楊瀅　方晶　蔣金滿

【摘要】 軍人福利制度是提高軍隊人才市場競爭力，穩(wěn)定軍心、保留優(yōu)秀人才的重要手段。然而由于現行軍人福利制度在內容設計和執(zhí)行管理上的缺陷，導致一些軍人難以享受到應有的福利待遇，影響了軍人福利制度效用的發(fā)揮。本文從調查軍人福利待遇執(zhí)行問題的現狀入手，分析了福利未達標問題的危害和形成原因，并提出了解決這一問題的具體思路和建議。

【關鍵詞】 軍人 福利待遇 達標 研究

一、當前我國軍人福利待遇政策落實的現狀及分析

1、軍人福利待遇落實現狀

《兵役法》第五十三條規(guī)定，“現役軍人享受規(guī)定的休假、療養(yǎng)、醫(yī)療、住房等福利待遇。”為調查軍人福利待遇落實情況，筆者等人于2013年9月至2014年6月，對全軍70多個單位的165名軍人進行了調查，發(fā)現不少軍人在醫(yī)療、公寓住房和帶薪休假等福利待遇上享受不了制度規(guī)定的標準。從調查中可以看出，僅有不到1/5的軍人享受到了規(guī)定的福利待遇。公寓住房福利是保障最不到位的福利項目，其余未落實項目按由多到少的順序是休假、醫(yī)療和子女教育。

軍人長期享受不到應有的福利待遇，不僅傷害了一些軍人的具體利益，對軍人的士氣造成巨大的沖擊。更為重要的是開了“有令不行”的先例，影響到整個軍隊制度體系的公正性、嚴肅性和權威性，進而降低軍隊的凝聚力和戰(zhàn)斗力。在這方面，近期發(fā)生在烏克蘭軍隊的情況值得深入思考和借鑒。近期烏克蘭所屬的克里米亞自治共和國舉行獨立公投期間，有大量當地駐軍選擇加入俄羅斯，其中一個重要因素就是俄羅斯承諾給予他們2倍報酬并解決住房等問題。烏軍別德扎伊上校稱：“這種銀彈攻勢遠比子彈來得有效”。身為烏克蘭族的尤里·賽木年科上校支持兒子投票加入俄聯(lián)邦，其原因就在于服役23年以后還得不到規(guī)定的住房等待遇，他說：“我希望成為俄羅斯的一部分后，我們能過上至少有尊嚴的生活”。同樣的現象還存在于其他中高級軍官身上，以至于伊萬·奧林尼克上校指出：“現在沒有人愿意為這個國家戰(zhàn)斗”。誠然，我軍有著強大的政治思想保證體系，但有關軍人福利待遇不能得到落實的問題也要重視解決。

2、部分軍人福利待遇落實不到位的原因分析

根據調查結果和筆者了解，當前軍人多項福利待遇落實困難的主要原因有以下幾個方面。

一是可利用的軍人福利資源不足。當前軍人福利資源從總量上來說能夠滿足軍人需要，但由于配置不夠均衡，具體到不同系統(tǒng)和地區(qū)，仍有大量軍人享受到的人均福利資源低于軍委、總部規(guī)定的標準。如在醫(yī)療資源方面，部隊編制床位使用率不足20%，醫(yī)院編制床位軍人使用率不足50%，療養(yǎng)床位使用率不足50%；而部分中心醫(yī)院卻存在掛號難、看病難、住院難的情況。一些艱苦邊遠地區(qū)駐軍和小散遠單位由于駐地偏遠原因，其享受的公費醫(yī)療、子女教育等福利待遇普遍低于機關和大中城市駐軍。同時，還有部分軍人福利資源長期被擠占。如大量的公寓住房被復轉軍人甚至與軍隊無關的地方人員占用，導致現役軍人住房達標率很低。

二是福利投量投向不盡合理。我軍擁有一支世界上最龐大的軍人隊伍，然而投向軍人福利方向的經費一直占比較低，造成軍人福利待遇方面歷史欠賬過多，各類福利設施難以更新，部分軍人得不到應有的待遇。同時在福利經費投量投向上，也存在“重機關、輕基層”的現象，一些基層單位缺少財力對本單位軍人福利進行保障，從長期上看還會呈現出強者愈強的“馬太效應”。如按照醫(yī)療設備價值總額計算，總醫(yī)院一級從2007年的51.73億元增加到2009年的82.51億元，增長幅度超過50%，而中心醫(yī)院、隊屬醫(yī)院和療養(yǎng)院的增長幅度在50%以下。

三是管理保障體制存在缺陷。在軍人福利保障方式上，當前僅有通過財務系統(tǒng)發(fā)放的各類福利補貼和伙食灶別等實行了全軍統(tǒng)一標準供應，大多數實物和服務形態(tài)的福利采取單位保障和建制內保障為主的方式。由于每個單位在福利資源、人員結構和財力情況都不盡相同，人均福利資源較少單位的軍人往往享受福利較少。在管理體制上，受到條塊分割的軍人福利管理體制局限，難以在全軍范圍內實現統(tǒng)籌配置軍人福利資源，不同軍種和建制之間難以共享福利資源，形成的“福利壁壘”進一步加大了軍人之間的福利差距。

四是政策標準與保障能力脫節(jié)。部分軍人福利制度中雖然規(guī)定了一定的待遇標準，但離部隊的實際保障能力存在較大差距，導致制度難以落實。如2009年我軍出臺的《營房建筑面積標準》中對軍官公寓住房標準進行了大幅調整，對營、團職干部提高了一個職級標準。然而相應的營房資源和經費投入卻沒有同步增加，導致這部在軍內具有最高權威的法規(guī)標準在不少地方成為一紙空文，廣大官兵期盼的福利待遇標準提高成為“空調”。

二、解決軍人福利待遇落實不到位的思路

軍人各項福利待遇是國家、軍委、總部對于軍人履行職責而提供的必要保障，代表黨和政府對軍人合法權益的莊嚴承諾，應當站在全面深化新時期軍隊改革的戰(zhàn)略高度，重視并大力解決軍人福利待遇長期得不到落實的問題。

1、增加軍人福利經費投入

針對當前不少軍人福利待遇空有標準卻無法落實的弊端，適度增加對軍人福利的投入，解決軍人福利待遇落實困難的問題。應當站在向軍人履行黨和政府承諾的政治角度，制定確保全部軍人福利待遇達到規(guī)定標準的過渡性計劃方案，明確落實待遇的路線圖和時間表，分階段還清在軍人福利住房、住房補貼、醫(yī)療待遇等方面存在的歷史欠賬，盡快扭轉軍人福利待遇上“有令難行”、“有令不行”的局面。

2逐步盤活現有福利資源

對現有福利資源進行優(yōu)化調整，能夠用較小的成本代價和時間內達到改善軍人福利待遇的效果?，F階段可以采取的做法有幾種。

一是充分利用清理超占福利資源成果。2013年我軍實行的清理整頓超占福利活動取得了較好的效果。據統(tǒng)計，截至2013年底，全軍共清退不合理住房27000多套，壓減公務用車29000多輛，對于這些清理出來的福利資源，完全可以按照政策就近分配給現有福利未達標的軍人。如果考慮到連環(huán)騰退的因素，2.7萬套住房可以解決4—6萬戶軍人家庭的生活需要。

二是實現軍人福利資源的循環(huán)利用。對于被擠占的軍隊公寓住房等福利資源，應當設計退出機制，協(xié)調地方相關單位，通過向符合政策的退役軍人提供合適房源等方式，促使退役軍人騰退軍隊房產。從長遠上看，對于此類能夠長期循環(huán)使用的福利資源，還應通過簽訂相應的契約，明確使用期限的方式，規(guī)定軍人只能在一定期限內享受福利資源的使用權，達到期限后需在一定時間內需交還。

三是合理利用閑置資源。由于地理位置和單位劃分的區(qū)隔，一些福利資源不同程度處于閑置或半閑置狀態(tài)，對此可以通過雙向合作、改變設施用途的方式進行整合，引入優(yōu)質資源為未達標軍人服務。如在醫(yī)療保障方面，可以通過建立中心醫(yī)院分院、定期巡診等方式，使基層軍人享受到高級別的醫(yī)療服務。在這方面俄軍的經驗值得我軍借鑒。近年來俄羅斯“新面貌”軍隊改革中對軍隊醫(yī)療保障體系進行了大幅度的調整，通過整合同一駐區(qū)內醫(yī)療資源、在師旅級部隊設立中心醫(yī)院分支醫(yī)療機構的方式，優(yōu)先保證基層部隊軍人的醫(yī)療服務，收到了明顯的效果。

3、建立福利資源集中調配機制

提高全軍福利資源的集中度，在全軍范圍內統(tǒng)一調配軍人福利資源，是實現每名軍人都能享受到統(tǒng)一的基本福利保障的必要條件。美軍通過聯(lián)勤保障大幅壓縮了冗余保障能力，如在組建國防衛(wèi)生局后，各軍區(qū)醫(yī)療機構冗余保障能力壓縮了25%至60%，節(jié)約了大筆經費和資源。應當在全面統(tǒng)計調查全軍福利資源的基礎上，打破不同建制單位的界限，在全軍范圍內對軍人福利資源進行調劑。首先可以考慮建立軍人福利待遇調節(jié)基金。利用各單位按照比例上交預算外收入，在總部建立軍人福利調配基金，用于集中建設公寓住房、醫(yī)院等福利設施，分配給未達標的軍人使用；其次設計單位間福利調配機制?？梢钥紤]規(guī)定每個單位須拿出一定比例的福利資源，用于在建制內和駐地進行調劑，以促進軍人福利資源的流動。

4、向福利未達標軍人提供貨幣補償

軍人未達標的福利待遇主要集中在實物和服務形態(tài)如住房、休假、醫(yī)療等項目上。由于軍人工作任務突發(fā)性強、職級調整較快等原因，總是會造成一部分軍人難以享受到規(guī)定的福利待遇。以福利住房為例，即使軍人在某一時點上達到了規(guī)定的標準，但隨著軍人職級的晉升，很難同步向軍人提供規(guī)定標準的住房。為了避免總部制定的軍人福利標準難以及時落實的弊端，可以吸取俄軍近年的改革經驗，推行實物和服務福利的貨幣化。在制定實物和服務保障標準的同時，根據物價、地區(qū)、國民經濟發(fā)展等因素制定相應的現金補貼標準，對未能享受某項福利和未達到標準的軍人給予現金補償。

5、科學分配新增軍人福利資源

由于軍人福利資源的稀缺性，在福利的提供過程中必須選擇主要受益群體，才能在有限的資源約束下更好的提高總體效用。在軍人福利資源分配政策選擇上，阿瑟·奧肯用漏桶實驗說明了政府應當重點援助收入最低的五分之一，幫助他們經濟水平達到社會主流的標準。《國防法》第六十條規(guī)定，“國家對在條件艱苦的邊防、海防等地區(qū)或者崗位工作的現役軍人在生活福利等方面給予優(yōu)待”。因此應當采用羅爾斯主義和折中主義的原則來分配新增軍人福利資源，優(yōu)先考慮人均福利資源較少的基層部隊和駐地在艱苦邊遠地區(qū)部隊的軍人，在政策、經費、設施等方面向其傾斜，使他們獲得較多的新增福利資源。

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（責任編輯：徐悅）