關于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的構(gòu)建思考

宋文博

摘 要：改革開放伊始，我國就開展了檢察機關派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作，檢察室工作發(fā)展歷經(jīng)曲折最終停滯，有經(jīng)驗，更多的是教訓。近年來，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作適應形勢要求而重新提上日程，納入“兩所一庭一室”建設是其設立的科學模式。

關鍵詞：派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室；設立依據(jù)；“兩所一庭一室”建設

隨著依法治國進程的加快，我國社會的法治化建設全面發(fā)展。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在基層社會法治化創(chuàng)建工作中起著極其重要的作用。廣大基層群眾對檢察機關加大法律監(jiān)督力度、延伸檢察機關法律監(jiān)督觸角充滿期待，希望檢察機關把法律監(jiān)督的職能作用直接發(fā)揮在基層一線。近年來，檢察機關在服務社會基層群眾方面做了大量工作，取得了明顯成績。但隨著基層社會法治化創(chuàng)建的快速發(fā)展，檢察機關服務基層一線的缺陷日益明顯。檢察機關缺乏類似公安派出所、司法所、人民法庭的基層陣地，缺乏制度性基層治理機制，檢察機關和基層之間信息不對稱等問題日益凸顯，社會基層成為檢察機關法律監(jiān)督的薄弱點，檢察機關原有的工作布局、工作模式已不能滿足當前基層群眾日益增長的法律監(jiān)督需求。檢察機關加強派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設，延伸法律監(jiān)督觸角，推進檢察工作重心下移、檢力下沉已迫在眉睫。

1 派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的歷史發(fā)展過程

我國的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折起伏的過程。1979年，隨著檢察機關的恢復重建，向基層一線延伸法律監(jiān)督職能迅速引起了檢察機關的高度重視。從1982年開始，檢察機關有選擇性地陸續(xù)在一些經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對加強檢察機關與公安、法院配套辦案，直接服務群眾發(fā)揮了重要作用。最高人民檢察院于1993年4月頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，推動了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的規(guī)范化，促進了檢察室工作的進一步發(fā)展。但在實踐中，全國各地不僅大規(guī)模地設立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，還建立稅務檢察室和各種派駐其他單位甚至企業(yè)的檢察室。檢察室的設置出現(xiàn)了范圍過寬、過濫等不良現(xiàn)象。而且，在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作中，一些地方出現(xiàn)了亂辦案、濫辦案、為錢辦案的現(xiàn)象，在社會上造成了不良影響。檢察機關對派駐檢察室工作進行了整頓。1998年，最高人民檢察院發(fā)出通知，要求：“對最高人民檢察院明令撤銷的稅務檢察室和設置在行政機關、企事業(yè)單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷。暫不新設派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對現(xiàn)有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機關編制人員，要做好工作，予以清退”。隨后，檢察機關撤消了大部分派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。2001年3月中共中央明確要求：“調(diào)整派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實際情況，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設置的，由省級人民檢察院批準，報最高人民檢察院備案”。派駐檢察室的設置實際上已經(jīng)中止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室逐漸萎縮，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作名存實亡。

2 派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設立的依據(jù)

（一）法律依據(jù)

《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條第三款規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構(gòu)。”這是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設立的法律依據(jù)。1993年4月，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》。第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室是縣（市）轄區(qū)人民檢察院派駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作機構(gòu)。”第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟狀況和工作需要設置。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室的設置和撤銷，由省一級人民檢察院審批?！薄稐l例》為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設提供了更明確、可操作性更強的規(guī)范依據(jù)。

（二）現(xiàn)實依據(jù)

全面依法治國戰(zhàn)略的全方位展開，促使基層社會正在發(fā)生深刻變化，廣大人民群眾對基層法治創(chuàng)建有了新的更高的期待。基層群眾的民主意識、法治意識日趨強烈，在經(jīng)濟社會中產(chǎn)生的利益訴求不斷增多，對基層行政執(zhí)法和司法不公的不滿情緒也不再壓抑，對各種違法行為也不再容忍，來自基層社會的涉檢信訪案件大量增加。在現(xiàn)階段，處在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是我國民主法治建設的薄弱環(huán)節(jié)，其違法行政、執(zhí)法不公是當前基層人民群眾反映最為強烈的問題之一。當前基層群眾的訴求渠道嚴重不暢，集體上訪等群體性事件時常發(fā)生。檢察機關充分行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍應該覆蓋基層群眾一線，但根據(jù)現(xiàn)有檢察機關層級設置，檢察機關在基層社會缺乏直接了解群眾利益訴求的陣地，缺少直接與群眾溝通的平臺。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設能夠彌補這一缺陷，成為檢察機關深入基層、營造基層社會法治創(chuàng)建的平臺。

（三）國家機關設置層級的對應性依據(jù)

檢察機關的法律監(jiān)督職能從理論上應當對應行政權(quán)、審判權(quán)的設置。目前，我國地方政府行政層級體制是以省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級管理模式為主導的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最基層的國家政權(quán)組織，公安機關、司法行政部門均在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設置派出所和司法所，人民法院也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立了人民法庭，作為“一府兩院”中“一院”的檢察院卻缺了位。設立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室能更好地把基層行政權(quán)、審判權(quán)納入法律監(jiān)督之下，有效規(guī)范基層行政權(quán)和審判權(quán)依法行使。

3 設立模式

建議將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室納入到“兩所一庭一室”（派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室）項目建設中，對應設置法律監(jiān)督陣地，進一步增強檢察機關履行法律監(jiān)督職能的工作能力。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室直接面對基層群眾，為基層群眾提供最直接的法律監(jiān)督服務。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應當主要從五個方面積極發(fā)揮職能作用。一是做好信訪工作，暢達基層群眾訴求表達渠道。二是加強對公安派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭執(zhí)法司法活動的法律監(jiān)督，及時糾正執(zhí)法不嚴、司法不公問題。三是深入推進監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，建立協(xié)作聯(lián)系、信息共享機制，重點監(jiān)督糾正因管理不嚴導致的脫管、漏管問題。四是協(xié)助配合查辦和預防職務犯罪，做好職務犯罪線索的發(fā)現(xiàn)、受理和移送工作。五是全面開展檢察宣告和宣傳工作，通過公開宣告和釋法說理，切實提高基層群眾法治意識。

2008年，在海南省人民檢察院的推動下，澄邁縣人民檢察院老城開發(fā)區(qū)檢察室、福山檢察室，瓊海市人民檢察院中原檢察室、長坡檢察室等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室揭牌。檢察室與公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭共同組成“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2010年，最高人民檢察院在印發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》中強調(diào)，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室原則上可與人民法院派出法庭對應設置。2012年，四川省自貢市貢井區(qū)區(qū)委在《關于印發(fā)貢井區(qū)2012年政法工作要點的通知》中提出，要進一步夯實政法基層基礎，并將檢察機關派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭建設放在了同等重要的位置，建立“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2013年，四川省廣元市利州區(qū)人民檢察院在政法委全委會上提出：構(gòu)建“兩所一庭一室”基層司法體制，建議得到會議采納。將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室納入到“兩所一庭一室”項目建設中，應當是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設立的科學模式。