部門法對國家賠償問題最早的一般性規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第126條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯的除外?！钡潜疚恼J(rèn)為，公有公共設(shè)施的范圍很廣，不僅包括126條中的建筑物，也包括非建筑物（如橋梁、公路等），對于公有公共設(shè)施致害賠償適用《民法通則》的相關(guān)規(guī)定顯然不能解決此類的全部案件。因此對于此條規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條作了以下補充：“下列情形，適用民法通則第一百二十六條的規(guī)定，由所有人或者管理人承擔(dān)賠償責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯的除外：（一）道路、橋梁、隧道等人工建造的構(gòu)筑物因維護(hù)、管理瑕疵致人損害的；（二）堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的；（三）樹木傾倒、折斷或者果實墜落致人損害的。前款第（一）項情形，因設(shè)計、施工缺陷造成損害的，由所有人、管理人與設(shè)計、施工者承擔(dān)連帶責(zé)任?！边@確實在一定程度上擴大了公有公共設(shè)施致害賠償適用《民法通則》的范圍，但是無論怎樣的進(jìn)行擴大解釋，都始終不能解決無法全部涵蓋公有公共設(shè)施致人損害的全部情形。

二、公有公共設(shè)施致害定位于民事賠償?shù)木窒扌?/p>

雖然公有公共設(shè)施致害賠償按照民事相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，受害人可能得到更加全面的賠償，在強制執(zhí)行上也更有制度保障。但是公有公共設(shè)施致害民事賠償既不符合公私法的劃分邏輯，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

1.公有公共設(shè)施致害進(jìn)行民事賠償會使國家對公有公共設(shè)施的管理由公法向私法逃逸，不符合嚴(yán)格的公法、私法的邏輯劃分

民事賠償調(diào)整的是平等主體之間的人身和財產(chǎn)關(guān)系，屬于私法調(diào)整的范疇。但公有公共設(shè)施中的設(shè)置者、管理者與利用者之間是行政法律關(guān)系，是屬于公法范疇。在傳統(tǒng)的公私法二元制國家中，一般以公法約束行政法律關(guān)系，包括公有公共設(shè)施的設(shè)置管理過程中所產(chǎn)生的法律關(guān)系。而讓屬于私法體系的民事法律規(guī)范調(diào)整帶有公法性質(zhì)的公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膯栴}，也有可能對私法體系產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，可能在普通的侵權(quán)賠償體系中創(chuàng)造特殊的賠償規(guī)則，造成邏輯的不統(tǒng)一和判決結(jié)果的不一致性。另一方面，在司法實踐中，以普通的侵權(quán)賠償法審理公有公共設(shè)施賠償案件會使審理者受私法規(guī)范思維的影響，忽略公有公共設(shè)施案件的性質(zhì)，也不利于保護(hù)受害人權(quán)益。

2.不利于保護(hù)受害者的合法權(quán)益

首先，《民法通則》126條規(guī)定適用范圍僅僅是建筑物和其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物，而公有公共設(shè)施的范圍既包括橋梁、辦公樓等不動產(chǎn)，也包括汽車、航空器等動產(chǎn)。因此此條并不能全部涵蓋的公有公共設(shè)施的范圍，那么受害人在遇到此條范圍以外公有公共設(shè)施致害的情形下，無法得到國家賠償。

其次，在歸責(zé)原則上，《民法通則》126條并不是嚴(yán)格的歸責(zé)原則，適用的是過錯推定原則，實行舉證責(zé)任倒置，以公有公共設(shè)施的設(shè)置者和管理者證明自己沒有過錯作為法定的免責(zé)事由。公有公共設(shè)施的設(shè)置者和管理者是行政機關(guān)或其特許的或法律授權(quán)的企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織，一旦其能夠證明自己具有免責(zé)事由，受害人將會處于非常不利的境地，進(jìn)而增加受害人的舉證責(zé)任。就歸責(zé)原則而言，一般認(rèn)為，為了有效保障受害人實現(xiàn)國家賠償，公有公共設(shè)施致害賠償宜采用無過錯歸責(zé)原則。③如果公有公共設(shè)施致害進(jìn)行國家賠償將會更加有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

三、公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)默F(xiàn)實可行性

既為了符合公私法二元結(jié)構(gòu)體系，又為了能夠更好的保護(hù)受害人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將公有公共設(shè)施致害納入到國家賠償?shù)姆秶?/p>

1.制約公有公共設(shè)施致害賠償納入到國家賠償?shù)慕?jīng)濟因素得到改善，使得將公有公共設(shè)施致害重新納入到國家賠償具有了新的意義

1994年《國家賠償法》制定之時，我國的經(jīng)濟體制改革才開始起步，幾乎所有關(guān)乎公眾服務(wù)的公共設(shè)施都是歸國家所有，如工礦企業(yè)、郵局、水電站等。如果將此類的公共設(shè)施致害賠償全部納入到國家賠償?shù)姆秶?，那么會給國家財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)行，經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，社會財富的不斷積累，財政負(fù)擔(dān)能力的提高，已經(jīng)具備了將公有公共設(shè)施納入到國家賠償?shù)慕?jīng)濟基礎(chǔ)。另外，公共服務(wù)的擴大和給付行政的增加，公民自我權(quán)利保護(hù)意識的提高，這些都為擴大國家賠償法的范圍和將公有公共設(shè)施納入到國家賠償?shù)姆秶峁┝吮匾?。另一方面，隨著現(xiàn)代行政法的不斷完善和立法技術(shù)的成熟，可以通過建立行政追償?shù)戎贫葋頊p輕國家財政的負(fù)擔(dān)。賠償義務(wù)機關(guān)在賠償以后，可以向其有證據(jù)證明造成公有公共設(shè)施瑕疵的人進(jìn)行追償，既包括設(shè)計人、承攬人、第三人，也包括公共設(shè)施管理機關(guān)的公務(wù)員。如日本的《國家賠償法》第1條第2款規(guī)定：“公務(wù)員在行使公權(quán)力時，因故意或者重大過失造成他人損害的，國家和公共團體對該公務(wù)員有求償權(quán)”。

2.世界多數(shù)的國家和地區(qū)均將公有公共設(shè)施致害納入到國家賠償?shù)姆秶@為我國將公共設(shè)施納入到國家賠償提供了借鑒和參考

日本在20世紀(jì)初發(fā)生的德島游動圓木事件中即以判例形式確立了國家對公共營造物的設(shè)置、管理瑕疵承擔(dān)賠償責(zé)任。④日本的《國家賠償法》第2條第1項規(guī)定：“因道路、河川、或其他公共營造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時，國家或公共團體對此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”法國作為行政法母國，把國家行為分為權(quán)利行為、管理行為及統(tǒng)治行為，對于管理行為中由于執(zhí)行公務(wù)、公共財產(chǎn)管理、國立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險責(zé)任，判例法承認(rèn)由國家賠償。⑤

另外，在英美法系國家，英國最早的公有公共設(shè)施致害賠償?shù)呐欣巧献h院1866年審理的默西碼頭和海港管理局訴吉布斯一案，一審原告認(rèn)為海港職員疏忽未清理碼頭入口處的泥堆，使原告商船受損，要求賠償。上議院判決認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要求公共機構(gòu)在行使權(quán)力時遵守合理注意的義務(wù)。⑥美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》在對橋梁、高速公路等公有公共設(shè)施致害也將其納入了國家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

四、小結(jié)

因此，需要修改《國家賠償法》，將公有公共設(shè)施致害賠償納入到其中，但是同時又要對國家賠償?shù)囊?guī)則原則和賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及賠償?shù)膶崿F(xiàn)等問題上，需要提前考慮并進(jìn)行完善，這樣才不會導(dǎo)致公有公共設(shè)施國家賠償制度水土不服。

注釋：

①周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2002年版，第164頁。

②胡康生于1993年10月22日在八屆全國人大常委會第四次會議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）〉的說明》。

③高家偉：《國家賠償法》，商務(wù)印書館2004年版，第113頁。

④林準(zhǔn)，馬原：《外國國家賠償法制度》，人民法院出版社1992年版，第140頁。

⑤馬懷德：《國家賠償法的理論與實務(wù)》，中國法制出版社1994年版，第25頁。

⑥王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第219頁。

作者簡介：

方瑋，（1991～），男，漢，安徽安慶人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，法學(xué)碩士，學(xué)生。