杭州城市建設(shè)的居住分異傾向研究

蔣清清

【摘要】 保障性住房建設(shè)是當前解決住房民生問題的重要辦法。以杭州市為例，由于土地財政等問題影響，選址較偏遠也造成了一定程度的居住分異傾向，產(chǎn)生了一系列的社會矛盾。本文在梳理國內(nèi)外保障性住房建設(shè)的模式經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建議充分吸取“按中低收入人群建設(shè)”、“混和居住開發(fā)”、“以公共交通為主居住”和“結(jié)合新城區(qū)開發(fā)建設(shè)”等模式的優(yōu)勢，以科學發(fā)展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向，發(fā)揮國有房地產(chǎn)企業(yè)參建優(yōu)勢，加強集成管理和統(tǒng)籌管理，從而避免杭州市保障性住房的居住分異傾向。

【關(guān)鍵詞】 杭州市 保障性住房 居住分異理論

黨的十八大報告提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”，從而將保障性住房建設(shè)提升到國家住房政策著力點的重要位置。目前，地方政府為了降低開發(fā)成本和發(fā)揮土地財政的作用，保障性住房的建設(shè)主要還是集中在區(qū)域位置比較偏僻和周邊配套設(shè)施不很完善的地塊，從而存在空間失配的問題，進而帶來社會群體的居住空間分異。居住空間分異（spatial mismatch）理論由美國哈佛大學學者John Kain于1968年首次提出，是指人口形成一定規(guī)模的居住小區(qū)在空間上的分化現(xiàn)象，典型的就是“窮人區(qū)”、“富人區(qū)”。隨著城市經(jīng)濟消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，城市中同一階層人群在居住空間上日益體現(xiàn)出同質(zhì)性，進而形成城市空間的區(qū)位化分布所形成的社會問題。國內(nèi)社會科學界從20世紀90年代中后期開始關(guān)注“居住分異”問題。大量宏觀分析和統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國城市的居住空間構(gòu)成有分異的傾向。

一、杭州市保障性住房的居住分異傾向

保障性住房項目集中安排在地價較低的距城市稍遠地區(qū)，其原因主要有兩個方面：一方面來自于宏觀層面，即國家在大力推進保障性住房建設(shè)時，對地方政府的保障性住房建設(shè)只提出了總量供給的指標要求，缺少細節(jié)關(guān)注，特別是相關(guān)配套的制度規(guī)定，例如土地、建設(shè)資金上的配套，主要還是靠地方政府的重視程度；另一方面，就地方政府而言，以杭州為例，作為省會城市，其本身存在“級差地租”，土地出讓金又是其主要的財政來源，城市中心的優(yōu)質(zhì)地塊倘若用于“限價”、“微利”的保障性住房建設(shè)，將會影響政府的財政收入和城市整體的發(fā)展。

我國從1995年實行“安居工程”，1998年推出經(jīng)濟適用房，2007年啟動保障房政策。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》要求，國有房地產(chǎn)企業(yè)積極參與保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門下達了年度計劃及中央補助資金。地方人民政府切實落實土地供應(yīng)、資金投入和稅費優(yōu)惠等政策，確保完成計劃任務(wù)。從2010年起杭州市的保障性住房項目逐漸開工，多數(shù)采用集中建設(shè)模式，建設(shè)量一直處于較高水平。在逐步調(diào)整優(yōu)化保障性住房結(jié)構(gòu)的過程中，逐步建立起動拆安置房、公租房、經(jīng)濟適用房和廉租住房等多種保障房產(chǎn)品的供應(yīng)體系。

近年來，杭州市所建保障性住房的選址大都位于城市發(fā)展的郊區(qū)或邊緣區(qū)域，大部分地塊與市中心距離較遠，多個主要的保障性住房集中區(qū)域基本都距市中心5km以上。杭州市現(xiàn)有保障性住房的房源分布較廣，將杭州市不同區(qū)域土地按地價不同分為八級，其中社會保障性住宅主要集中城市北面，基本處在五級及以外的區(qū)域，可以說主要用地屬于城市較低端的土地。杭州市的大型保障性住房集中區(qū)域主要有三塘區(qū)塊、北景園、三墩、九堡、丁橋、下沙和長睦，在空間上集聚特征較為明顯。保障性住房建設(shè)有較強的方向性，整體向北邊傾斜，區(qū)域并不均衡。

以丁橋居住區(qū)為例，保障性住房成片建設(shè)，項目規(guī)模過大。丁橋大型居住區(qū)匯集了大唐苑、長睦苑、后珠家苑、丁橋家苑、丁橋景園、農(nóng)港苑、陽光逸城、北城銘苑等10多個保障性住房項目，有三個較顯著的特征，一是大規(guī)模集中建設(shè)、空間集聚、組團建設(shè)；二是空間選址較偏僻；三是配套設(shè)施不完善。相對于北上廣深等特大型城市，杭州市整體城市規(guī)模尚小，居住分異所造成的影響尚在可控范圍內(nèi)，故只提出杭州市保障性住房具有居住分異傾向。

二、杭州市保障性住房居住分異傾向產(chǎn)生的影響

居住分異現(xiàn)象會使社會貧富差距逐漸顯現(xiàn)在城市的空間布局上，其直接后果是造成居住集聚與隔離，這種現(xiàn)象隱藏著諸多負面效應(yīng)?，F(xiàn)有研究表明，居住分異的加劇會使弱勢群體的人力資本積累速度、收入增長速度以及公共品消費水平降低。由于收入增速降低，收入差距將進一步擴大，社會流動性也將進一步降低，從而阻礙各階層代內(nèi)與代際之間的社會流動。就杭州市而言，具體影響有以下方面。

1、城市空間失配

郊區(qū)化的保障性住房只能作為城市住房配置的一個補充，勉強滿足低收入群體的住房需求?？焖偻卣沟谋Ｕ闲宰》烤奂瘏^(qū)作為一種空間生產(chǎn)和再造，其前提條件并不成熟。最為關(guān)鍵的是，在郊區(qū)再造低收入群體的生存空間，實際上剝奪了其對城市中心空間的權(quán)益。就醫(yī)、求學、就業(yè)等需求仍然集中在城市中心地區(qū)，這就導致城市空間失配的問題。以交通通勤問題為例，雖然杭州市目前的交通較為發(fā)達，公共交通費用較為低廉，但交通擁堵、道路堵塞的問題十分嚴重，而保障性住房的郊區(qū)化會大大增加低收入人群的通勤時間成本，進而降低其生活品質(zhì)，影響他們的總體福利水平。

2、居民就業(yè)困難

政府提供的保障性住房，其供給目標群體非常明確，即為城鎮(zhèn)低收入或中低收入住房困難家庭，其中還包括了外來務(wù)工人員和新杭州人。在對各大型保障性住房社區(qū)進行走訪時發(fā)現(xiàn)，保障性住房的居住群體年齡偏大，文化程度總體較低，多數(shù)為初中、小學及以下學歷。相應(yīng)地，由于自身的教育水平和就業(yè)培訓機會的限制，其就業(yè)面比較狹窄，就業(yè)類型也比較單一，主要是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，多為服務(wù)業(yè)和制造業(yè)。從杭州市目前保障性住房的分布來看，地理位置偏遠，周邊可供該群體就業(yè)的機會偏少，尤其是經(jīng)過簡單的培訓就可以就業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)并不集中。另一個明顯的現(xiàn)象就是單個保障性住房項目規(guī)模過大，并且多個項目組團集中建設(shè)，形成了大片低收入群體居住區(qū)，不利于提供互補性的就業(yè)機會。

3、公共設(shè)施配套不完善

與城市中心地區(qū)相比較，城市邊緣地區(qū)各項配套服務(wù)設(shè)施不完善，屬于質(zhì)量較差的城市空間資源，對于中低收入群體而言，無異于使其本已處于弱勢地位的社會資源占有量進一步下降。由于在保障性住房開發(fā)時，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)成本高，在政府補貼有限的情況下，建成的小區(qū)往往存在配套設(shè)施滯后的現(xiàn)象。居民入住后，許多規(guī)劃設(shè)計中的公共設(shè)施，如醫(yī)院、學校、商業(yè)設(shè)施等配套仍未建成。即使已建成并交付的醫(yī)院、學校等公共設(shè)施，其本身的師資和床位資源也不能完全滿足居民的需求。此外，道路等市政設(shè)施的建設(shè)也相對滯后，這極大地造成了居民生活和交通的不便。

4、治安管理不到位

由于低收入群體聚居，生活成本較低，社區(qū)化管理不完善，導致了盲目流入無正當工作、到處流動的“三無”閑散人員和少數(shù)不法分子集中，這部分人流動性大，成分復(fù)雜，跟蹤管理難度大。而新建保障性住房多處于郊區(qū)、郊界，責任劃定不清晰，治安管理難以到位，刑事案件高發(fā)。同時，直接面對他們的服務(wù)更是寥寥無幾，辦理戶政服務(wù)仍要到城市中心地區(qū)，造成大部分外來人口特別是新杭州人對城市缺乏歸屬感和認同感，既不利于城市化的發(fā)展，也不利于體現(xiàn)社會公平與合理。

三、保障性住房建設(shè)的模式研究

從國外經(jīng)驗和眾多研究結(jié)果來看，保障性住房建設(shè)關(guān)系到中低收入階層在城市中的分布，是形成居住分異傾向的重要原因。西方各國普遍經(jīng)歷了保障性住房的集中建設(shè)模式向配套建設(shè)、分散建設(shè)的逐步過渡和轉(zhuǎn)變。本文針對杭州市保障房建設(shè)居住分異傾向，重新梳理保障性住房建設(shè)的四種模式，在具體建設(shè)過程中綜合選用以下模式的優(yōu)勢，盡量避免保障房建設(shè)的居住分異傾，以期為杭州市城市建設(shè)提供政策參考，充分提高杭州市保障性住房建設(shè)的整體水平。

1、按中低收入人群需求的建設(shè)模式

保障性住房的建設(shè)目標是解決中低收入人群住房問題，作為重大民生工程所投入的人力、財力和物力不可謂不大。在項目規(guī)劃和可行性論證階段，居民對住房位置、戶型和配套設(shè)施的要求，需要進一步細化，數(shù)據(jù)的準確性將直接影響項目受益群體的使用感受。規(guī)劃工作除需考慮一般性工程所需考慮的基本因素外，更應(yīng)將中低收入群體自我提升的長遠發(fā)展目標納入其中，充分結(jié)合低收入人群的分布狀況、就業(yè)范圍、教育、醫(yī)療、交通出行、人口素質(zhì)、生活習慣等狀況制定規(guī)劃。同時，應(yīng)盡量避免大規(guī)模集中建設(shè)，減少中低收入人群聚集而產(chǎn)生居住空間分異的可能性。

2、采用混合居住的開發(fā)模式

混合居住主要有兩種模式：一種是分散模式，就是把待建的保障性住房在已有的中高檔小區(qū)中分散，形成一種“大雜居，小聚居”的居住模式；另一種是以市場為導向，把保障性住房計劃與以盈利為目的其他房地產(chǎn)項目相結(jié)合，實現(xiàn)各個階層群體的真正居住融合。由于我國過去長期實行計劃經(jīng)濟體制和實物福利分房制度，城市居住空間以單位制為基礎(chǔ)，在住房分配上重視公平性，加上目前的居住空間分異現(xiàn)象還不是特別嚴重，這為混合居住模式的存在提供了賴以生存的社會土壤。

3、發(fā)展以公共交通為主的居住模式

與其他社會階層家庭相比，低收入家庭對價格低廉的公共交通設(shè)施和公益性公共服務(wù)設(shè)施的依賴性更強。從整個城市來看，以公共交通走廊為紐帶，公共交通導向的綜合用地組團為節(jié)點的布局方式是較為有效的土地利用模式。商業(yè)或住宅區(qū)依附于交通走廊，從而提高了整個城市的運行效率。杭州市人多地少，在軌道交通沿線以及配套支撐的新城安排適量的保障性住房，符合杭州市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，可有效促進中心區(qū)城市功能的調(diào)整和優(yōu)化，引導人口在城市范圍內(nèi)合理分布。保障性住房可以在地鐵沿線或公交線路距離站點步行l(wèi)0～15min的地段選址，建設(shè)高層的居住區(qū)，在兼顧地價的條件下，方便居民通行，降低生活成本。

4、結(jié)合新城區(qū)開發(fā)的建設(shè)模式

新城區(qū)雖然距離市中心較遠，但地價便宜，基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善，有利于提高保障性住房的使用效益。同時，保障性住房的建設(shè)又會給新城區(qū)帶來人氣，促進新城區(qū)的長遠發(fā)展，從而有利于城市形成多核心結(jié)構(gòu)，緩解老城區(qū)人口、交通和就業(yè)等壓力。用新城區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，帶動周圍土地升值，吸引投資，進而在周邊逐步布局城市辦公區(qū)和高檔住宅區(qū)，形成良性的循環(huán)，也能避免新城區(qū)變成“臥城”或“空城”。此外，投資增加會增大低收入群體就近就業(yè)的機會，使高收入群體與低收入群體形成良性的融合。

四、國有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的思考

當前，政府為確保社會民生，深入開展房地產(chǎn)市場調(diào)控，不斷加大對經(jīng)濟適用房、廉租住房等保障性住房的建設(shè)投入力度，但保障性住房“微利事多”，對以盈利為目的的房地產(chǎn)公司來說吸引力不大。國有房地產(chǎn)企業(yè)主動承擔社會責任，積極參與保障性住房建設(shè)，是響應(yīng)中央和地方政府號召，確保保障性住房整體建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵。圍繞杭州市保障性住房存在的居住分異傾向，國有房地產(chǎn)企業(yè)要加強以下三個方面的工作。

1、以科學發(fā)展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向

杭州市本身的城市規(guī)模較小，“一江一湖一河”的地理格局對于城市居民住房開發(fā)存在著不可避免的客觀困難，考慮到原有的歷史文化資源保護和城市開發(fā)建設(shè)的成本，所能提供給保障性住房建設(shè)的用地不可能是核心區(qū)域的地塊，只能從大杭州的視角去解決用地選址較偏的問題。與此同時，杭州市正處于公共交通大建設(shè)的時期，可類比于上海浦東、武漢三鎮(zhèn)的城市建設(shè)。上世紀80年代，上海曾流傳“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”的輿論，但城市交通建設(shè)發(fā)展后，浦東也成了炙手可熱的地方。對于杭州而言，以地鐵、輕軌為代表的軌道交通的發(fā)展，將會不斷縮小杭州市本身的空間和時間成本，全面提高保障性住房的居住效益，而原來的居住分異傾向也將會得到有效的抑制。所以，結(jié)合以公共交通為主的居住模式，就需要加強交通規(guī)劃和保障性住房規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，國有房地產(chǎn)企業(yè)就在促進協(xié)調(diào)上下功夫。

2、進一步加強項目的集成管理

國有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障性住房建設(shè)具有“總集成”的優(yōu)勢，能夠帶著豐厚的資金從土地一級開發(fā)整理做起，協(xié)助政府調(diào)整土地利用規(guī)劃、進行征地動拆遷、編制市政規(guī)劃、進行保障房和配套公建、市政道路、管線等項目建設(shè)。這種集成優(yōu)勢不僅可以延伸到項目前期投資機會和可行性研究階段，而且可以延伸到后期項目建成后維護修繕、協(xié)助運營或者物業(yè)管理。所以，發(fā)揮集成優(yōu)勢，就是要實現(xiàn)規(guī)劃編制與項目實施的協(xié)調(diào)互動。保障性住房項目的實施，有較強的時效性、主動性和創(chuàng)新性要求，需要規(guī)劃編制與項目實施的過程、主體和內(nèi)容等方面要高度協(xié)調(diào)、密切互動，結(jié)合中低收入群體需求的建設(shè)模式，深入細致地調(diào)查研究群體的需求，并反饋到項目規(guī)中、協(xié)調(diào)到項目實施過程里，從而確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)，降低居住分異傾向影響。

3、進一步加強項目的統(tǒng)籌管理

保障性住房建設(shè)具有參建單位資質(zhì)審核復(fù)雜、政策性強、社會關(guān)注度高、協(xié)調(diào)難度大等特殊性，成本和工期控制難度大。國有房地產(chǎn)企業(yè)參建保障性住房的優(yōu)勢在于更注重對社會責任的承擔，但也要考慮到建設(shè)周期和成本問題。對于大型保障性住房建設(shè)項目，國有房地產(chǎn)企業(yè)相較于其他企業(yè)具有更強的總承包優(yōu)勢，可以以工程總承包方式，進一步控制造價，加快進度，提高質(zhì)量，合理利用和節(jié)約社會資源。而要充分發(fā)揮這種優(yōu)勢，就必須加強項目的統(tǒng)籌管理，發(fā)揮國有房地產(chǎn)企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)管理能力，特別是加強與政府行政審批單位的協(xié)調(diào)配合，建立起重大保障性住房項目的審批驗收綠色通道，節(jié)省保障性住房建設(shè)的時間資金成本，以有效地減輕中低收入群體在解決住房問題上的壓力，降低居住分異傾向的影響。

【參考文獻】

[1] 李強、李洋：居住分異與社會距離[J].北京社會科學，2010（1）.

[2] 宋偉軒：大城市保障性住房空間布局的社會問題與治理途徑[J].城市發(fā)展研究，2011（8）.

[3] 焦怡雪：城市居住弱勢群體住房保障的規(guī)劃問題研究[D].中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，2007.

[4] 李錦華、雷杰、陳楠：保障性住房選址問題及創(chuàng)新思路研究[J].住宅科技，2011（3）.

[5] 吳啟焰、崔功豪：南京市居住空間分異特征及其形成機制[J].城市規(guī)劃，1999（12）.

[6] 陳燕萍：適合公共交通服務(wù)的居住區(qū)布局形態(tài)[J].城市規(guī)劃，2002（8）.

[7] 楊曉冬、黃麗平：保障性住房選址問題及對策研究[J].工程管理學報，2012（4）.

[8] 黃樟、吳昊芮：城市廉租房的選址模式研究[J].科技資訊，2008（35）.

[9] 朱立：國有企業(yè)參與大型居住社會區(qū)保障房建設(shè)模式研究[J].經(jīng)濟論壇，2013（12）.

（責任編輯：劉冰冰）