顧 嚴(yán)

實(shí)施延遲退休須滿足四組先決條件

顧 嚴(yán)

延遲退休不但會帶來勞動生產(chǎn)率的下降，而且青藏高原上的一些地市州人均預(yù)期壽命還不到60歲，意味著該地區(qū)有相當(dāng)一部分勞動者將終身享受不到養(yǎng)老保險，因此政策的制定不能一刀切，并需要提前完善公共政策

辯證認(rèn)識延遲退休的潛在影響

延遲退休不僅關(guān)系到養(yǎng)老保險的收支平衡，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的若干重要議題，關(guān)系到每一個老百姓的切身利益。尤其需要客觀分析其對勞動力和勞動生產(chǎn)率、人口撫養(yǎng)比和家庭撫養(yǎng)壓力、社會保險和社會穩(wěn)定風(fēng)險等方面可能產(chǎn)生的重大影響。

（一）有利于增加勞動力數(shù)量，但不利于提高勞動生產(chǎn)率

延遲退休可以從定義上增加勞動年齡人口。按照目前的人口發(fā)展趨勢、以15～59歲為勞動年齡人口來推算，2020年-2030年、2030年-2040年、2040年-2050年期間，勞動年齡人口平均每年分別減少780萬人、560萬人和1030萬人。如果從2020年起每三年退休年齡延遲1歲，與退休年齡不變的情況相比，到2030年、2040年、2050年平均每年增加勞動年齡人口700萬人、1090萬人、2070萬人。

延遲退休會導(dǎo)致勞動力結(jié)構(gòu)的老化和勞動生產(chǎn)率的降低。隨著勞動力平均年齡的增高，勞動生產(chǎn)率的變化呈現(xiàn)出先上升后下降的倒U型路徑。根據(jù)近期對我國東部和西部城市地區(qū)勞動生產(chǎn)率與年齡關(guān)系的測算，60-64歲年齡組的勞動生產(chǎn)率比全部勞動力的平均水平低22%～26%，比勞動生產(chǎn)率最高的年齡組（25～29歲）低37%～40%左右。平均來看，退休年齡每延遲1歲，整體的勞動生產(chǎn)率會下降5～6個百分點(diǎn)。

（二）有利于降低人口撫養(yǎng)比，但不利于減輕家庭撫養(yǎng)壓力

延遲退休能夠壓低老年撫養(yǎng)比和總撫養(yǎng)比。按照目前趨勢、假定生育政策和退休政策不變，到2030年、2040年和2050年，老年撫養(yǎng)比將分別達(dá)到45%、56%和72%，總撫養(yǎng)比為71%、80%和98%。以此為基準(zhǔn)情景，2020年起每三年延退1歲，2030年、2040年和2050年的老年撫養(yǎng)比將比退休政策不變的情景分別低11、19和41個百分點(diǎn)，總撫養(yǎng)比分別低13、22和47個百分點(diǎn)。

延遲退休會增加家庭照料老年人和少年兒童的壓力。在當(dāng)前及可預(yù)見的未來，居家養(yǎng)老始終是我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，家庭也是少年兒童照料的第一支柱。在家庭中，年齡較輕、身體健康的退休成員正在成為照料高齡老人、失能老人和少兒成員的主力。隨著老齡化的持續(xù)發(fā)展，這一趨勢將不斷加強(qiáng)。延遲退休會減少家庭內(nèi)部提供照料服務(wù)的人力，增加家庭的撫養(yǎng)壓力。

（三）有利于延緩養(yǎng)老保險收不抵支風(fēng)險，但不利于防控社會穩(wěn)定風(fēng)險

延遲退休將增加養(yǎng)老保險繳費(fèi)的人數(shù)和收入、減少養(yǎng)老金領(lǐng)取的人數(shù)和支出。預(yù)計到2020年，我國應(yīng)已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的“無死角”全覆蓋。根據(jù)前述人口預(yù)測情景，與退休年齡不變的情況相比，2020年～2030年、2030年～2040年、2040年～2050年期間，平均每年增加養(yǎng)老保險繳費(fèi)人數(shù)（即同時減少的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)）將分別達(dá)到700萬人、1090萬人和2070萬人。按照職工人均繳費(fèi)8500元、離退休人員人均領(lǐng)取2.5萬元的現(xiàn)價水平匡算，這三個10年期間平均每年增加養(yǎng)老保險繳費(fèi)收入600億元、930億元和1760億元，平均每年減少養(yǎng)老金支出1750億元、2730億元和5180億元。

延遲退休引發(fā)社會不穩(wěn)定事件的前車之鑒不少。2010年，法國爆發(fā)全國性示威游行，抗議政府將退休年齡從60歲提高到62歲，參與游行人數(shù)超過了100萬人。2013年，法國再次爆發(fā)數(shù)十萬人參與的示威活動，抗議專家團(tuán)隊(duì)提出的退休金改革路線圖。2014年，韓國爆發(fā)反對養(yǎng)老金改革的大規(guī)模示威，參與人數(shù)亦達(dá)到100萬人。近幾年，比利時、波蘭等國也多次爆發(fā)反對延遲退休的大規(guī)模游行示威，單次的參與人數(shù)都在10萬人以上。

延遲退休要滿足四組先決條件

實(shí)施延遲退休的政策，正面與負(fù)面效應(yīng)并存。為盡可能發(fā)揮其積極作用、最大限度減輕消極影響，需要事先滿足以下四個方面的條件。

（一）勞動生產(chǎn)率提升的普遍化和勞動力市場的彈性化

我國勞動年齡人口已經(jīng)開始持續(xù)減少，要確保經(jīng)濟(jì)中高速增長，就要求勞動力的貢獻(xiàn)加快從數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，核心要求就是提高勞動生產(chǎn)率。延遲退休會帶來勞動生產(chǎn)率的下降，顯然與這一要求相悖。必須普遍提高各年齡組勞動力的生產(chǎn)率，才能“對沖”不利影響。按照每三年延退1歲的方案，勞動生產(chǎn)率每年至少需要“額外”提高2%左右。如果受延遲退休影響，年輕勞動力就業(yè)難度加大、中老年勞動力市場退出更不靈活，會進(jìn)一步產(chǎn)生降低勞動生產(chǎn)率的效應(yīng)。因此，還需要增加勞動力市場的彈性，鼓勵高生產(chǎn)率的年輕勞動力進(jìn)入，并讓低生產(chǎn)率的中老年勞動力平穩(wěn)過渡到退休狀態(tài)。

（二）公共政策的家庭化和家庭支持政策的普惠化

1981年至2013年，全國城鎮(zhèn)家庭戶均規(guī)模從4.2人降至2.9人，農(nóng)村從5.5人降至3.9人，均收縮了30%。伴隨家庭小型化趨勢，家庭照料少兒及老年人的能力不斷下降。除最低生活保障等少數(shù)政策以外，現(xiàn)有的公共政策體系尚未按照適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變化、促進(jìn)家庭發(fā)展的要求來設(shè)計，家庭支持政策的范圍僅局限于社會救助對象和農(nóng)村計劃生育獎勵扶助對象。延遲退休將進(jìn)一步加劇家庭撫養(yǎng)壓力增大的問題，有必要提前完善公共政策，特別是擴(kuò)大家庭支持政策的惠及范圍，幫助家庭減負(fù)。

（三）養(yǎng)老保險預(yù)期權(quán)益的清晰化和退休金增長的機(jī)制化

單從財務(wù)上看，延遲退休并不一定導(dǎo)致個人養(yǎng)老金總待遇的下降。養(yǎng)老金水平由社會平均工資和繳費(fèi)年限共同決定，延遲退休一年，盡管會增加一年的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但也意味著更高的社會平均工資和更高的替代率水平。只要后兩者決定的養(yǎng)老金提高的幅度，超過多繳一年費(fèi)用平攤到每個領(lǐng)取年度的數(shù)額，個人養(yǎng)老金總待遇是會提高的。然而，在目前名義上“統(tǒng)賬結(jié)合”、實(shí)質(zhì)上以統(tǒng)為主并且個人賬戶資金為統(tǒng)籌賬戶所嚴(yán)重透支的情況下，個人養(yǎng)老金的權(quán)益是不清晰的，退休待遇難以預(yù)期，因此人們根本看不到延遲退休的益處，大都會認(rèn)為該政策只會增加個人負(fù)擔(dān)，也就只能更傾向于反對。退休待遇的調(diào)整，則迫切需要走上機(jī)制化的軌道，在兼顧普惠的基礎(chǔ)上，更好地落實(shí)多繳多得和長繳多得原則，而不能一味地采取“福利主義”、“請客送禮”等取向。唯此才能促進(jìn)養(yǎng)老保險權(quán)利與義務(wù)的匹配，引導(dǎo)形成理性的繳費(fèi)行為和合理的待遇預(yù)期，為延遲退休創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

（四）社會態(tài)度的正面化和涉穩(wěn)風(fēng)險的可控化

盡管已經(jīng)采取了一些輿情引導(dǎo)措施，互聯(lián)網(wǎng)上對于延遲退休的負(fù)面評價仍然不絕于耳。負(fù)面情緒有可能導(dǎo)致消極行為，線上的鼓動則有可能引發(fā)線下的動員，這類的風(fēng)險在烏坎事件、反對PX（對二甲苯）的群體性事件中已有顯示。即便不引發(fā)大規(guī)模的涉穩(wěn)事件，但如果出現(xiàn)“理性的抵制”，比如普遍按照最低工資基數(shù)繳費(fèi)、繳足最低繳費(fèi)年限（按現(xiàn)行政策是15年）后立刻停繳等，也會使延遲退休的效應(yīng)大打折扣——盡管理論上增加了繳費(fèi)的人口基數(shù)，但實(shí)際的繳費(fèi)水平和繳費(fèi)收入不一定能提高。只有廣大群眾對延遲退休持正面的、積極的態(tài)度，才能有效防控潛在的風(fēng)險，并達(dá)到政策的預(yù)期效果。

延遲退休的起步策略與配套措施建議

延遲退休既具有緊迫性，又必須穩(wěn)妥實(shí)施；既需要從養(yǎng)老保險收支平衡的角度科學(xué)設(shè)計，又必須同時推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制的配套改革。這樣才能在增加勞動力、降低人口撫養(yǎng)比、延緩養(yǎng)老保險收支風(fēng)險的同時，促進(jìn)勞動生產(chǎn)率的提高，減輕家庭的撫養(yǎng)壓力，并確保涉穩(wěn)風(fēng)險總體可控。

（一）起步階段宜“自主選擇、分類實(shí)施”

不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同崗位的工作環(huán)境和勞動強(qiáng)度有一定的差異。青藏高原上的一些地市州，人均預(yù)期壽命還不到60歲，延遲退休意味著這些地區(qū)有相當(dāng)一部分勞動者將終身享受不到養(yǎng)老保險的待遇。紡織、建筑、采掘、冶金等行業(yè)以及長期在戶外野外、高溫高寒等條件下工作的勞動者，延遲退休也不利于他們的健康。勞動者個人的職業(yè)上升空間、家庭結(jié)構(gòu)及撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的不同，也會帶來延遲退休意愿的差別。在起步階段，實(shí)施延遲退休宜自愿、不宜強(qiáng)制，宜分類、不宜“一刀切”。2015年2月，中組部、人社部聯(lián)合下發(fā)文件，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡延遲到60歲，并規(guī)定在自愿申請基礎(chǔ)上可仍然按照55歲退休。這就體現(xiàn)了“自主選擇、分類實(shí)施”的思路。下一步再選取先行實(shí)施延遲退休政策的行業(yè)和地區(qū)時，可以在目前“先統(tǒng)一延遲，再自愿申請?zhí)崆啊钡姆绞街猓_辟“不統(tǒng)一延遲，可自愿申請”的選項(xiàng)，以利于多角度地觀測政策對象的行為選擇。此外，還可以結(jié)合常規(guī)的就業(yè)統(tǒng)計或開展專項(xiàng)調(diào)查，對勞動者的退休意愿進(jìn)行摸底，供政策設(shè)計和實(shí)施參考。

（二）實(shí)施兼顧老年人待遇和勞動者權(quán)益的養(yǎng)老保險收支策略

目前主要依靠“新人”的繳費(fèi)來彌補(bǔ)“老人”未繳費(fèi)和“中人”繳費(fèi)不足形成的養(yǎng)老保險基金缺口，依靠個人賬戶來補(bǔ)貼統(tǒng)籌賬戶，從長期看是難以持續(xù)的。連續(xù)11年大幅提高退休待遇，盡管有利于保障和改善老年人生活，卻強(qiáng)化了增加繳費(fèi)的壓力，并且加劇了收不抵支的風(fēng)險。如果要通過延遲退休的政策來收窄基金缺口，必須同時采取兼顧退休待遇和繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的策略，以形成長期可持續(xù)的籌資能力和長期平衡的養(yǎng)老保險賬戶。一是要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有個人賬戶記賬價值的明晰化，做到可便捷查詢。二是要制定做實(shí)個人賬戶的路線圖和時間表，并加大力度補(bǔ)足缺口。三是要形成養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，不僅考慮近期公共財政的支撐能力，更主要地根據(jù)養(yǎng)老保險長期平衡的要求和繳費(fèi)方的承受能力，適時適度和可持續(xù)地改善退休人員待遇。四是要調(diào)整個人和用人單位繳費(fèi)的比例，在總負(fù)擔(dān)不加重的情況下，適當(dāng)調(diào)高個人比例以增加個人賬戶權(quán)益，適當(dāng)調(diào)低單位比例以增強(qiáng)微觀主體活力。

（三）加快建立富有彈性的勞動力市場

在一個缺乏彈性的勞動力市場，新生代較難進(jìn)入，老一代很難退出，不利于整體勞動生產(chǎn)率的提高。必須增加勞動力市場的彈性，形成高生產(chǎn)率勞動力順暢進(jìn)入、低生產(chǎn)率勞動力平緩?fù)顺龅木置?，才能抵消延遲退休在這方面的負(fù)面影響?，F(xiàn)階段，制約勞動力市場彈性提高的最主要因素是市場的分割。從制度設(shè)計上，迫切需要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、不同所有制之間的勞動力流動和身份轉(zhuǎn)化限制，消除歧視性、限制性規(guī)定，構(gòu)建全國統(tǒng)一的人力資源大市場，促進(jìn)人力資源高效有序流動。政策方面，可以積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃，加快建立普惠、互通的就業(yè)信息平臺，降低工作搜尋成本，減緩摩擦性失業(yè)；同時推動創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化有機(jī)集成的大平臺建設(shè)，為創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)新型人才提供更多機(jī)會和便利。從微觀層面，可鼓勵用人單位實(shí)施彈性工時和差異化工時，通過前者增加有效工作時間，后者為中老年勞動力適當(dāng)縮短工時和勞動強(qiáng)度、進(jìn)而為年輕勞動力提供更多進(jìn)入機(jī)會。

（四）著力構(gòu)建有利于家庭發(fā)展的政策支持體系

為應(yīng)對延遲退休給家庭帶來的撫養(yǎng)壓力增大問題，迫切需要提前出臺措施、構(gòu)建政策體系，促進(jìn)家庭發(fā)展能力的提升。一方面，應(yīng)從所得稅角度切實(shí)減輕家庭發(fā)展的負(fù)擔(dān)：加快推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革，盡快實(shí)施以家庭為單位計征應(yīng)納稅所得額，并統(tǒng)籌計征工資薪金和一次性勞務(wù)所得稅；優(yōu)化邊際稅率結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高免征扣除額；拓寬抵扣和退稅范圍，按照一定比例或定額，將家庭生活必需品和必要服務(wù)等開支（如水電氣暖等市政公用事業(yè)費(fèi)用、教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)開支、慈善捐助、重要財產(chǎn)損失等）納入所得稅抵扣或返還項(xiàng)目。另一方面，應(yīng)以家庭發(fā)展為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)社會福利轉(zhuǎn)型：從保障孤老、孤殘、孤兒為重點(diǎn)，拓展為將家庭成員中的婦女、兒童、老年人、殘疾人全部納入福利支持體系，加大轉(zhuǎn)移支付力度；提高生育保險保障水平和生育津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障并適當(dāng)延長婦女產(chǎn)假，探索實(shí)施新生兒父親產(chǎn)假；支持家庭進(jìn)行設(shè)施改造，為行動不便的家庭成員提供安全和無障礙的微觀環(huán)境；鼓勵有條件的地方出臺對嬰幼兒、失能老年人、重度殘疾人進(jìn)行照料的獎勵扶助政策，發(fā)展護(hù)理保險。

（五）扎實(shí)開展延遲退休的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

延遲退休是涉及基本民生的重大政策，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過征地拆遷、企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、能源化工項(xiàng)目上馬等事項(xiàng)，事關(guān)最廣大勞動者的切身利益，甚至關(guān)系到黨執(zhí)政根基的穩(wěn)固。按照中辦國辦關(guān)于穩(wěn)評的指導(dǎo)意見，應(yīng)專門對延遲退休的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估。評估決不能預(yù)設(shè)結(jié)論，要扎扎實(shí)實(shí)深入調(diào)研，廣泛聽取各方意見，充分反映群眾訴求，合理設(shè)計并適應(yīng)性調(diào)整延遲退休的政策抉擇、實(shí)施方案及相關(guān)預(yù)案。評估不僅要關(guān)注直接引發(fā)集體上訪和群體性事件的可能性，更需要關(guān)注對政府公信力的影響，以及風(fēng)險隱患的長期積累和釋放。同時，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，盡可能形成積極理性的輿論導(dǎo)向。為避免評估受到既得利益群體、民粹主義傾向及其他主客觀因素的不良影響，建議成立三個相互獨(dú)立的評估團(tuán)隊(duì)。一是人力資源社會保障部門內(nèi)設(shè)的專業(yè)評估團(tuán)隊(duì)，二是全國人大有關(guān)專門委員會組成的聯(lián)合評估團(tuán)隊(duì)，三是非政府機(jī)構(gòu)組建的第三方評估團(tuán)隊(duì)。三個團(tuán)隊(duì)平行開展評估，分別對各自的評估結(jié)論負(fù)責(zé)。最終由國務(wù)院、全國人大、有必要的話報請中央深改組審議，就是否實(shí)施、何時實(shí)施、如何實(shí)施延遲退休的政策做出決定。

作者單位：國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所

圖/中新社