沈瑋

摘要：在依法治校的背景下，建設(shè)以法治為特征的現(xiàn)代大學(xué)，是高校管理面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。成立法律事務(wù)專門機(jī)構(gòu)，雖然不是高校依法治校的唯一標(biāo)志，卻也是高校落實(shí)教育規(guī)劃綱要、建立法人治理結(jié)構(gòu)的重要途徑，本文圍繞高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r、存在問題以及發(fā)展路徑探討研究。

關(guān)鍵詞：高校；法律事務(wù)；法務(wù)辦公室；依法治校

教育部發(fā)布《關(guān)于大力加強(qiáng)依法治校工作的通知》（教政法〔2003〕3號(hào)）以來，高校重視法制建設(shè)，開始探索依法治校的經(jīng)驗(yàn)。隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》頒布實(shí)施，越來越多的高校重視依法治校，建立和完善專門法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，作為落實(shí)依法管理、依法決策、依法治教的一項(xiàng)重要舉措。高校法律事務(wù)管理水平取得了長(zhǎng)足發(fā)展，與此同時(shí)，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨問題、未來趨勢(shì)，也成為高校管理中需要解決的實(shí)際問題。

一、國(guó)內(nèi)高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展概況

高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，主要受高校內(nèi)、外兩方面原因影響。就外部環(huán)境而言，無論是國(guó)家中長(zhǎng)期教育規(guī)劃綱要，還是教育行政部門，都提出了建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，高校要采取切實(shí)有效的措施實(shí)行依法治校。就高校自身而言，越來越注重“社會(huì)服務(wù)”職能，在主動(dòng)融入社會(huì)過程中，涉及各式各樣的合作對(duì)象、社會(huì)關(guān)系，無論是對(duì)外的合同審核，還是處理各類權(quán)益糾紛，法律事務(wù)方面的需求普遍較強(qiáng)。

重視法律事務(wù)是各高校的共識(shí)，具體到各高校由于辦學(xué)水平、學(xué)科特色等原因，對(duì)法律事務(wù)的需求程度各不相同，發(fā)展存在著不平衡現(xiàn)象，總體而言，高校成立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的比例還很低。作為中央直屬高校，在依法治校、成立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)方面處于領(lǐng)先地位，探索了適合直屬高校發(fā)展的建設(shè)模式。而承擔(dān)中國(guó)高等教育大眾化主力軍的地方高校，受辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)水平的制約，法律事務(wù)建設(shè)尚處于起步階段，隨著一批地方高?？焖侔l(fā)展，也面臨著解決法律事務(wù)的迫切要求，目前包括蘇州大學(xué)在內(nèi)的一批地方高校，已成立法律事務(wù)辦公室。

由于法律事務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)間較短，即便是起步較早的部屬高校，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)。目前，中央直屬高校在探索法律事務(wù)處理方式中，根據(jù)高校自身情況形成了三種主要發(fā)展模式：一是行政掛靠，在高校行政序列內(nèi)設(shè)立處室或科室處理學(xué)校法律事務(wù)，具體形式有掛靠在校辦、發(fā)展辦、信仿辦等，或者合署辦公，這也是目前主要的方式，包括上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、華中科技大學(xué)等高校即屬于此種發(fā)展模式。二是法律事務(wù)外包，高校不設(shè)置法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，而是將法律事務(wù)全部委托給專業(yè)律師或律師事務(wù)所處理，當(dāng)一所學(xué)校有若干下屬獨(dú)立法人時(shí)，該模式則更加合適，如清華大學(xué)即采取此種模式。相應(yīng)的，一些民辦高校也傾向于通過市場(chǎng)的方式解決問題，委托律師相關(guān)法律事務(wù)。三是校內(nèi)兼職，由校內(nèi)法學(xué)院系或科研機(jī)構(gòu)等教學(xué)、科研單位承擔(dān)一些法律事務(wù)，如北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)均采取此種模式。

二、高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題

部屬高校在建設(shè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行有益探索，取得了一些成效，促進(jìn)了依法治校的發(fā)展，但在此過程中也暴露出一些問題，集中體現(xiàn)在以下方面：

（一）機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

以行政掛靠為主的管理方式，使得高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的地位獨(dú)立性相對(duì)偏弱，在高校管理系統(tǒng)中地位不高，對(duì)高校依法治校工作的進(jìn)程產(chǎn)生了一定的影響。不可否認(rèn)，一些高校在辦學(xué)活動(dòng)中，對(duì)法律事務(wù)的重視程度不夠，對(duì)于法律事務(wù)這一既費(fèi)時(shí)、又費(fèi)事，難見成效的軟指標(biāo)、軟實(shí)力并不重視，同時(shí)受傳統(tǒng)文化中無訟、重管理職能輕權(quán)利保護(hù)、重實(shí)體輕程序等錯(cuò)誤思想觀念的影響，缺乏對(duì)法律事務(wù)的敬畏之心。在經(jīng)費(fèi)方面，高校法律事務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要作為訴訟代理費(fèi)列支渠道，存在缺乏日常管理經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

（二）機(jī)構(gòu)從業(yè)人員

高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專業(yè)化程度有待加強(qiáng)，一方面缺乏具備法律專業(yè)知識(shí)的從業(yè)人員，沒有深厚法律知識(shí)和法律思維訓(xùn)練，對(duì)于應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任、如何進(jìn)行賠償?shù)葐栴}無所適從。另一方面兼職人員所占比例較高，自身就有行政管理或者教學(xué)科研工作任務(wù)，從事法律事務(wù)的時(shí)間和精力難以保證。而校外聘任兼職律師或律師事務(wù)所，可以解決部分法律實(shí)務(wù)問題，但對(duì)促進(jìn)高校依法治校的作用實(shí)則有限——首先是高額的律師費(fèi)用，這對(duì)原本就緊張的高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是一種負(fù)擔(dān)。其次專業(yè)律師對(duì)民事、行政、刑事方面的法律糾紛與事務(wù)較為熟悉，對(duì)高等教育發(fā)展趨勢(shì)、高校管理中法律事務(wù)的特殊性缺少深入理解，更無法對(duì)高校日常管理及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展形成反饋機(jī)制，難以真正推進(jìn)高校管理的法治化進(jìn)程。

（三）參與校園管理

高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的功能、作用仍然非常有局限，側(cè)重于梳理并規(guī)范高校規(guī)章制度，維護(hù)高校形象、品牌、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)此類知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)性工作。對(duì)學(xué)校管理參與程度較淺，在訴訟、仲裁、調(diào)解中沒有充分發(fā)揮法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。從目前高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)來看，總體處于“被動(dòng)防御”狀態(tài)，缺乏“主動(dòng)出擊”的意識(shí)與作為，更多著眼事后糾紛的處理，而疏于事前防范。隨著高校章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)不斷推進(jìn)，高校保護(hù)教師、學(xué)生權(quán)益過程中，在申訴、聽證等環(huán)節(jié)引入了法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，但在學(xué)校的重大決策事前論證、民主管理方面起的作用非常有限。

三、高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)定位的分析

（一）發(fā)展趨勢(shì)

從承擔(dān)的法律事務(wù)內(nèi)容來看，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)有狹義與廣義之分：狹義上的職責(zé)僅僅承擔(dān)學(xué)校辦學(xué)過程中的民事、行政等具體法律糾紛和事務(wù)，這部分有可能由高校承擔(dān)或委托給律師辦理；廣義上的職責(zé)不僅包括處理具體法律糾紛和事務(wù)，還包括推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高依法治校的能力與水平的職責(zé)。中央直屬高校的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)原先以狹義職責(zé)為主，隨著高校參與國(guó)際交往的日益密切、自身建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，呈現(xiàn)向廣義職責(zé)方向發(fā)展的趨勢(shì)。

當(dāng)前高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出兩種發(fā)展趨勢(shì)。一是“總法律顧問機(jī)構(gòu)”模式，即借鑒美國(guó)高校的成熟經(jīng)驗(yàn)，高校依法自主設(shè)置的以總法律顧問為代表、全面負(fù)責(zé)高校法律事務(wù)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理高校決策、教學(xué)、科研和管理中法律事務(wù)的職能部門。將該機(jī)構(gòu)視為“校級(jí)決策層”核心成員。二是“法律事務(wù)專家委員會(huì)”模式，建立制度化、常態(tài)化的高校專家學(xué)者的咨詢制度，不局限于某個(gè)具體事務(wù)性問題，而是為高校法律風(fēng)險(xiǎn)管理建言獻(xiàn)策，為高校深入推進(jìn)依法治校提供智囊支持，將高校法學(xué)學(xué)科的人力優(yōu)勢(shì)、智力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（二）運(yùn)行機(jī)制

高校法律事務(wù)是一項(xiàng)兼具理論性與技術(shù)性的專業(yè)活動(dòng)，客觀上需要由法律專業(yè)人士來處理。由于我國(guó)高校尚未實(shí)行完全職員制，也不具備采用企業(yè)法律顧問的條件，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)一定時(shí)期內(nèi)，在人員組成上仍將采取專職人員為主、兼職人員為輔的方式。由具備法律知識(shí)和法律工作經(jīng)驗(yàn)的人員處理法律事務(wù)，既可以防范法律糾紛，也可以更好地解決法律糾紛，最大限度地避免或降低經(jīng)濟(jì)損失，有效地保障高校合法權(quán)益。同時(shí)，法律事務(wù)辦公室可以提供法學(xué)研究生助管崗位，實(shí)現(xiàn)“以管促教”，以案例式的學(xué)習(xí)方式服務(wù)高校法學(xué)人才培養(yǎng)。

（三）工作重心前移

事前預(yù)防比事后救濟(jì)更重要，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)從最初的“事后救濟(jì)”的消防隊(duì)員，向“事前預(yù)防”即有效參與的角色轉(zhuǎn)變。一方面，通過事前的審核，最大限度的避免產(chǎn)生不確定性、不利的法律后果，同時(shí)就辦學(xué)過程中可能出現(xiàn)的糾紛制定相應(yīng)法律預(yù)案，為大學(xué)履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)職能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加強(qiáng)大學(xué)宗旨和愿景的研習(xí)理解，為學(xué)校決策、行政管理負(fù)責(zé)人作好建設(shè)法治校園的參謀，為高校出臺(tái)新政進(jìn)行法律解讀，避免出現(xiàn)以改革為借口突破法律底線的現(xiàn)象。另一方面，對(duì)國(guó)家政策法規(guī)進(jìn)行研究、服務(wù)學(xué)校決策，積極參與學(xué)校重大發(fā)展戰(zhàn)略前期調(diào)研。

四、高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的建議

（一）運(yùn)行管理

1.選擇適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)模式。既要考慮處理法律事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，也要為推進(jìn)依法治校留有發(fā)展空間，綜合考慮自身學(xué)科資源，需要處理法律事務(wù)的狀況，合理制定法律事務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)方案，并為法律事務(wù)機(jī)構(gòu)深入學(xué)校的管理提供平臺(tái)，使其在依法治校中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.做好人員與經(jīng)費(fèi)保障。在人員構(gòu)成方面，加強(qiáng)從業(yè)人員法律業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，吸收具有法律從業(yè)資格人員參與工作，注重法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的人員梯隊(duì)建設(shè)，加強(qiáng)與現(xiàn)有高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的交流，學(xué)習(xí)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；在經(jīng)費(fèi)保障方面，為法律事務(wù)機(jī)構(gòu)安排相應(yīng)的費(fèi)用，支持法律事務(wù)機(jī)構(gòu)深入開展工作。

3.加強(qiáng)法律意識(shí)的培養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)和素養(yǎng)對(duì)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。高?？梢晕蟹墒聞?wù)機(jī)構(gòu)定期對(duì)行政管理人員進(jìn)行法治培訓(xùn)，提高法律對(duì)學(xué)校管理的影響程度，為依法治校提供思想基礎(chǔ)。

（二）具體職責(zé)

1.日常管理

參與高校的日常管理是法律事務(wù)機(jī)構(gòu)存在的主要價(jià)值所以在。一是審查規(guī)章制度。高校制定規(guī)章制度時(shí)，由法律事務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，做到制度的形式和內(nèi)容與現(xiàn)行法律法規(guī)一致。二是審核合同文本。高校在發(fā)展過程中會(huì)和外界發(fā)生各類民事關(guān)系，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在此過程中統(tǒng)一對(duì)學(xué)校各部門合同進(jìn)行審核，保障學(xué)校的合法權(quán)益不受侵害。三是規(guī)范學(xué)校具體行政行為。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)要確保處罰程序公正、公開，避免因?yàn)槌绦虿划?dāng)而產(chǎn)生不利后果。

2.決策咨詢

目前我國(guó)高校改革向縱深發(fā)展，遇到的挑戰(zhàn)也是前所未有，在此過程中，高校必須以深化綜合改革為契機(jī)，注重管理決策的科學(xué)化、民主化和法治化。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新型校內(nèi)智庫(kù)的作用，以科學(xué)規(guī)范的咨詢支撐高校決策，對(duì)涉及到學(xué)校發(fā)展的重大決策進(jìn)行論證，提供兼具專業(yè)性與前瞻性的咨詢意見，確保決策的合法性，為高校改革發(fā)展避免或降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.談判訴訟

高校作為具有獨(dú)立法人和相對(duì)行政主體資格的單位，難免會(huì)發(fā)生一些法律糾紛，如合同糾紛、勞資糾紛及師生訴學(xué)校侵權(quán)的案件等，在這些場(chǎng)合，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)就要參與到處理各種糾紛的過程中，無論是一般性的談判還是訴訟案件，以維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。

在深入推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，高等教育進(jìn)入了依法治校的新階段，各高校都在積極探索依法管理、依法決策、依法治教的發(fā)展路徑，建設(shè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，是高校依法治校的明智之舉，有利于高校維護(hù)自身合法權(quán)益、規(guī)范辦學(xué)行為，保證高校教育事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：蘇州大學(xué)）

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