吳進(jìn)進(jìn),邵東珂,曹 峰

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西南昌330013；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京100084)

公共行政

行政市場(chǎng)化抑或行政現(xiàn)代化
——近20年歐洲主要國(guó)家政府改革與啟示

吳進(jìn)進(jìn)1,邵東珂2,曹 峰2

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西南昌330013；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京100084)

以市場(chǎng)化為核心的新公共管理(New Public Management)運(yùn)動(dòng)對(duì)歐洲主要國(guó)家20世紀(jì)七八十年代政府改革產(chǎn)生了深刻影響。20世紀(jì)90年代后歐洲主要國(guó)家政府改革的新趨勢(shì)和差異值得關(guān)注。整體來(lái)看，歐洲大陸國(guó)家最新的政府改革以行政現(xiàn)代化為主要模式，英國(guó)在保留行政市場(chǎng)化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，政府改革也有新的舉措。歐洲主要國(guó)家多樣化的改革模式與經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了有益的參考和借鑒。

歐洲國(guó)家；政府改革；行政市場(chǎng)化；行政現(xiàn)代化

20世紀(jì)七八十年代，世界范圍內(nèi)掀起了一股以市場(chǎng)化為核心的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，市場(chǎng)化(包括政府機(jī)構(gòu)及其公共服務(wù)的私有化)以及強(qiáng)調(diào)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則，被各國(guó)視為提高政府效率、緩解財(cái)政壓力、化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的重要手段。英國(guó)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要發(fā)源地和實(shí)施市場(chǎng)化最為激進(jìn)的國(guó)家之一，歐洲大陸國(guó)家的政府改革不同程度地受到新公共管理的影響，構(gòu)建了多種模式，積累了許多政府治理改革經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，這些國(guó)家的政府改革并未停滯，經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，政府改革模式的多樣化現(xiàn)象日益明顯，出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)。

本文將回顧歐洲主要國(guó)家① 本文所要論述的歐洲主要國(guó)家專(zhuān)指廣義的西歐國(guó)家，主要包括挪威、瑞典、芬蘭、丹麥、德國(guó)、奧地利、瑞士、荷蘭、比利時(shí)、法國(guó)、西班牙、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、葡萄牙、意大利等國(guó)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，近20年來(lái)以來(lái)政府改革的新領(lǐng)域、新方向和新舉措，比較改革形成的差異、新經(jīng)驗(yàn)及新模式，并探討歐洲政府改革對(duì)當(dāng)下中國(guó)政府改革的啟示。文章主要分為三個(gè)部分：第一部分主要介紹改革領(lǐng)域與主要措施，分別為組織改革、預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革、績(jī)效管理改革、人事管理改革、政府—公民關(guān)系改革五個(gè)領(lǐng)域；第二部分比較了歐州主要國(guó)家的政府改革模式；最后一部分探討歐洲主要國(guó)家政府改革對(duì)中國(guó)政府改革的啟示。

一、改革的領(lǐng)域與主要措施

歐州主要國(guó)家近20年來(lái)的政府改革領(lǐng)域主要有五個(gè)，分別為：組織改革、預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革、公共部門(mén)績(jī)效管理改革、人事管理改革，以及政府—公民關(guān)系。

(一)組織改革

20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲主要國(guó)家的公共部門(mén)組織形式變得更加專(zhuān)業(yè)化，其表現(xiàn)形式是機(jī)構(gòu)的小型化，目標(biāo)在于縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模、降低行政成本。英國(guó)在80年代實(shí)施“下一步改革計(jì)劃(The Next Step)”，在隨后的十年里建立了超過(guò)140個(gè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法國(guó)在1989年后建立了超過(guò)200個(gè)行政責(zé)任中心(Centres de responsabilities)。[1]機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化和小型化改革顯著縮小了歐洲各國(guó)的政府規(guī)模、減少了政府開(kāi)支，90年代以來(lái)，歐州主要國(guó)家公務(wù)員規(guī)模一直下降，瑞典、英國(guó)、荷蘭、德國(guó)、西班牙等國(guó)政府的人員削減規(guī)模尤為顯著。

加強(qiáng)組織專(zhuān)業(yè)化與部門(mén)分工的同時(shí)也需要強(qiáng)化組織與部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，歐洲主要國(guó)家在組織協(xié)調(diào)改革中構(gòu)建了不同的協(xié)調(diào)機(jī)制、采用了不同的協(xié)調(diào)方法。90年代后，在英國(guó)這樣典型的新公共管理國(guó)家，市場(chǎng)化的協(xié)調(diào)機(jī)制取代了傳統(tǒng)的等級(jí)制協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言表現(xiàn)在：執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政主管部門(mén)之間通過(guò)契約或半契約(Contractual and Quasi-contractual)的形式來(lái)訂立合同，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在既定的時(shí)間和成本范圍內(nèi)向行政主管部門(mén)提供產(chǎn)品或服務(wù)。當(dāng)然，并非所有歐洲國(guó)家樂(lè)于使用市場(chǎng)化機(jī)制，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與合并仍然是許多國(guó)家提高部門(mén)協(xié)調(diào)性的重要手段。比如：意大利在2000年將中央的20個(gè)部精簡(jiǎn)到12個(gè)[2]，法國(guó)也在2008年進(jìn)行大規(guī)模的中央部門(mén)合并，將原財(cái)政部和其他幾個(gè)部門(mén)合并為一個(gè)超大規(guī)模的“預(yù)算、公共會(huì)計(jì)、公務(wù)員與國(guó)家改革部(Minister of the Budget, Public Accounts, the Civil Service and State Reform)”。[3]79

進(jìn)入21世紀(jì)，歐州主要國(guó)家公共部門(mén)組織改革的出現(xiàn)了新的趨勢(shì)：更注重強(qiáng)化所謂“整體性政府(The Whole of Government)”或“協(xié)同政府(Jointed-up Government)”。這一政府治理理念的產(chǎn)生根源于試圖解決新公共管理改革帶來(lái)的碎片化、空心化等一系列問(wèn)題。整體性政府強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府不同部門(mén)之間、同一部門(mén)不同職能之間、以及公私組織之間的協(xié)調(diào)與整合。[4]英國(guó)政府特別強(qiáng)調(diào)部門(mén)間的協(xié)作，要求部門(mén)在決策時(shí)不能一味地自上而下，還要注意水平部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)。

(二)預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革

歐州主要國(guó)家實(shí)施的預(yù)算改革，起初是為了節(jié)約財(cái)政資金而單純地削減政府預(yù)算收支，隨著改革的深入，20世紀(jì)90年代之后，越來(lái)越多的西歐國(guó)家開(kāi)始嘗試實(shí)施績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算改革。多數(shù)國(guó)家的改革遵循著由簡(jiǎn)到難的步驟。第一步是在傳統(tǒng)的預(yù)算報(bào)告的基礎(chǔ)上附一些績(jī)效信息；第二步是改變預(yù)算形式(比如：將績(jī)效和支出項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，或者將不同的項(xiàng)目整合到統(tǒng)一的項(xiàng)目中)；第三步是改革預(yù)算制定程序(決策過(guò)程、時(shí)間和結(jié)構(gòu))，使預(yù)算過(guò)程獲得更多的成本和績(jī)效信息；第四步是改變預(yù)算的基礎(chǔ)，使現(xiàn)金會(huì)計(jì)制度(Cash Accounting)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度(Accrual Accounting)。[3]125

英國(guó)是最早實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)家之一，該國(guó)于1998年開(kāi)始實(shí)施“公共服務(wù)協(xié)議框架(Public Service Agreements Framework)”，這一框架包括部門(mén)使命(Aims)、任務(wù)(Objectives)、績(jī)效目標(biāo)(Performance Targets)以及責(zé)任主體(Who is responsible)等四個(gè)要素?；谶@一框架，政府各部門(mén)必須向財(cái)政部提供績(jī)效報(bào)告，績(jī)效信息定期提交給議會(huì)。[5]瑞典的績(jī)效預(yù)算改革走在歐洲大陸國(guó)家的前列，績(jī)效預(yù)算方案由2001年預(yù)算法案確定實(shí)施。根據(jù)改革方案，政府實(shí)施的48項(xiàng)政策涵蓋90%的政府支出，每項(xiàng)政策被劃分為若干活動(dòng)領(lǐng)域(Activity Areas)，每項(xiàng)政策及其活動(dòng)領(lǐng)域都有特定的目標(biāo)。每個(gè)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)有一個(gè)或多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)一個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域。政府部門(mén)每年通過(guò)部門(mén)績(jī)效報(bào)告陳述目標(biāo)完成度和績(jī)效信息。最后，在主管部門(mén)和責(zé)任部門(mén)的協(xié)商下確定各項(xiàng)政策下一年度的預(yù)算資金，再由議會(huì)批準(zhǔn)撥款。[6]

(三)績(jī)效管理改革

無(wú)論是績(jī)效預(yù)算還是權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，這些改革的目標(biāo)都是建立績(jī)效管理機(jī)制。這意味公共部門(mén)行為更具有結(jié)果導(dǎo)向，同時(shí)也有利于提高機(jī)構(gòu)的透明度并強(qiáng)化責(zé)任性。胡德(Hood)認(rèn)為：強(qiáng)化節(jié)約資源與資源使用的紀(jì)律性、建立準(zhǔn)確的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)以及測(cè)量績(jī)效與成果，是公共部門(mén)績(jī)效管理的主要內(nèi)容。[7]

績(jī)效管理改革并不是20世紀(jì)90年代才出現(xiàn)的新的改革工具，其早在20世紀(jì)70年代末就是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，績(jī)效管理在公共部門(mén)的運(yùn)用進(jìn)一步深化——不僅在不同政府層級(jí)和更多職能部門(mén)中得到使用，而且在政府管理中的角色有所加強(qiáng)、地位有所提高?？?jī)效指標(biāo)最初只是作為補(bǔ)充信息，現(xiàn)在則日益成為部門(mén)管理的核心要素，在部門(mén)預(yù)算分配、員工獎(jiǎng)勵(lì)與晉升等方面都發(fā)揮了重要的作用。英國(guó)政府在1997～2010年間，各部門(mén)的績(jī)效指標(biāo)被設(shè)計(jì)出來(lái)，幾乎所有公共部門(mén)雇員都面臨著績(jī)效考核的壓力。[8]在歐洲大陸國(guó)家，挪威和丹麥在20世紀(jì)八九十年代也率先引入了目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向的管理制度。[3]187

在有新公共管理傳統(tǒng)的國(guó)家，績(jī)效管理的實(shí)施和深化較為容易，但是在中南歐那些沒(méi)有新公共管理傳統(tǒng)的國(guó)家，實(shí)施績(jī)效管理的難度較大——這些國(guó)家習(xí)慣于使用法律和規(guī)則而非績(jī)效與結(jié)果來(lái)約束和規(guī)范公共部門(mén)雇員的行為，所以，盡管法德等國(guó)在一定程度上實(shí)施了績(jī)效管理，但無(wú)論是實(shí)施的廣度還是深度都遠(yuǎn)不如英國(guó)、丹麥、挪威等國(guó)。

(四)人事管理改革

20世紀(jì)70年代末以來(lái)的政府改革運(yùn)動(dòng)中，人事管理改革相對(duì)滯后，主要成因是：這一領(lǐng)域的改革較為敏感，所引發(fā)的矛盾也比較尖銳。但是在2000年以后(特別是2008年全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后)，歐洲各國(guó)都開(kāi)始在人事領(lǐng)域展開(kāi)改革。改革的第一項(xiàng)舉措是削減公務(wù)員規(guī)模，凍結(jié)公務(wù)員工資，減少公務(wù)員福利特權(quán)。

人事管理改革不僅包括公務(wù)員規(guī)模與福利的削減，還涉及任期制度、晉升制度等制度的改革。在傳統(tǒng)的公務(wù)員制度下，一般情況下公務(wù)員是長(zhǎng)期任職的。這個(gè)制度旨在保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專(zhuān)業(yè)性。因此，任何部門(mén)解雇雇員之時(shí)所面臨的難度都非常大。針對(duì)這一問(wèn)題，歐洲國(guó)家人事管理改革的主要措施是鼓勵(lì)公務(wù)員展開(kāi)職業(yè)流動(dòng)。英國(guó)的做法是：高級(jí)官員在就任前簽訂一份績(jī)效合同，合同結(jié)束后再重新申請(qǐng)崗位。

20世紀(jì)90年代末以來(lái)，歐洲各國(guó)均開(kāi)始實(shí)施績(jī)效工資制度。2003年，法國(guó)政府開(kāi)始推行績(jī)效獎(jiǎng)金和績(jī)效工資制。[9]丹麥、瑞典等國(guó)也引進(jìn)了績(jī)效獎(jiǎng)金制度，并且提高了不同部門(mén)人員的流動(dòng)性。在法國(guó)和葡萄牙等國(guó)，人事管理改革之中最常見(jiàn)的舉措是人員培訓(xùn)、裁員以及有限的績(jī)效薪酬。1997年，法國(guó)中央政府裁員10%；2006年之前，葡萄牙削減4萬(wàn)名公務(wù)員。[10]

歐洲國(guó)家的人事管理改革已經(jīng)取得很多成績(jī)，但是，整體而言，歐洲大陸國(guó)家人事管理改革的結(jié)果不容樂(lè)觀，如：在德國(guó)和奧地利，官僚機(jī)構(gòu)在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府之中有一套諸如職業(yè)培訓(xùn)、晉升激勵(lì)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，這些國(guó)家的公務(wù)員普遍抵制人事管理改革，他們認(rèn)為績(jī)效工資制度、彈性與靈活的聘用制度不利于公務(wù)員內(nèi)部的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。

(五)政府—公民關(guān)系：透明與開(kāi)放政府

歐洲各國(guó)政府推行政府—公民關(guān)系改革的目標(biāo)是：打造一個(gè)透明和開(kāi)放的政府，提高政府的公信度，促進(jìn)公民與政府之間的溝通和互動(dòng)，強(qiáng)化公共服務(wù)的可獲得性和便利度。整體而言，政府—公民關(guān)系改革旨在推動(dòng)公共部門(mén)現(xiàn)代化，使行政機(jī)構(gòu)更貼近公民。持這一改革理念的學(xué)者及公務(wù)員認(rèn)為，提升公民對(duì)政府的信任度比提供更多、更好的公共服務(wù)更為重要。

政府—公民關(guān)系改革的首要措施是建立相關(guān)的法律框架。在西歐，1980年，只有不到三分之一的國(guó)家進(jìn)行政府公開(kāi)立法，20世紀(jì)90年代，西歐國(guó)家政府公開(kāi)立法進(jìn)程開(kāi)始加速，2008年，幾乎所有的西歐國(guó)家都制定了信息公開(kāi)法，主動(dòng)地公開(kāi)某些類(lèi)型政府信息。但是，不同的國(guó)家在這一方面存在一定差異，絕大多數(shù)國(guó)家公開(kāi)的是預(yù)算文件、年度部委報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，少數(shù)國(guó)家(如英國(guó)，意大利、愛(ài)爾蘭、荷蘭等國(guó))主動(dòng)公開(kāi)了公務(wù)員列表和公務(wù)員工資。2010年，絕大部分西歐國(guó)家建立了中央政府網(wǎng)站，近一半的國(guó)家在政府部委或其它機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上公布預(yù)算文件。[3]256

除了信息公開(kāi)領(lǐng)域的立法和改革措施外，歐洲國(guó)家在提高政府行政過(guò)程的透明度、強(qiáng)化政府責(zé)任的過(guò)程中還采用了其它一些政策工具，如：市民憲章(Service Charters)、一站式窗口服務(wù)(One-stop Shop)等。以改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)的便利性為目標(biāo)的市民憲章運(yùn)動(dòng)成為歐洲各國(guó)改善政府—公民關(guān)系的重要工具。英國(guó)政府在1991年最先提出市民憲章，其最重要的內(nèi)容是為每項(xiàng)公共服務(wù)建立一個(gè)憲章，確切地說(shuō)，憲章實(shí)際上是公共服務(wù)提供方和接受方(公民)之間的契約，核心是為公共部門(mén)管理者提供一套客觀的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)者有責(zé)任按照標(biāo)準(zhǔn)向公民提供相關(guān)服務(wù)。[11]英國(guó)實(shí)施這一舉措之后，其它歐洲國(guó)家紛紛效仿，實(shí)施了類(lèi)似的憲章運(yùn)動(dòng)，如意大利的“Carta dei servizi”、法國(guó)的“La Charte des services publics”等。與英國(guó)完備的標(biāo)準(zhǔn)和體系相比，歐洲大陸國(guó)家有一些不同之處，以意大利的市民憲章為例：1993年，意大利政府開(kāi)始實(shí)施“Carta dei servizi”項(xiàng)目，與英國(guó)自上而下的實(shí)施過(guò)程形成鮮明對(duì)比的是，意大利的憲章運(yùn)動(dòng)是自下而上的。意中央政府并沒(méi)有全國(guó)層面的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)公共服務(wù)部門(mén)都被允許設(shè)計(jì)自身的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[12]

二、市場(chǎng)化與現(xiàn)代化：歐洲政府改革模型的比較

政治—行政制度是影響歐洲主要國(guó)家政府改革的關(guān)鍵因素，不同國(guó)家的政治—行政制度不同，文化也存在一定差異，政府改革的方式、理念、路徑及改革的力度也呈現(xiàn)出顯著的差異，從而催生了不同的改革模式。

許多學(xué)者認(rèn)為，大多數(shù)公共行政體制要么屬于法德等歐洲大陸國(guó)家的“法治體系(Rechtsstaat Systems)”模式，要么屬于英美國(guó)家的“公眾利益(Public Interest)”模式。[13]以法治體系為基礎(chǔ)的行政文化提倡法律至上、關(guān)注平等、尊重先例等價(jià)值觀念，通過(guò)執(zhí)行精確的法律和規(guī)則來(lái)規(guī)范公務(wù)員的行為，對(duì)政府行為績(jī)效的關(guān)注處于次要地位，這種行政文化在法國(guó)、德國(guó)等歐洲大陸國(guó)家占據(jù)主導(dǎo)地位?！肮娎妗蹦Ｊ匠珜?dǎo)公正、公共利益等價(jià)值觀念，西歐國(guó)家之中，這種行政文化在英國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位。值得注意的是：荷蘭、芬蘭和瑞典的行政文化表現(xiàn)出法治體系模式與公共利益模式的混合。

行政文化對(duì)政府改革的影響不容忽視。一般而言，與公共利益型文化占據(jù)主導(dǎo)地位的國(guó)家相比，法治型行政文化占據(jù)主導(dǎo)地位的國(guó)家的政府改革較為緩慢，所面臨難度較大，改革的力度和徹底性也較小。更為重要的是：這兩種不同的行政文化影響了兩類(lèi)國(guó)家政府改革的內(nèi)容和方向。在公共利益型國(guó)家之中，其國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域之內(nèi)，社會(huì)與公共利益占主導(dǎo)地位，政府被視為必要的惡。公務(wù)員(即使是高級(jí)官僚)的地位沒(méi)有法治型國(guó)家公務(wù)員的地位那么高，前者只是為政府工作的普通公民而已。政府工作人員通過(guò)民選議會(huì)或其它途徑向公眾負(fù)責(zé)，他們一旦犯錯(cuò)就必須接受問(wèn)責(zé)。盡管行政法律、法規(guī)十分重要，但其地位無(wú)法與法治型國(guó)家行政法律、法規(guī)的地位相比，因此，公共利益型國(guó)家的政府改革突出公民利益，為了更好地達(dá)成這一目標(biāo)，這些國(guó)家的改革強(qiáng)調(diào)政府的市場(chǎng)導(dǎo)向，倡導(dǎo)通過(guò)私有化、契約外包及在政府之中引入私營(yíng)部門(mén)管理方式來(lái)改善公共服務(wù)供給，且勇于削減公務(wù)員規(guī)模。與這一情況相反，在法治型國(guó)家之中，國(guó)家居于中心地位，公務(wù)員備受尊重，遵循法律和規(guī)則是首要的行政原則，質(zhì)量、績(jī)效與競(jìng)爭(zhēng)理念并不受歡迎，因此，與英國(guó)政府改革相似的措施在法治型國(guó)家之中難以實(shí)施。

(一)市場(chǎng)化(Marketization)：英國(guó)模式

20世紀(jì)90年代以來(lái)，以市場(chǎng)化和私有化為導(dǎo)向的新公共管理改革仍然是英國(guó)政府改革的主要模式。英國(guó)在政府改革過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制，大規(guī)模地使用契約外包與合同管理這兩種方法，在人事管理方面則構(gòu)建了契約任命與績(jī)效工資制度，并在政府管理過(guò)程中引入了私營(yíng)部門(mén)管理技術(shù)。這些激進(jìn)、徹底的市場(chǎng)化改革措施在歐洲大陸并不多見(jiàn)，只有北歐國(guó)家在政府改革過(guò)程中采用了某些與英國(guó)政府改革相似的措施。

市場(chǎng)導(dǎo)向的公共服務(wù)和行政模式是英國(guó)模式和歐洲大陸模式的最大區(qū)別，新公共管理改革基于公共選擇理論，將市場(chǎng)化視為提供行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的核心機(jī)制。持這一立場(chǎng)的學(xué)者及官員認(rèn)為，公共服務(wù)的提供與市場(chǎng)交易相似，在市場(chǎng)機(jī)制之中，生產(chǎn)者要對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)。值得注意的是：進(jìn)入21世紀(jì)后，英國(guó)政府改革的內(nèi)容逐步轉(zhuǎn)向治理、伙伴關(guān)系、整體性政府、公民信任與行政透明度。在某種意義上，新的改革理念是對(duì)新公共管理改革弊端的回應(yīng)與糾正。在20世紀(jì)70年代末及80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)建立了大批獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)改善效率與服務(wù)質(zhì)量，雖然取得一定成效，但引致了組織碎片化、協(xié)調(diào)難度加大、責(zé)任分散等問(wèn)題，鑒于此，英國(guó)實(shí)施的新的改革注重機(jī)構(gòu)的共同戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)整合以及內(nèi)部協(xié)調(diào)。

(二)現(xiàn)代化(Modernization)：歐洲大陸模式

20世紀(jì)70末及80年代，歐洲大陸主要國(guó)家(如：德國(guó)和意大利)對(duì)政府改革持保守態(tài)度，這些國(guó)家的改革僅限于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、削減政府支出、放松某些領(lǐng)域的管制等，可見(jiàn)，市場(chǎng)化改革模式在那一時(shí)期對(duì)這些國(guó)家的影響不大。20世紀(jì)90年代后(特別是2000年以后)，歐洲大陸主要國(guó)家的改革進(jìn)程加快，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政現(xiàn)代化，在改革進(jìn)程中逐漸形成了各具特色的改革模式。行政現(xiàn)代化改革主要包括：組織結(jié)構(gòu)上的大規(guī)模行政分權(quán)，更具彈性的人事制度改革，績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算改革，績(jī)效測(cè)量和績(jī)效指標(biāo)為基礎(chǔ)的績(jī)效管理改革，通過(guò)改善公共服務(wù)質(zhì)量來(lái)提高對(duì)公民的回應(yīng)性。隨著改革的深入，行政現(xiàn)代化改革逐漸融入了新公共管理的一些理念(如：績(jī)效導(dǎo)向)。歐洲大陸國(guó)家的市場(chǎng)化改革(如：私有化)是有限的和漸進(jìn)的，盡管大部分國(guó)家都采取了某些新公共管理改革措施，但是，新公共管理改革的市場(chǎng)化模式(典型舉措是：公共服務(wù)的外包和合同式供給，強(qiáng)調(diào)私人部門(mén)的管理風(fēng)格，內(nèi)部市場(chǎng)和任期合同制)仍然很難在歐洲大陸國(guó)家的行政部門(mén)生根發(fā)芽，主要成因是：私人部門(mén)的管理理念與這些國(guó)家的法治型行政文化不相容。

歐洲大陸國(guó)家的政府改革以行政現(xiàn)代化為目標(biāo)，但目標(biāo)的重點(diǎn)不盡相同：南歐國(guó)家的改革趨勢(shì)是管理方式的現(xiàn)代化(Managerial Modernization)，北歐國(guó)家的政府改革具備管理主義的某些特點(diǎn)，且更傾向于公共參與的現(xiàn)代化(Participatory Modernization)。[3]302與管理主義的行政現(xiàn)代化相比，參與主義的行政現(xiàn)代化更強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體的參與、協(xié)商，主張通過(guò)政府公開(kāi)化、透明化來(lái)增加公民與政府的接觸，并通過(guò)改善公共服務(wù)質(zhì)量以更好地回應(yīng)公民的需求。管理主義和參與主義路徑的差異很大程度上歸因于兩大區(qū)域文化根基的差異：中南歐國(guó)家有深厚的拿破侖主義和韋伯式官僚主義傳統(tǒng)，占據(jù)主導(dǎo)地位的行政文化強(qiáng)調(diào)等級(jí)制和技術(shù)理性，北歐國(guó)家的社會(huì)環(huán)境則更為開(kāi)放、更加注重平等。[14]

三、市場(chǎng)化與現(xiàn)代化的結(jié)合：歐洲經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)政府改革的啟示

近20年來(lái)歐洲主要國(guó)家的政府改革模式對(duì)中國(guó)政府改革具有重要的啟示。歐洲主要國(guó)家政府改革的經(jīng)驗(yàn)表明：政府改革的模式不是單一的，而是多樣的。新公共管理改革運(yùn)動(dòng)席卷全球之時(shí)，歐洲主要國(guó)家在政府改革模式上就有了分野，既有新公共管理改革的虔誠(chéng)信徒與先行者(英國(guó))，也有在政府改革方面持保守態(tài)度的法德等國(guó)。近20年的政府改革凸顯了改革的多樣性，歐洲大陸國(guó)家逐漸形成了行政現(xiàn)代化的改革模式，而英國(guó)的政府改革仍然在行政市場(chǎng)化模式下繼續(xù)推進(jìn)。

當(dāng)前，我國(guó)的政府改革強(qiáng)調(diào)行政市場(chǎng)化，改革過(guò)程中比較重視向市場(chǎng)放權(quán)(如：下放行政審批)，倡導(dǎo)把市場(chǎng)能夠處理的交由市場(chǎng)處理，從而實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政市場(chǎng)化改革無(wú)疑是十分重要的，但同時(shí)也應(yīng)從歐洲主要國(guó)家政府改革的經(jīng)驗(yàn)中注意到改革模式多樣化的必要性。我國(guó)各級(jí)政府在管理主義和參與主義的行政現(xiàn)代化道路上剛剛起步，歐洲部分國(guó)家實(shí)施的行政現(xiàn)代化措施(如：強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)調(diào)與整體性政府；深化政府績(jī)效信息與管理；運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算；發(fā)展電子政務(wù)與一站式服務(wù))值得中國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。中國(guó)政府改革在推進(jìn)行政市場(chǎng)化之時(shí)，還有必要重視行政現(xiàn)代化改革議程。

除了多樣性之外，歐洲國(guó)家的政府改革還具有顯著的動(dòng)態(tài)性，具體表現(xiàn)為：改革者致力于消除改革過(guò)程中的新問(wèn)題、修正現(xiàn)有模式的不足之處，如：英國(guó)在行政市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題是市場(chǎng)化改革模式存在弊端的表現(xiàn)，其主要問(wèn)題如——在政府組織領(lǐng)域，為了降低行政成本、提高執(zhí)行效率、強(qiáng)化內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)建立了大量執(zhí)行機(jī)構(gòu)，結(jié)果加劇了組織碎片化問(wèn)題，最終被迫重新整合組織、加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，整體性政府理念也由此產(chǎn)生，此外，針對(duì)私有化的弊端(如：服務(wù)績(jī)效不佳、價(jià)格偏高和安全標(biāo)準(zhǔn)下降等問(wèn)題)[15]，英國(guó)在政府改革過(guò)程中也不斷進(jìn)行修正、再改革。中國(guó)在推進(jìn)行政市場(chǎng)化的過(guò)程中也應(yīng)注意市場(chǎng)化可能帶來(lái)的一些問(wèn)題，不斷檢視市場(chǎng)化改革，并在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整、完善。

總之，歐洲主要國(guó)家的政府改革經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒，中國(guó)政府改革要重視行政市場(chǎng)化，也要加快行政現(xiàn)代化進(jìn)程——從中國(guó)當(dāng)前的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，行政市場(chǎng)化和現(xiàn)代化都是改革的重要路徑。在行政市場(chǎng)化方面，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制存在政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等亟待解決的問(wèn)題；在行政現(xiàn)代化方面，中國(guó)面臨著加強(qiáng)公共決策的科學(xué)化與理性化、提升政府效能、提高公共服務(wù)質(zhì)量與便民性等任務(wù)。中國(guó)的政府改革不是市場(chǎng)化與現(xiàn)代化兩者之間非此即彼的抉擇，而是需要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化與現(xiàn)代化兩者的結(jié)合，同時(shí)并進(jìn)、相互補(bǔ)充。

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[責(zé)任編輯：王少泉]

Marketization or Modernization: Government Reform and Enlightenmentin Main European Countries since the Past 20 Years.

WU Jin-jin1, SHAO Dong-ke2, CAO Feng2

(1.School of Finance &Public Administration, Jiangxi University of Financeand Economics, Nanchang 330013, Jiangxi, China;2. School of Public Management, Tsinghua university, Beijing 100084, China)

The New Public Management Movement with the Marketization as the key element has had a profound impact on governmental reform in the main European countries since the 1970s and 1980s. We should pay more attention on the new reform trend and difference between the main European countries after the 1990s. Generally, the latest government reform was characteristic of public management modernization in continental Europe while UK government also took new reform initiatives as well as retaining the tradition of public management marketization. The diversified government reform modes in the main European countries provide China useful suggestions and references.

European countries; government reform; administrative marketization; administrative modernization

2015-06-07

吳進(jìn)進(jìn)(1987-)，男，安徽樅陽(yáng)人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師； 邵東珂(1987-)，男，安徽宿州人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生； 曹 峰(1974-)，男，山東濟(jì)南人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

D035

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1674-3199(2015)04-0026-06