當(dāng)行政執(zhí)法遇到“軟抗法”
——“金葉園事件”給行政執(zhí)法帶來的啟示

◆本刊記者 許方霄

本刊記者：自《北京市控制吸煙條例》出臺后，大多數(shù)單位能夠嚴(yán)格執(zhí)行，但前段時間，中國煙草總公司下屬單位金葉園會議中心公然抗法事件卻引發(fā)社會輿論界、法律界及相關(guān)部門的廣泛議論和極大關(guān)注。作為現(xiàn)場執(zhí)法人員之一，請您簡單回顧當(dāng)時的情況。

王本進(jìn)：7 月14 日，在日常的控?zé)煓z查當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)金葉園會議中心在控?zé)煼矫孢€存在眾多嚴(yán)重的違法行為，其中包括：會議中心內(nèi)部缺少控?zé)煿芾碇贫?，在室?nèi)發(fā)現(xiàn)了若干個煙頭，室內(nèi)擺放印有煙草廣告的物品，這是《北京市控制吸煙條例》中明令禁止的。隨后，我們對它進(jìn)行立案。

7 月23 日，我們對金葉園會議中心進(jìn)行復(fù)查，但發(fā)現(xiàn)他們并沒有按要求進(jìn)行整改，室內(nèi)仍然擺放著印有煙草廣告的物品。針對這種情況，我們便以北京市衛(wèi)計(jì)委的名義，向中國煙草總公司去函，并于7 月31 日上午，第三次來到平谷區(qū)，對金葉園會議中心進(jìn)行綜合衛(wèi)生監(jiān)督檢查。還沒進(jìn)入辦公大樓，我們就被兩個工作人員攔住，他們一直不配合調(diào)查，還手持中華牙膏向執(zhí)法人員發(fā)問：“這牙膏為啥不讓擺？煙草有中華煙，這牙膏也是中華牌的。”最終我們也沒能進(jìn)門。無奈之下，我們只能請公安部門協(xié)助，但民警在現(xiàn)場調(diào)解了近1 個小時，金葉園會議中心的工作人員依舊不讓執(zhí)法人員進(jìn)入園區(qū)，一共僵持了2 個小時。

本刊記者：金葉園會議中心公然阻撓執(zhí)法，并造成一定的影響，對此事件，您怎么評價？

王本進(jìn)：金葉園會議中心公然阻撓執(zhí)法行為不具有代表性，只是個別單位的少數(shù)人行為。我相信，類似的情況不會經(jīng)常出現(xiàn)。但是，這一事件的發(fā)生，應(yīng)該引起我們的重視。

本刊記者：除了此次事件之外，在控?zé)焾?zhí)法過程中，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所作為控?zé)焾?zhí)法部門，都遇到過哪些困難？

王本進(jìn)：《北京市控制吸煙條例》突出的是政府管理、單位負(fù)責(zé)，因此，如果政府管理到位，單位落實(shí)主體責(zé)任到位，整個行業(yè)系統(tǒng)控?zé)煹男Ч秃茫粗畡t差。

在執(zhí)法中，我們發(fā)現(xiàn)少數(shù)行業(yè)的管理還不到位，對行業(yè)所屬單位的日常監(jiān)督管理、檢查督導(dǎo)不夠，所屬單位在控?zé)煹闹黧w責(zé)任落實(shí)上不夠，存在違法行為較多，執(zhí)法任務(wù)重，比如餐飲行業(yè)中的路邊、胡同小型餐飲單位，娛樂行業(yè)的酒吧、KTV、棋牌室等。

另外，還有一些主體責(zé)任不明確，或管理邊界不明確的場所，如無物業(yè)管理的老舊居民樓、綜合寫字樓、無人值守的公交站點(diǎn)、需排隊(duì)等候的場所等，公共衛(wèi)生間內(nèi)的吸煙行為也很難監(jiān)督到位。還有一種情況，就是行業(yè)管理不明確的新型業(yè)態(tài)，如養(yǎng)生館、足療店等。

最后，執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱也是一個難題。北京市衛(wèi)生監(jiān)督所是目前承擔(dān)控?zé)焾?zhí)法任務(wù)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在履行著原有的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，我們沒有增加一人一編，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

本刊記者：在控?zé)熑蝿?wù)持續(xù)監(jiān)督執(zhí)法的過程中，請您總結(jié)下，違反《北京市控制吸煙條例》的單位有何特點(diǎn)？比如，違法者或抗法者可能是事業(yè)單位、行政單位或執(zhí)法部門自身等。

王本進(jìn)：違法和抗法是不一樣的。如果說違反《北京市控制吸煙條例》的單位有什么共同點(diǎn)，那就是這些單位的法治意識淡漠，行業(yè)管理不到位，主管部門日常的檢查、督促不夠，單位存在僥幸心理。此外，單位領(lǐng)導(dǎo)自身存在違法吸煙行為也是不容忽視的現(xiàn)象。自身不硬，怎么打鐵？從目前情況來看，違法行為還廣泛存在各個領(lǐng)域，只是程度不同。因此，作為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門，對控?zé)焾?zhí)法工作我們還要有一個清醒的認(rèn)識和打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

本刊記者：面對新形勢、新環(huán)境，將來如果再遇到金葉園會議中心這類抗法事件，作為執(zhí)法人員，您認(rèn)為該如何解決？

王本進(jìn)：金葉園會議中心的抗法行為雖然只是個案，但它卻揭示了一個重要問題——行政執(zhí)法如何面對抗法。我們的做法是：相信法律，依法執(zhí)法。

就拿金葉園會議中心抗法事件來說，從事件發(fā)生的起始，我們就嚴(yán)格按照《北京市控制吸煙條例》的規(guī)定和設(shè)定的工作機(jī)制開展工作：先期致函金葉園會議中心上級主管部門，通報情況，建議加強(qiáng)對所屬單位控?zé)煿ぷ鞯谋O(jiān)督管理。在遇到阻撓執(zhí)法時，我們按照《北京市控制吸煙條例》第二十八條的規(guī)定：“阻礙有關(guān)部門依法執(zhí)行職務(wù)等違反治安管理行為的，由公安部門依法予以處罰。”請公安部門予以協(xié)助。在公安部門協(xié)調(diào)未果的情況下，在媒體的強(qiáng)力支持下，執(zhí)法協(xié)調(diào)部門啟動了《北京市控制吸煙條例》中賦予的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，金葉園會議中心上級主管部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主動與北京市衛(wèi)生計(jì)生行政部門進(jìn)行了溝通，最終使這一抗法事件得到了比較妥善的解決，相關(guān)人員得到了處理，違法單位受到了處罰。

此次事件雖屬個案，但確有舉一反三的意義。今后如遇類似事件，不能不作為，也不能亂作為，要嚴(yán)格按照法律賦予的職責(zé)和程序，發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制，敦促各相關(guān)部門落實(shí)職責(zé)，真正發(fā)揮“政府與社會共同治理、管理與自律相互結(jié)合，實(shí)行政府管理、單位負(fù)責(zé)、個人守法、社會監(jiān)督” 的原則，此類事件是能夠妥善解決的，這就是中國體制的優(yōu)勢。

本刊記者：如今，地方立法也越來越多，但是執(zhí)法力量卻是有限的，對于執(zhí)法部門來說，行政資源本身肯定也會出現(xiàn)力不從心的情況。北京市衛(wèi)生監(jiān)督所是不是也存在這種情況？

王本進(jìn)：衛(wèi)生監(jiān)督作為公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，在體系建設(shè)上實(shí)際長期處于歷史欠賬狀態(tài)：編制不足、名稱不規(guī)范、機(jī)構(gòu)的級別偏低、辦公用房緊張等。2013 年，在食品安全監(jiān)管體制改革后，北京市衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)劃出三分之一編制和人員，使得人員短缺的局面更加嚴(yán)峻。2015 年6 月1 日，全市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅履行原有的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能，同時還承擔(dān)了控?zé)焾?zhí)法任務(wù)。雖然如此，但全市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有增加一人一編，整個系統(tǒng)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，主要表現(xiàn)為：不同專業(yè)工作會議、培訓(xùn)時間沖突，執(zhí)法任務(wù)時間沖突，投訴舉報處理時間延長，一人兼職多項(xiàng)，執(zhí)法檢查不夠細(xì)致，執(zhí)法工具不足等。長期以往，恐怕會顧此失彼，這也是我們所擔(dān)心的。

本刊記者：有一種說法，今后的執(zhí)法模式可能會采取聯(lián)合執(zhí)法，對于這種聯(lián)合執(zhí)法，是否也存在一些問題？比如，公安等部門也存在資源不足等問題，或者，在沒有發(fā)生正面暴力沖突時，公安部門也會束手無策。

王本進(jìn)：今后是否采取聯(lián)合執(zhí)法模式，尚不得而知。至于公安部門如何履職，我們不便評論，但希望各部門能夠密切配合，嚴(yán)格履職，無縫銜接。

本刊記者：很多行政法規(guī)過了社會的關(guān)注期，便流于形式，對此，您怎么看？

王本進(jìn)：這個問題的確存在。為了避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，主管部門也要加強(qiáng)執(zhí)法稽查，督促執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)職責(zé)。同時，還要積極發(fā)揮社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用。當(dāng)然，我們也要為執(zhí)法創(chuàng)造必要的保障條件，要充分考慮到法律法規(guī)的長期可實(shí)施性。

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國家煙草專賣局局長凌成興在得知“金葉園事件”后，作出批示：此事暴露金葉園會議中心個別干部職工法制觀念差、辦事能力差、應(yīng)對本領(lǐng)差，影響極壞、教訓(xùn)深刻，成為“一粒老鼠屎搞壞一鍋粥”，損壞了煙草行業(yè)控?zé)熉募s的工作成效和良好形象。值得全行業(yè)舉一反三、認(rèn)真反思。

隨后，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所的執(zhí)法人員根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對金葉園會議中心罰款5000 元。金葉園會議中心負(fù)責(zé)人表示，已對事件中的相關(guān)人員做出了解除聘用的決定，并在金葉園會議中心內(nèi)部成立了控?zé)熜〗M，建立控?zé)熤贫?，進(jìn)一步對員工進(jìn)行控?zé)熍嘤?xùn)。