邵 挺

美國土地使用管制是不是走得太遠(yuǎn)了？

邵 挺

被譽為“經(jīng)濟自由主義之父”的哈耶克曾說過：“在一個自由市場經(jīng)濟體，政府最核心的一個作用就是規(guī)制土地（regulate land）?！睆膶嵺`看，土地市場可能是各個國家管制最多的一個市場，美國也不例外。2002年美國普查辦公室有一份報告，講到全美國共有約3.9萬個政府可以對私人土地使用施加某種程度的限制（州以下政府的限制權(quán)力最大），包括聯(lián)邦政府、50個州政府、3034個縣政府（county government）還有19431個市政府（municipal government）和16506個鎮(zhèn)級政府（township government）。

邵挺，經(jīng)濟學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所副研究員

美國的分區(qū)（zoning）和土地使用管制（land use regulations）歷史悠久，目前只有休斯頓沒有實現(xiàn)分區(qū)制度，其它美國城市都在20世紀(jì)20年代引入了分區(qū)制度。多數(shù)人認(rèn)為，引入這項制度的初衷，是為避免工業(yè)文明的興起對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境的侵蝕甚至破壞，因此只要求住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)之間具有一定距離。在后來的工業(yè)社會和信息化社會里，土地使用管制體系越來越繁雜，對單個建筑的最低占地面積、容積率、空地比例等都有嚴(yán)格管制，還跟公共住房政策（affordable housing）聯(lián)系在一起，在使用管制條款中加入“住宅區(qū)內(nèi)必須興建一定比例的公共住房”等條件。從2000年開始，美國的城市研究者和實踐者開始反思一個問題，就是“美國的土地使用管制是不是走得太遠(yuǎn)了”。越來越多的研究表明，土地使用管制對推高美國房價、提高二氧化碳排放量，甚至形成了對中低收入家庭的歧視性政策，不利于各類群體的融合和不同文化的交流。進一步的研究還表明，跟多數(shù)人認(rèn)為的“土地使用管制”是為公共利益服務(wù)不同，后來的土地使用管制主要是為維持高收入群體和已開發(fā)土地和住房的利益，他們通過游說（lobbying）當(dāng)?shù)毓賳T，促使當(dāng)?shù)貙嵤﹪?yán)格繁雜的土地使用管制，保證了他們住房財產(chǎn)的升值和“優(yōu)美環(huán)境”的獨享。對此問題，筆者準(zhǔn)備分兩篇寫，第一篇是梳理美國分區(qū)和土地使用管制體系的歷史由來，第二篇是評價美國現(xiàn)有土地使用管制體系的實施效果，比如對房價、城市結(jié)構(gòu)、競爭力等影響，并分析誰是現(xiàn)有體系的獲益者，誰是受損者等。

美國土地使用管制體系的演變，主要依據(jù)是各級法院尤其是聯(lián)邦最高法院的判決結(jié)果。接下來各階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也主要由各個典型案例的判決時間來確定。

第一階段，17世紀(jì)初期到1926年，是土地分區(qū)制度正式確立前的使用管制，主要是解決農(nóng)業(yè)社會和前工業(yè)化社會面臨的問題。一開始，土地使用管制的作用主要是促進農(nóng)地合理利用，比如州政府有權(quán)對荒廢的或者產(chǎn)出效率達不到標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地進行贖回、每公頃土地不能種植超過多少數(shù)量的煙草等，這是美國學(xué)者哈特（Hart）系統(tǒng)研究了殖民時期的美國土地使用管制體系后得出的權(quán)威結(jié)論。另外，法律也會對“建筑物要采用具有防火功能的水泥”、“受污染的土地利用要離城市多少距離”，甚至?xí)幼^(qū)的植被情況等做出規(guī)定。比如費城在1700年就規(guī)定，各住宅區(qū)每隔八英尺要種至少一棵樹。但總體來說，土地規(guī)劃（land planning）并沒有對土地產(chǎn)權(quán)者構(gòu)成太多限制，1785年美國通過的《西部地區(qū)土地處置的管制辦法》規(guī)定，不需要規(guī)劃者對土地勘測、分割、拍賣等規(guī)定，城市規(guī)劃是“多余的”。

可以說，從18世紀(jì)后期一直到19世紀(jì)初期，美國土地使用管制的目標(biāo)主要是為促進農(nóng)地開發(fā)利用（pro-development）。到了19世紀(jì)初期，紐約率先強化了政府的城市規(guī)劃和土地管制功能，在1820年紐約市對公共墓地、監(jiān)獄、拘留所的區(qū)位進行了規(guī)定，要求只能在城市某幾塊區(qū)塊內(nèi)分布。1887年，聯(lián)邦最高法院受理了馬格勒起訴堪薩斯州（Mugler v. Kansas）案，起因是1880年堪薩斯州修改了州憲法，規(guī)定“除了用于醫(yī)藥、科學(xué)研究等目的，所有酒精類飲料都禁止在本州生產(chǎn)和銷售”，但在1877年馬格勒就花費1萬美元建成了一個啤酒廠，1881年準(zhǔn)備投產(chǎn)。但1880年的法案不允許他生產(chǎn)和銷售啤酒，造成了投資損失。最后，最高法院判決州憲法從公共利益出發(fā)，規(guī)定某些制造行業(yè)不能使用州土地，屬于行使警察權(quán)管制（police power regulations），不屬于補償性的征收（compensable takings）。這確立了地方政府可通過土地使用管制來確定具體行業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局的原則。

1909年，洛杉磯市最早成立了土地分區(qū)委員會（zoning board）。1916年，紐約市頒布了第一部分區(qū)管制法，規(guī)定了土地和建筑物的用途，包括高度、用地范圍以及人口密度等指標(biāo)，當(dāng)時的目標(biāo)主要是促進中心城區(qū)的商業(yè)發(fā)展，因此重點規(guī)定了中心城區(qū)里不能有過多的住宅和生產(chǎn)區(qū)。1916～1922年間，各州市都出臺了本區(qū)域內(nèi)的分區(qū)管制法，但各地規(guī)定不一，比如馬薩諸塞州允許在居住區(qū)一定范圍內(nèi)保留商店，新澤西州等就持相反規(guī)定。為統(tǒng)一各地的分區(qū)管制法令，美國商務(wù)部在1922年頒布了《標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)法》（Standard State Zoning Enabling Act），對土地用途分類、產(chǎn)業(yè)布局、空地范圍等做出統(tǒng)一規(guī)定。

1926年聯(lián)邦法院對Ambler公司起訴俄亥俄州的歐幾里德（Euclid）村的判決結(jié)果，正式確立了土地分區(qū)制度的法律正當(dāng)性，是美國土地使用管制體系中具有里程碑意義的大事。當(dāng)時Ambler公司擁有村鎮(zhèn)68英畝的土地，村鎮(zhèn)從維持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)風(fēng)貌的角度，想通過土地分區(qū)辦法來抑制工業(yè)發(fā)展，把土地使用類型分為六個等級、建筑高度分為三個等級，還有利用區(qū)域分為四個等級，Ambler公司所擁有的土地區(qū)域正好屬于非工業(yè)區(qū)，不能用于搞工業(yè)開發(fā)，引起土地價值大幅下降，就起訴村鎮(zhèn)的分區(qū)制度沒有經(jīng)過“正當(dāng)程序”（due process）對土地?fù)碛姓叩淖杂珊拓敭a(chǎn)造成了損害，要求予以“公正補償”（just compensation）。下級法院的判決是Ambler公司勝訴，認(rèn)為村鎮(zhèn)的分區(qū)管制條例（zoning ordinance）已經(jīng)構(gòu)成了事實上的“征收”（taking de facto），公司不用遵守管制條例。但聯(lián)邦最高法院推翻了下級法院的判決結(jié)果，主要理由是，Ambler公司是基于推測和假設(shè)來認(rèn)為“財產(chǎn)受到損害”，另外村鎮(zhèn)分區(qū)管制并不是警察權(quán)的不合理使用，并沒有對土地本身進行征收，因此不能構(gòu)成“征收”（takings）的條件，分區(qū)管制具有正當(dāng)和合理性。

需要指出的是，在當(dāng)時分區(qū)還只是個新概念，最高法院的判決結(jié)果，事實上是賦予了地方政府從公共利益的角度出發(fā)，對土地用途進行事先規(guī)劃的權(quán)力，奠定了最高法院對分區(qū)制度的案例法地位。盡管二年后，最高法院對Nectow v.city of Cambridge給出了不同的判決結(jié)果，認(rèn)為“劍橋市對土地用于工業(yè)用途的限制是不合適的”，因為這種限制并沒有促進公共健康、安全、便利和普遍的福利提高。

總體來說，分區(qū)制在美國取得了巨大成功。一個主要原因是，當(dāng)時的美國正經(jīng)歷快速工業(yè)化和城市化的過程，土地分區(qū)的重點是防止工業(yè)和商業(yè)區(qū)過度靠近住宅區(qū)，居民從自身健康、居住適宜性等角度出發(fā)，都贊成分區(qū)制的實施，加上美國土地資源豐富和汽車等新型交通工具的興起，緩解了分區(qū)制造成的交通距離擴大等問題。另外，在20世紀(jì)20年代開始，美國城郊區(qū)域發(fā)展很快，上層階級逃離擁擠的中心城區(qū)，選擇在城郊區(qū)域居住。許多研究表明，為避免城郊區(qū)域過度開發(fā)，這些富人會通過“用腳投票”的辦法，游說當(dāng)?shù)卣扇?yán)格的分區(qū)制，保護他們居住的環(huán)境和房屋價值不貶值，這也是分區(qū)制受到普遍歡迎和支持的原因之一。

第二階段，1926年到20世紀(jì)80年代，是土地使用管制體系進一步拓展、內(nèi)容豐富深化的階段，分區(qū)制逐步從促進土地利用發(fā)展，變?yōu)榫S護既有土地開發(fā)者利益的一類工具。1928年，美國商務(wù)部出臺了《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)法》（Standard City Planning Enabling Act），取代了1922年頒布的《標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)法》，把分區(qū)作為規(guī)劃的一部分，每個地區(qū)要建立規(guī)劃委員會，但同時強調(diào)各地規(guī)劃并不是強制的，可以根據(jù)各地情況來自行選擇（optional rather than mandatory）。但后來研究表明，盡管分區(qū)只是實施規(guī)劃的其中一類手段，但會對土地、建筑物價格產(chǎn)生根本性影響，因而社會公眾更關(guān)注分區(qū)的具體規(guī)定而不是整個規(guī)劃體系。1942年，西蒙案（Simon v. Town of Needham）的焦點，是城鎮(zhèn)有無權(quán)力作出居住區(qū)域內(nèi)的住房最低面積是一英畝的規(guī)定，后來判決結(jié)果認(rèn)為，從公共利益角度出發(fā)，城鎮(zhèn)有權(quán)力在分區(qū)體系中施加最低建筑面積（minimum lots size）的限制。1944年的杜內(nèi)德（Dundee Realty Co.v. City of Omaha）案，進一步賦予了地方政府施加最低樓房面積（minimum floor size）的權(quán)力。這兩項規(guī)定，在其它條件不變的情況下，都會減少本區(qū)域的住房供應(yīng)量，對住房價格產(chǎn)生較大影響。

美國的許多老城市在20世紀(jì)50年代開始出現(xiàn)大量破舊建筑，為了更好治理城市的“貧民窟”和城市環(huán)境等問題，1945年美國國會通過了哥倫比亞特區(qū)的《城市更新》法令，規(guī)定了地方政府為了實施城市更新計劃可以行使征地權(quán)（eminent domain），將土地重新分區(qū)。1954年伯曼尼案（Berman v. Parker）的判決結(jié)果，確定了地方政府可以從促進城市更新的目標(biāo)出發(fā)，對老舊小區(qū)的土地實施使用管制，進行重新分區(qū)。按照《城市更新》法，哥倫比亞政府在拆除城市老舊建筑的過程中，伯曼尼的房子不屬于貧民窟，但也在征收范圍內(nèi)，因此伯曼尼起訴當(dāng)?shù)卣疄E用“征地權(quán)”。在下級法院判決伯曼尼勝訴的情況下，1954年最高法院判決伯曼尼敗訴，理由是“如果越來越多的土地?fù)碛姓弑辉试S拒絕城市更新項目的實施，這些有利于公共利益的更新項目就難以推進”。這就賦予了美國地方政府為實施城市更新改造項目、對待改造區(qū)域可以重新分區(qū)以及施加新的土地使用管制的權(quán)力。20世紀(jì)60年代以來，美國各地的城市更新進入高潮期，跟1954年伯曼尼法的判決結(jié)果有很大關(guān)系，這個階段的分區(qū)制度主要是服務(wù)于“二戰(zhàn)”后美國迅速發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共設(shè)施改造需求。

到20世紀(jì)60、70年代，美國土地使用管制領(lǐng)域出現(xiàn)了一場“靜悄悄的革命”，各個州政府出于保護環(huán)境和抑制過度發(fā)展的動機，逐步把州以下各級政府的權(quán)力收上來，并實施了增長管理（growth management）和精明增長項目（smart growth programs）。首先是那些房價高的區(qū)域發(fā)起了“增長控制運動”（growth control movement），制止在高房價區(qū)域興建過多住房尤其是供中低收入家庭居住的公共住房。許多地方要求房屋開發(fā)商只有在完成配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并經(jīng)當(dāng)?shù)卣炇蘸细窈?，才能拿到房屋建造許可證（permits）。通過上述辦法，其實就是阻止了在這些區(qū)域興建新的住房。但這場運動一開始就遭遇到美國有色人種協(xié)會的攻擊，認(rèn)為“分區(qū)制是歧視窮人、年輕人和老人”。1971年美國有色人種全國協(xié)會起訴勞拉爾鎮(zhèn)的案例（Mt. Laurel Township v. NAACP），一直拖到1975年，才由新澤西州最高法院判決，規(guī)定“在分區(qū)管制中，要專門規(guī)定一定比例的中低收入家庭居住區(qū)域”，允許在這些區(qū)域興建高層小區(qū)，并放松房屋區(qū)域和建筑面積的最小面積限制。但這項規(guī)定后來基本沒有得到執(zhí)行，因為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和開發(fā)商都不愿意看到區(qū)域內(nèi)房價下跌。后來新澤西州最高法院在1983年又重新規(guī)定，供中低收入家庭居住的住房區(qū)域必須占到居住區(qū)的20%。因此，開發(fā)企業(yè)必須興建起許可證上規(guī)定的住房套數(shù)的120%。但又遭到社區(qū)和開發(fā)企業(yè)的強烈抵制，后來實在沒辦法，新澤西州在1986年只能建立公共住房局（department of affordable house），在那些尚未開發(fā)或正在開發(fā)的區(qū)域內(nèi)興建大量公共住房，很少在那些已開發(fā)區(qū)域興建。這就維持了既有土地?fù)碛姓吆彤?dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益格局，進一步固化了土地分區(qū)體系。

第三階段，20世紀(jì)80年代以來，州以下政府的土地分區(qū)和使用管制，逐步受到州政府實施的城市增長控制等策略的影響，開始具有一定彈性。20世紀(jì)80年代，美國各州都普遍實施了城市增長邊界（Urban Growth Boundary，UGB），劃定城市未來10年、20年可供開發(fā)的區(qū)域，區(qū)域外禁止或者嚴(yán)格控制開發(fā)，目的是保護生態(tài)環(huán)境、避免城市盲目無效擴張。為達到這個目的，這些增長項目一般會要求開發(fā)企業(yè)先投資周邊基礎(chǔ)設(shè)施，并提高土地利用效率。州政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資也會優(yōu)先投入到事先規(guī)劃好的區(qū)域，比如1997年馬里蘭州把一些規(guī)劃區(qū)域稱為“資金投入優(yōu)先區(qū)域”（priority funding areas），規(guī)定州政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資先用到這些區(qū)域中去。州政府的做法，提高了土地和建筑密度，受到了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和現(xiàn)有土地所有者的阻礙，他們用分區(qū)制和“最低建筑面積”等規(guī)定，來對抗州政府的增長管理項目。對抗的結(jié)果就是，更加推高了城市房價的上漲和城市向郊區(qū)擴展的速度。原因也很簡單，州政府想通過在城市實施更加集聚的辦法，增加人口和經(jīng)濟活動密度，但州以下政府仍然掌握著土地分區(qū)的權(quán)力，也控制著本區(qū)域內(nèi)建筑許可證（permits）的發(fā)放。其結(jié)果就是，在全部可利用土地面積被城市增長控制戰(zhàn)略所固定的情況下，再加上分區(qū)制，就只會更加減少城市實際可用土地面積和建筑許可證，尤其是針對居住區(qū)實施的最嚴(yán)格的分區(qū)制，不斷推高房屋價格。

但在州政府“精明增長”等戰(zhàn)略的影響下，分區(qū)制和土地使用管制開始具備一些彈性，提出了諸如“激勵性分區(qū)”（Incentive Z o n i n g）、“特殊許可證”（Special Permits）和“浮動性分區(qū)”（Floating Zones）、“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”（Transfer of Development Rights）等概念。激勵性分區(qū)就是，開發(fā)企業(yè)可以通過承擔(dān)建造各類公共設(shè)施，來換取本區(qū)域內(nèi)更高的土地開發(fā)密度，更好符合城市精明增長的要求。特殊許可證是指，大規(guī)模的開發(fā)活動在一定區(qū)域內(nèi)可以混合使用各類土地。浮動分區(qū)是針對一些特殊的使用區(qū)域，比如商業(yè)、居住等多用途混合開發(fā)區(qū)，如果全部或者多數(shù)土地所有者申請更改分區(qū)規(guī)劃，就可以修改原先的分區(qū)規(guī)劃，允許用于新的用途。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移最早是在紐約市實施，發(fā)展權(quán)是每個城市開發(fā)土地所具備的基礎(chǔ)條件，在“精明增長”戰(zhàn)略下，某個區(qū)域要密集發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但受自身發(fā)展權(quán)限制，就可以通過出錢購買到另一個區(qū)域的發(fā)展權(quán)，相當(dāng)于購買了一個“指標(biāo)”，另一個區(qū)域在賣出發(fā)展“指標(biāo)”后，就必須承擔(dān)起為購買到“指標(biāo)”的區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。

總結(jié)一下，美國土地使用管制體系在不同階段的目標(biāo)定位不同，從第一階段的“增長促進型”到第二階段的“突出分區(qū)規(guī)劃”以及到第三階段的“分區(qū)與城市增長控制的混合型”，目前已經(jīng)形成了聯(lián)邦、州以及縣、市、鎮(zhèn)等各級政府共同參與的復(fù)雜體系。那么，這套體系在現(xiàn)實運作中究竟發(fā)揮了什么作用？當(dāng)?shù)卣?、開發(fā)企業(yè)、各類土地所有者等參與者在土地使用管制體系的演變中，誰是受益者、誰是利益損害者？這些問題在下一篇文章中再具體闡述。（上）