法治視野下的行政體制改革

王雅琴

（中共中央黨校 政法教研部，北京100091）

行政體制是由國家憲法和法律規(guī)定的政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系和制度的總和。在中國，行政體制改革不僅影響著經(jīng)濟體制改革、政治體制改革能否繼續(xù)深入，也影響著法治國家建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的偉大進程。行政體制改革遵循法治化路徑，是決定改革成功的決定性要素，法治政府是行政體制改革的一項基本目標。一方面，法治為行政體制改革提供保障；另一方面，行政體制改革的深入推進為政府管理走向法治化提供了動力機制。

一、法治對行政體制改革的內(nèi)在要求

法治要求行政體制改革的推進必須始終堅持法治原則。行政體制改革堅持法治原則，就是要以法治方式推進改革。一方面，行政體制改革職權(quán)法定、改革權(quán)力行使的程序法定、責(zé)任法定；另一方面，法治原則并不排斥各級各類改革主體的積極探索與創(chuàng)新。

（一）行政體制改革權(quán)力于法有據(jù)、依程序獲得

法治原則內(nèi)在地要求一切改革權(quán)力的行使都必須依法享有、于法有據(jù)。行政體制改革應(yīng)當(dāng)由法定的主體實施，全國人大及其常委會、國務(wù)院擁有全國范圍內(nèi)進行改革部署和籌劃的權(quán)力。各類各地方政府改革要獲得授權(quán)、基于授權(quán)進行。我國的各級人大和各級各類行政機關(guān)，依照《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》等法律的規(guī)定，享有不同程度的行政體制改革權(quán)力。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第62、67條的規(guī)定，全國人大有權(quán)修改憲法，制定和修改基本法律；此外，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，制定和修改基本法律以外的一般法律。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，行政機關(guān)還可以通過采取抽象行政行為和制定具體行政決定的方式行使改革權(quán)力，對本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)行政體制改革的問題作出規(guī)定，并開展相應(yīng)的創(chuàng)新活動。

（二）各項行政體制改革措施要遵循和貫徹憲法基本原則

各級政府實施改革，要與中央擬定的行政體制改革基本精神、基本政策相一致，更要以憲法的基本原則為指導(dǎo)。改革行為要有自主性，但自主性不等于隨意性。上世紀末，學(xué)術(shù)界曾針對“良性違憲”問題進行過激烈討論，［1］23“良性違憲”的概念首先由郝鐵川教授提出，在他看來，“良性違憲”是指那些雖然違反了憲法條文但符合人民根本利益的行為，例如或有利于維護國家根本利益或有利于促進生產(chǎn)力的發(fā)展的行為，“良性違憲”與“惡性違憲”有著本質(zhì)不同。［1］23相反地，童之偉教授提出了不同觀點，認為所謂“良性違憲”與“真正違憲”的區(qū)別并不能成立，或并不存在實質(zhì)性差別，只要是違憲行為就必須被追究責(zé)任。［2］韓大元教授認為憲法規(guī)范調(diào)整社會生活的領(lǐng)域與制約的范圍是有限度的，在社會轉(zhuǎn)型和變革時期，社會現(xiàn)實和憲法規(guī)范之間的沖突顯然不可避免?！傲夹赃`憲”的情況也正說明了這一點?！霸谧裱瓚椃ɑ揪?、基本原則的前提下，社會現(xiàn)實中出現(xiàn)的違背當(dāng)時憲法規(guī)定的提法、作法，如果符合人民的根本利益，符合社會發(fā)展的客觀要求，就不應(yīng)把它認定為違憲，而是應(yīng)當(dāng)作為正常的現(xiàn)實和規(guī)范的沖突加以分析和對待?！保?］13重提良性違憲的意義何在？這一討論實際涉及到了改革合法性的問題。無疑，行政體制改革會出現(xiàn)與現(xiàn)行的憲法和法律相沖突的情況，而對于那些有利于生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于人民利益的改革措施，以實質(zhì)法治主義的視角，應(yīng)視為現(xiàn)實與規(guī)范沖突的范疇，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵。當(dāng)然，“從我國的實際情況出發(fā)，強調(diào)變革時期改革措施的合憲性具有特別重要的意義。對于已經(jīng)出現(xiàn)的同憲法規(guī)定不一致的社會事實應(yīng)通過憲政程序使之盡快進入規(guī)范之中；對于正在準備出臺的改革措施，應(yīng)按照憲政程序提供其合憲基礎(chǔ)；對于地方的‘試點’也應(yīng)嚴格管理，確定其內(nèi)容與程序的規(guī)范化。”［3］13即違憲很難區(qū)分良性和惡性，而“良性違憲”現(xiàn)象的存在，說明的是現(xiàn)實與規(guī)范之間的沖突的客觀性，超越所謂“良性違憲”來看待“良性違憲”的現(xiàn)象，結(jié)論有三點：一是改革于法有據(jù)首先就是要遵循憲法基本精神和原則；二是改革過程中，要運用好憲法解釋等方式及時發(fā)展憲法以適應(yīng)社會變化的需要；三是及時進行法律法規(guī)的立、改、廢，總結(jié)吸收改革實踐經(jīng)驗。

（三）實施行政體制改革要運用法治思維和法治方式

從依法治國方略的提出到“運用法治思維和法治方式”的提出，表明了執(zhí)政黨全面推進依法治國方略的鮮明態(tài)度和堅定決心。這個要求就意味著，在進一步深化改革、促進發(fā)展的過程中，各級政府不僅要有創(chuàng)新思維、管理思維，還要強化法治思維，謀求新時期行政能力的提升，各項工作必須在憲法和法律范圍內(nèi)開展，尤其是與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，更加需要堅持依法行政。法治思維強調(diào)理念層面，法治方式是強調(diào)行動層面。用法治思維化解糾紛，更有利于妥善解決群眾實際問題，更有利于增進社會諒解，促進社會和諧。

行政體制改革要以法治思維和法治方式推進，并遵循法定程序。人類的法治實踐表明，權(quán)力行使的程序?qū)s束公權(quán)力具有工具價值。正當(dāng)法律程序有助于保障實體公正的實現(xiàn)。設(shè)計嚴密、合理，充分體現(xiàn)各方面要求的程序，是保障行政權(quán)力得以正確行使，保障相對人合法權(quán)利的最有效措施。正當(dāng)法律程序要求行政主體不偏不倚地進行裁量行政，它給予當(dāng)事人要求進行聽證、參與權(quán)力行使的機會，規(guī)定了行政主體的表明身份、告知理由、說明依據(jù)等程序公開的義務(wù)，從而保證行政權(quán)力得以公正、公平、公開的行使，防止權(quán)力被濫用，促進實體公正的實現(xiàn)。對于改革行為來說，為了實現(xiàn)對行政體制改革的程序保障和程序規(guī)范，可以設(shè)定以下一些基本的程序制度：如專家論證、行政改革主體說明理由、行政體制改革規(guī)劃公開討論、上級部門備案審查等。

（四）對地方行政體制改革成果及時地進行總結(jié)并制度化提煉

毋庸置疑，改革和法治確實存在緊張關(guān)系。隨著改革的深入人們逐漸清晰地認識到了這個問題，并尋求解決的方案。法律自身的悖論不等于改革創(chuàng)新就不受憲法和法律的約束，法治對于改革創(chuàng)新也要有適度的寬容。型塑行政體制改革的合法性，一項重要內(nèi)容就是對改革成果及時地進行制度化提煉和提升。

概而言之，行政體制改革的法治化具有重大現(xiàn)實意義。政府改革、創(chuàng)新既是行政權(quán)力的運行過程，同時在本質(zhì)上，又是政府的常態(tài)。近現(xiàn)代法治確立后，包含行政體制改革在內(nèi)的政府改革必須要與法治的要求相契合。對于中國來說，政府改革創(chuàng)新將是一個長期的歷史過程。改革作為政府的一種自我革命，不可避免地會與法治相抵觸。伴隨著改革的不斷深入，各種問題的凸顯使人們一方面深刻地認識到了這種矛盾和沖突；另一方面更加清晰地認識到了以法治方式推進政府改革的必要性。作為權(quán)力的一種常態(tài)，一切改革、創(chuàng)新納入法治化的軌道，各類主體依法進行改革、變革，是法治的要義所在。

二、我國行政體制改革基本內(nèi)容的法理分析

法治的要義是約束政府權(quán)力。“法治意味著政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約，這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強制力，以便根據(jù)這種認識規(guī)劃個人事務(wù)。”［4］因而，法治天然地與圍繞政府活動的相關(guān)問題發(fā)生聯(lián)系：如權(quán)力界限、體制、權(quán)力運行的機制和方式等，行政體制改革是政府改革的重要內(nèi)容，從法律視角審視行政體制改革意義重大。

（一）行政體制改革意味著重構(gòu)行政主體

行政體制改革意在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。在我國，行政體制改革一直被人們稱為機構(gòu)改革，甚至等同于機構(gòu)改革。其主要原因是：機構(gòu)改革一直被作為我國行政體制改革的突破口、作為政府理順與市場關(guān)系的切入點。迄今為止，我國政府機構(gòu)改革進行了七次。經(jīng)過了幾次改革，政府機構(gòu)數(shù)量在減少，結(jié)構(gòu)也在優(yōu)化。進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，圍繞著優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理層次、工作流程進行，并完善行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的職能運行機制。無疑，行政體制改革對重塑行政主體提出了深刻要求。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變意味著重新界定行政權(quán)力和權(quán)限

政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的重要內(nèi)容。我國在1988年首次明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的改革任務(wù)和目標，此后，歷次行政體制改革都關(guān)涉政府職能的轉(zhuǎn)變。改革前期主要是基于加快市場經(jīng)濟建設(shè)的需要而向市場和企業(yè)釋放了部分權(quán)力，改革后期主要表現(xiàn)為政府對公共服務(wù)職能的關(guān)注。尤其是2003年以后，政府的公共服務(wù)和社會管理職能日益加強。目前，我國還需要進一步健全與市場經(jīng)濟體制適應(yīng)的行政職能體系，政府與市場之間的關(guān)系仍然沒有理順，政府的宏觀調(diào)控方式有待改進。深入調(diào)整政府和市場、政府與社會的關(guān)系，充分調(diào)動各種積極因素，使其各盡其責(zé)，市場的歸于市場，政府的歸于政府。這一切都離不開法律的作用。從實質(zhì)來看，轉(zhuǎn)變政府職能就是對政府與市場、社會、個人之間的權(quán)力（利）與自由的重新配置。

（三）政府管理方式創(chuàng)新離不開法律的引領(lǐng)和規(guī)范

行政體制改革離不開政府管理方式的創(chuàng)新，創(chuàng)新政府管理方式，政府應(yīng)該減少對市場主體的直接管理，更多地運用宏觀經(jīng)濟政策對經(jīng)濟運作進行控制或調(diào)節(jié)，更多地運用間接手段，從而以更為靈活、也更有效率的方法進行政府宏觀調(diào)控。這些手段要符合法律精神，也依賴法律保障。政府要轉(zhuǎn)變行政方式，由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政，這就是要依法行政。推行公開化和信息化管理，這即是行政民主、行政效率的要求，也是法治的要求。在我國，進一步保障公眾對政府信息的知情權(quán)、對重大公共項目決策的參與權(quán)，還需要法律的明確規(guī)定和法律的有效實施。

三、我國行政體制改革存在的主要問題

總體來看，我國行政體制改革的路徑是自上而下的政府主導(dǎo)推進型?；仡櫺姓w制改革的歷程，改革由政府自上而下、運動式推進，改革很長時期游離于法律之外，法律的作用沒有充分顯現(xiàn)，改革過程中的許多問題由此產(chǎn)生。

（一）行政機制改革缺乏法律規(guī)范導(dǎo)致改革動力不足

作為現(xiàn)代化后發(fā)型國家，中國的行政體制改革無疑是政府的自我革命，行政體制改革的動因來自于社會的需要，也來自于改進政府管理的需要。由于過去的行政機制改革都是政府由上而下推進的，政府既是改革的執(zhí)行者和推動者，又是改革的直接對象，政府既是改革的主體也是改革的客體，角色悖論在一定意義上阻礙著改革進程。由于改革缺乏頂層、總體設(shè)計和制度規(guī)范，當(dāng)改革進行到一定深度，就會體現(xiàn)出動力不足的問題。［5］總體來看，政府主導(dǎo)推進型的改革有其優(yōu)勢，但更有顯著的不足，由于改革的過程、結(jié)果都缺乏法律的支持和保障，在很大程度上，改革是否能成功，要依賴改革實踐者的個人素質(zhì)、魄力，依賴社會的認可。因此，改革方案的理性化程度、改革成果的鞏固程度都會因法律的缺席受到嚴重影響。

（二）組織法制體系不健全產(chǎn)生的行政機構(gòu)精簡與膨脹交替循環(huán)現(xiàn)象

縱觀行政機構(gòu)改革，其主要問題表現(xiàn)為精簡與膨脹交替。形成這一狀況的根本原因在于，行政機構(gòu)改革缺乏法律依據(jù)，政府機構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，相關(guān)的基本組織法制體系不健全。行政體制改革的法制建設(shè)滯后，不利于行政管理的法治化，也不利于制度化、常態(tài)化推進行政改革。政府機構(gòu)之所以精簡后輕松地再膨脹，就是由于行政內(nèi)部的員額控制沒有遵循法定原則，針對機構(gòu)設(shè)置、政府職能、人員變動的變更，行政機關(guān)有很大的自由裁量權(quán)力，不接受立法機關(guān)的監(jiān)督和約束，從而欠缺外部的制約力量和糾錯機制。同時，關(guān)于中央政府組成和地方政府構(gòu)成的相關(guān)法律規(guī)定太過原則，中央和地方間的事權(quán)范圍多缺乏詳細的法律依據(jù)，中央和地方的事權(quán)劃分在實踐中主要依靠政策的調(diào)整，導(dǎo)致隨意性過大。以上因素，都使得行政改革陷入放權(quán)——膨脹——收權(quán)——放權(quán)的循環(huán)。

（三）對地方政府改革經(jīng)驗提煉、提升不夠源自于改革缺乏法律引領(lǐng)

綜觀行政體制改革的國際經(jīng)驗，改革由立法啟動，改革的設(shè)計、程序、保障等方面全方位地實行法治化，而不是由行政機關(guān)自己來設(shè)計、主導(dǎo)改革。從我國的行政體制改革歷程來看，由于缺乏對改革的法制設(shè)計，各地方探索改革、創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)、提煉沒有得到重視。這與行政體制改革程序缺乏法治化、改革沒有納入法治軌道有密切關(guān)聯(lián)，即改革中法律的引領(lǐng)和保障欠缺。憲法、行政組織法、行政編制法等關(guān)于政府職能配置的法律規(guī)定的不完善，不利于對行政體制改革的保障。在實踐中，法律供給不足使得中央與地方關(guān)系長期呈現(xiàn)出復(fù)雜的不確定樣態(tài)，并形成了對行政體制改革推進的直接障礙。

四、深化行政體制改革的法治化路徑

行政體制改革法治化就是通過各種法律、法規(guī)規(guī)范改革事務(wù)，國家各項改革工作依法進行，從而實現(xiàn)行政改革和行政管理的規(guī)范化和制度化。在我國，推進行政體制改革法治化，就是要通過完善法律法規(guī)，規(guī)范改革主體的權(quán)力、職責(zé)、程序和方式，實現(xiàn)責(zé)任明晰，通過制度、規(guī)范使得行政體制改革獲得持續(xù)性的動力。把改革、創(chuàng)新納入法治的軌道，推進行政體制改革法治化建設(shè)，最大限度避免改革出現(xiàn)失誤，為改革的順利推進創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序和良好的環(huán)境。

（一）以依法重塑政府與公民關(guān)系為動力機制推進政府職能轉(zhuǎn)變

法治要求公權(quán)力妨礙到個人自由時必須有既定的、明確的法律依據(jù)，還要求加強對公權(quán)力行使的外部監(jiān)督。在政府積極行政時代，一方面，“法無禁止即可為”的要求，對于市場主體而言，就是為了調(diào)動其積極性，從而更加有效地促使市場發(fā)揮作用。另一方面，“法無授權(quán)即禁止”的要求，對于公權(quán)力來說，就是要求公權(quán)力積極履行職責(zé)，積極為社會謀福利，這是實質(zhì)法治的內(nèi)在要求。公權(quán)力既主動進行自我約束又積極履行職責(zé)，這既是中國推進行政法治的宗旨，也是中國行政體制改革和行政法治的目標。踐行“法無禁止即可為、法無授權(quán)即禁止”，既有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變，也有利于重新調(diào)整政府與市場、社會的關(guān)系，從而有利于塑造有限的、有能力的政府。通過法治途徑，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府與社會、政府與市場主體的關(guān)系，是我國行政體制改革的關(guān)鍵點和難點，同樣需要長期的、艱難的歷史過程。

程序權(quán)利既為體現(xiàn)公民人格尊嚴、保障公民權(quán)利而設(shè)，也為約束公權(quán)力而設(shè)。重塑政府與公民的關(guān)系，健全行政體制改革的程序，加強行政體制改革的程序法制建設(shè)，是我國行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也為深入推進行政體制改革所必需。在行政法上，相對人的程序權(quán)利是指為了監(jiān)督、制約行政權(quán)力，在行政程序中專門為行政相對人設(shè)定的權(quán)利。普通法系國家對于程序的重視由來已久，這與他們歷史形成的“自然公正”觀念密切關(guān)聯(lián)，在普通法上，自然公正原則強調(diào)：公權(quán)力必須被公正地、遵循正當(dāng)程序地加以行使，尤其是當(dāng)公權(quán)力做出對當(dāng)事人不利的決定時必須給予他發(fā)表辯解意見的機會。在行政法上更應(yīng)當(dāng)遵循自然公正、正當(dāng)程序原則。

為保障相對人的程序權(quán)利，行政主體必須承擔(dān)相應(yīng)的程序義務(wù)，成為義務(wù)主體。程序權(quán)利的獨立價值在于：在通過合法程序參與行政活動的過程中，所有社會組織、全體公民都可以順暢地向政府提出建議、表達意見，人們平等地享有為謀取公共利益、謀求共同發(fā)展而貢獻自己才能的機會。推進行政體制改革程序的法制建設(shè)，就要立足于保護公民的改革參與權(quán)，深入分析各類行政行為的程序規(guī)則，設(shè)定實施行政行為的程序標準，對行政行為程序進行科學(xué)分類。通過行政程序立法的完善和行政程序規(guī)則的實施，確保行政行為的合法、公正。行政決策是現(xiàn)代政府管理活動的重要環(huán)節(jié)，建立健全行政決策程序機制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣，健全改革決策的程序機制也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，要健全科學(xué)化、民主化決策機制，完善重大改革事項的集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證、決策失誤責(zé)任追究等制度。通過這些程序制度，提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，使決策更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（二）健全行政組織法制以規(guī)范行政主體

在深化行政體制改革過程中，與行政組織相關(guān)的重大問題則必須由憲法和法律進行規(guī)范，充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)在行政組織設(shè)置和編制管理等方面的作用。當(dāng)前，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步為國務(wù)院各部門和地方各級政府制定、完善和修訂各類組織法（或條例），從而更進一步明確規(guī)定中央政府及地方各級政府組成部門的職責(zé)權(quán)限、基本準則、調(diào)整程序等，可以考慮增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容，可以以法律、法規(guī)的形式確定各級政府和政府部門的機構(gòu)、職能和編制等。

行政體制改革要突出行政組織法的作用，要通過加強行政立法體系建設(shè)，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順職責(zé)分工，降低行政成本，都需要推進政府機構(gòu)、職責(zé)和編制的科學(xué)化、法定化，并依法恰當(dāng)劃分中央與地方之間、地方各級政府之間在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等政府職能方面的權(quán)責(zé)界限。這些目標的實現(xiàn)，都有賴于行政組織法制建設(shè)的進一步完善。

以行政服務(wù)中心運行為例。本世紀初，全國各地政務(wù)服務(wù)機構(gòu)紛紛建立，給行政管理體制注入了強勁的活力。運行多年來，行政服務(wù)中心在實踐中顯現(xiàn)出了一些問題，需要加以重視和解決。這些問題是：第一，推動改革的個人因素帶有很大的不穩(wěn)定性和非持續(xù)性。第二，行政服務(wù)中心法律定位不明確。第三，雙重管理制度容易形成政務(wù)服務(wù)中心工作體制不順，力度不夠。第四，政府服務(wù)功能前移暴露了結(jié)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。上述問題產(chǎn)生的原因主要有三個方面：第一，作為我國行政體制改革的新生事物，政務(wù)中心的建設(shè)缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，各地對于政務(wù)服務(wù)中心改革、發(fā)展過程中遇到的深層困難，難以運用現(xiàn)行的體制框架和法律加以解決。第二，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有明確地規(guī)定政務(wù)中心的執(zhí)法主體資格，也沒有賦予政務(wù)中心新的相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，行政合法性受到質(zhì)疑，影響了其作用的發(fā)揮。第三，政務(wù)中心權(quán)威尚有待于提高?！坝捎跊]有法律法規(guī)提供的堅強保障，作為改革的產(chǎn)物、作為新生事物，政務(wù)服務(wù)中心普遍存在著職責(zé)不明、級別不高、手段欠缺等問題，同時，政務(wù)中心作用的發(fā)揮一直以來主要取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的認識以及態(tài)度。”［6］

（三）深化行政審批制度改革，推進簡政放權(quán)

行政審批制度是現(xiàn)代國家最重要的政府規(guī)制手段，對于克服市場失靈、維護社會秩序具有積極作用。然而行政審批設(shè)置不合理會導(dǎo)致社會失去活力，政府喪失公信力。推進行政審批制度改革，各級行政機關(guān)要認真貫徹《行政許可法》，在充分運用行政審批這一行政管理手段的同時，對行政審批行為進行規(guī)范，根據(jù)社會的發(fā)展需要，調(diào)整行政審批的范圍，取消不必要的審批制度，對行政審批的程序進行嚴格規(guī)范。

（四）強化行政執(zhí)法體制改革的法律保障

我國行政體制改革當(dāng)前以行政執(zhí)法體制改革為突破口。為實現(xiàn)各改革領(lǐng)域、范圍，各項改革措施的有機銜接，應(yīng)當(dāng)通過加強立法以鼓勵、支持行政執(zhí)法體制改革的探索和試點，整體規(guī)劃行政執(zhí)法體制改革。法律的主要內(nèi)容是明確授權(quán)縣級以上各級人民政府在嚴格履行報批程序的基礎(chǔ)上可以進行行政執(zhí)法體制改革的試點，通過法律鞏固和推廣實踐證明有效的改革措施，如執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、政府績效考評的方法體系等，同時，依法鼓勵各地方各部門在相對集中執(zhí)法權(quán)、集中處罰權(quán)等方面，進行新的改革措施的探索實踐。

（五）及時將地方改革的成功經(jīng)驗上升為制度

幾十年來，在現(xiàn)有的國家制度框架內(nèi)，各級地方政府積極進行改革創(chuàng)新和探索，取得了許多有益的經(jīng)驗，但是由于缺乏制度層面的保障，一些成熟的地方經(jīng)驗難以得到復(fù)制和推廣，也使得在某些關(guān)鍵領(lǐng)域的地方創(chuàng)新和突破的動力顯現(xiàn)不足。這就需要從國家層面加強地方政府改革和體制改革的整體戰(zhàn)略和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，在規(guī)劃實施過程中，善于不斷總結(jié)各級政府的創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法律法規(guī)，及時通過法律的立、改、廢，使其上升為比較成熟的制度安排，既為政府改革創(chuàng)新提供良好的制度保障，也為持續(xù)深化行政體制改革提供持續(xù)性動力。

［1］郝鐵川.論良性違憲［J］.法學(xué)研究，1996（4）.

［2］童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法［J］.法學(xué)研究，1996（6）：24.

［3］韓大元.社會變革與憲法的社會適應(yīng)性——評郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論［J］.法學(xué)，1997（5）.

［4］王人博.法治論［M］.山東：山東人民出版社，1998.

［5］王佑啟.行政體制改革的法治化［J］.法學(xué)評論，2014（6）.

［6］王佑啟.論行政體制改革與行政法制［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.