張淑華

【摘要】黨的十八屆三中全會和2015年一號文件都強調要深化農村土地制度改革，對當前和今后農村集體土地如何進一步發(fā)揮效益，增加農民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進程，指明了方向，提供政策保障。在現(xiàn)行法律和政策范圍內，永州在深化農村土地制度改革進程中，牢牢抓住土地流轉這個關鍵，就如何發(fā)揮農村土地的巨大潛能進行了積極地探索。

【關鍵詞】土地流轉；土地集約化；土地銀行

中圖分類號：D62文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-023-02

一、土地流轉的現(xiàn)狀和主要做法

（一）搭建土地流轉平臺

2010年4月，經(jīng)市政府批準，永州市伊塘土地銀行在伊塘鎮(zhèn)正式掛牌營運，成為湖南省首家農村土地銀行。同時，由冷水灘區(qū)政府批準同意，組建伊塘鎮(zhèn)土地流轉中心，實行兩塊牌子一套人馬。永州國家農科園區(qū)成立后，為加強核心區(qū)的土地流轉工作，分別在上嶺橋鎮(zhèn)、竹山橋鎮(zhèn)、嵐角山鎮(zhèn)設置農村土地流轉服務中心，以“明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”為前提，依法有序地開展農村土地流轉。伊塘土地銀行及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地流轉服務中心（以下簡稱土地銀行）屬非盈利性服務機構，行長分別由各鎮(zhèn)鎮(zhèn)長兼任，工作人員由各鎮(zhèn)調劑安排，永州國家農科園冷水灘區(qū)管委會負責業(yè)務監(jiān)管指導。

（二）規(guī)范土地流轉程序

園區(qū)農村土地流轉工作主要操作程序分四步進行：一是土地確權：通過對轄區(qū)農戶可流轉土地的面積、地類進行確權，頒發(fā)權屬界線圖，做到產權清晰、權能明確；二是土地流入：對無爭議的土地，土地銀行與農戶簽定協(xié)議，分年度支付租金，按地類、位置、面積、四至界線、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳；三是土地儲備：土地銀行通過整合土地開發(fā)、高標準農田建設、農業(yè)開發(fā)等涉農項目資金進行整理，調整成片后予以儲備，在土地銀行和園區(qū)網(wǎng)站上掛網(wǎng)招商。四是土地流出：土地銀行對申請企業(yè)的資信狀況、市場前景、產業(yè)規(guī)模、經(jīng)營模式等進行調查核實，對符合經(jīng)營資質并符合園區(qū)產業(yè)規(guī)劃布局的簽訂租賃合同，按照“交二押一”的模式（即繳納兩年租金質押一年作保證金）繳納土地租金。

（三）完善土地流轉模式

1.農村土地——土地銀行——公司模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據(jù)需求租賃給農業(yè)企業(yè)從事設施農業(yè)生產。如園區(qū)的尚水生態(tài)農業(yè)、和一生態(tài)農業(yè)、惠民公司等，通過土地銀行租賃土地1120畝從事蔬菜種植等設施農業(yè)，公司生產的香芋、辣椒、茄子等生態(tài)果蔬產品全部外銷廣東、香港等地。

2.農村土地——土地銀行——公司——農戶模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行根據(jù)需求租賃給農業(yè)企業(yè)從事設施農業(yè)生產，企業(yè)為生產需要再將土地反租給農戶，由農戶按照企業(yè)的要求進行標準化生產作業(yè)，公司提供種子、技術方面的指導與扶持，其生產的產品由公司按協(xié)議價統(tǒng)一收購。

3.農村土地——土地銀行——專業(yè)合作社——農戶模式。即農戶將土地流入土地銀行，土地銀行統(tǒng)一租賃給專業(yè)合作社，專業(yè)合作社根據(jù)需要將土地反租給合作社成員，通過統(tǒng)一提供種苗、統(tǒng)一標準種植、統(tǒng)一技術管理，統(tǒng)一協(xié)議收購的方式進行生產。

4.健全土地流轉防范機制

為促進土地流轉工作順利開展，防范土地流轉風險，園區(qū)管委會出臺了《農村土地流轉管理辦法》，對土地流轉堅持“依法、自愿、有償”原則，明確對個別不愿流轉土地的農戶，不得以少數(shù)服從多數(shù)的形式強迫其流轉；堅持“三個不得”的原則，土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業(yè)用途，不得損害農民土地承包權益；實行“交二押一”模式，即企業(yè)合同之年起首付兩年租金，其中一年租金作為風險保證金，待租賃期最后一年轉為租金，切實防范土地流轉風險。

二、土地流轉存在的主要問題

（一）土地流轉地行為不規(guī)范

有的地方先期土地流轉存在農戶間自發(fā)進行，只有口頭約定，沒有簽定專門有效的書面合同的現(xiàn)象，沒有規(guī)范雙方的義務和權利，一旦一方不履行義務，導致另一方受到利益損失。

（二）土地流轉的機制不完善

當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，土地流轉對象與范圍選擇地余地小，往往出現(xiàn)農戶有轉讓土地意向，卻找不到合適的企業(yè)業(yè)主；而需要土地的企業(yè)業(yè)主有投資意向，卻找不到合適土地的現(xiàn)象。

（三）失地農民社會保障不完善

土地流轉后，農民事實上已失地。但是，這部分人仍然是“農民”的身份和待遇，由于園區(qū)還處于起步建設階段，就業(yè)、保險等方面還無力顧及。如果長此下去，失地農民不僅沒有得到應有的發(fā)展，而且農村社會可能會在住房、收入、秩序、環(huán)境等方面出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。

（四）土地流轉具體操作不確定

在農村土地流轉過程中，企業(yè)業(yè)主往往要求地塊面積大，相對集中，而有流轉愿望的農戶所承包的土地面積少、地塊小，“插花田”多，要實現(xiàn)土地的集中連片，有待于承包土地的農戶一致同意才能實現(xiàn)。但農戶間的情況千差萬別，有的愿意流轉，有的不愿意流轉；有的愿意長期流轉，有的愿意短期流轉，意見難以統(tǒng)一，這些客觀因素在一定程度上阻礙了農村土地流轉工作。

三、對土地流轉工作的建議

（一）強化平臺建設，增強服務功能

一是實行土地數(shù)字化管理。對核心區(qū)所有集體土地進行調查摸底，對可流轉土地按地類、位置、面積、適宜用途、承包期限等分門別類建立臺帳，結合產業(yè)規(guī)劃布局，配以招商簡介，適時掛網(wǎng)招商。二是實行平臺功能整合。對土地流轉、項目資金兩個平臺統(tǒng)籌整合，土地流入土地銀行后，著手啟動國土、開發(fā)、農業(yè)、水利等項目實施改造整理，以“項目跟著土地流轉走”的方式，生地變熟地，提高土地的流出價值。三是實行土地流轉有償服務。對經(jīng)改造整理后的流轉土地，土地銀行租賃給企業(yè)或專業(yè)合作社，按每畝每年增加20斤稻谷的標準收取管理服務費，保障土地銀行的正常運轉。

（二）強化招商選商，提高準入門檻

一方面，加大農業(yè)招商引資力度，積極開展特色農業(yè)與國內外知名品牌企業(yè)聯(lián)姻招商活動，全力引進農業(yè)戰(zhàn)略投資者參與農村土地流轉。另一方面，變招商為選商，對前來投資的經(jīng)營者要提高其資質門檻。經(jīng)營主體要有較強的資本優(yōu)勢，具備一定的抗風險能力；要在特色農業(yè)方面具備生產、加工、銷售等方面的優(yōu)勢。

（三）強化機制創(chuàng)新，防范流轉風險

盡快出臺全市性的《農村土地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范管理辦法》，規(guī)范土地流轉秩序。成立土地流轉仲裁委員會，專門負責協(xié)調處理土地流轉糾紛，維護群眾合法權益。建立土地流轉風險基金，由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級每年投入一定的資金，建立土地流轉風險基金，對租賃企業(yè)或合作社按土地租賃總價格的 10%繳納土地流轉風險基金，凡因自然災害或不可抗拒原因造成損失不能支付地租的企業(yè)、專業(yè)合作社或專業(yè)戶，從風險基金中支付租金。

（四）強化政策配套，推進社保改革

建議出臺土地流轉后失地農民相關的配套政策，推進農村社會保障改革。一是養(yǎng)老保險。失地農民可辦理“農轉非”，自愿選擇參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險或企業(yè)職工養(yǎng)老保險；二是醫(yī)療保險。失地農民可自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險；三是最低生活保障。失地農民符合城市最低生活保障條件的，可申請辦理城鎮(zhèn)居民最低生活保障；四是住房保障。失地農民自愿放棄宅基地的，到規(guī)劃的集中居住區(qū)即社區(qū)新村安排居住，新房建設資金主要來源宅基地住房拆遷資金和拆遷獎補資金，不足部分由村民自籌解決；五是就業(yè)保障。失地農民自愿到園區(qū)企業(yè)、設施農業(yè)基地務工的，免費培訓，優(yōu)先安排，“零就業(yè)”家庭保證至少一人實現(xiàn)就業(yè)；六是收入保障。穩(wěn)步增長土地出租和勞務收入，失地農民在土地流轉出去后，有關的惠農政策繼續(xù)享受。

參考文獻：

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