話題：科學減災依法應對

2008年5月12日，四川汶川發(fā)生8.0級特大地震，損失影響之大，舉世震驚。前事不忘，后事之師。為進一步喚起社會各界對防災減災工作的高度關注，增強全社會防災減災意識，普及推廣全民防災減災知識和避災自救技能，提高各級綜合減災能力，最大限度地減輕自然災害的損失，2009年3月2日，經國務院批準，自2009年起，每年5月12日為全國“防災減災日”，定期舉辦全國性的防災減災宣傳教育活動。2015年5月12日是我國第7個“防災減災日”，主題為“科學減災 依法應對”。為此，本刊特約民政部救災司司長龐陳敏、清華大學中國應急管理研究基地副主任呂孝禮、廣東省民政廳梁茜、山東省德州市民政局局長李淑華和湖北省谷城縣民政局救災科科長陳必有從不同視角、不同層面談一談他們對“科學減災依法應對”的認識和看法、規(guī)劃和建議、經驗和做法，以期對各地做好防災減災工作有所啟迪和借鑒。

科學減災　依法應對 進一步完善災害綜合管理機制

龐陳敏

民政部救災司司長國家減災中心主任

今年5月12日是我國第7個防災減災日，主題為“科學減災 依法應對”。

科學減災，就是要養(yǎng)成科學思維，科學分析和研究防災減災各項工作，推進決策科學化，同時加快科技成果在防災減災領域的集成轉化和推廣應用，充分發(fā)揮科學技術對防災減災的支撐作用，加大防災減災科學知識普及力度，提升綜合減災能力。今年3月，聯合國在日本仙臺召開了第三屆世界減災大會，會議通過了《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》。這個框架文件是今后15年指導國際減災工作的綱領性文件，提出了未來15年全球減災領域的7項目標和4項優(yōu)先行動領域，突出強調了科學在減災中的作用，要求采取科學方法，理解和認識災害風險，加大對減輕災害風險的投資，切實提升災害風險管理能力。

依法應對，就是要樹立法治思維，不斷健全完善防災減災法律法規(guī)體系，堅持依法行政，推進防災減災救災工作的規(guī)范化和標準化，普及防災減災法律知識，提高防災減災工作的法治化水平。黨的十八屆三中全會明確要求“健全防災減災救災體制”，十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署。習近平總書記、李克強總理多次對防范應對自然災害等突發(fā)事件做出重要批示指示，要求增強底線思維，加強事先預防，全面落實各類應急預案，進一步推動預警體系建設，有針對性做好防災抗災應急準備，提高應急處置能力。

圍繞防災減災日主題，各地區(qū)、各有關部門將開展一系列活動。其中中央層面主要活動有：一是開展防災減災科普宣傳教育活動。各部門根據職責和行業(yè)特點，組織開展“防災減災日”主題活動，充分發(fā)揮科學技術對防災減災的支撐作用，做好各類自然災害知識和防范應對措施的科學普及和宣傳教育。國家減災委辦公室專題介紹第三屆世界減災大會會議成果，宣傳《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》，出版《中國減災》雜志“防災減災日”?？谱鞣罏臏p災日主題宣傳掛圖。國家減災委有關成員單位將向社會公眾開放國家防震減災科普教育基地、國家級氣象科普教育基地等設施和場所，在有關科普館、科技館、博物館等開辟防災減災專區(qū)，開展防災減災基本技能公眾體驗活動。中央有關新聞媒體將播放有關防災減災紀錄片、公益廣告等。二是開展災害風險隱患排查治理活動。國家減災委有關成員單位將組織城鄉(xiāng)社區(qū)開展災害風險隱患排查，針對轄區(qū)可能發(fā)生的暴雨、洪澇、臺風、地震、滑坡、泥石流等頻發(fā)易發(fā)災害威脅，重點排查社區(qū)各類建筑和民房、學校、醫(yī)院、城市地下管網等人員密集場所和重要設施，摸清災害風險隱患，開展災害風險評估，對存在的問題提出整改措施并進行集中整治，促進國家綜合防災減災“十二五”規(guī)劃的實施。三是舉辦綜合防災減災與可持續(xù)發(fā)展高層論壇。5月7日，國家減災委專家委在北京舉辦第六屆“國家綜合防災減災與可持續(xù)發(fā)展論壇”，研究落實《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》的政策措施，提出編制國家綜合防災減災“十三五”規(guī)劃的思路建議。四是做好防災減災日系列活動的宣傳報道。新華社、人民日報、中央人民廣播電臺、中央電視臺等中央媒體和地方主要媒體，充分利用廣播、電影、電視、報刊、網絡以及微博、微信等多種形式和手段，對防災減災日系列活動以及各地區(qū)、各部門防災減災經驗做法等進行集中報道，營造防災減災良好輿論氛圍。

推進“軟科學”減災和法制保障下的“關口前移”工作

呂孝禮

清華大學公共管理學院助理教授中國應急管理研究基地副主任

認識減災工作的內在科學規(guī)律是有效開展工作的前提。傳統的防災減災工作更多依靠經驗積累，傳承性較弱，缺乏對工作規(guī)律的科學歸納和總結。隨著防災減災體系的逐步建立和完善，我國逐步加強了以高新技術裝備及設施為代表的“硬科學”項目投資，與此同時，以人、組織和制度體系為核心的“軟科學”未得到足夠重視。例如，預警工作中除了要重視各種預警發(fā)布渠道的技術裝備建設之外，仍需要關注公眾對于預警信息內容理解的差異、公眾對溝通模式的選擇偏好等“軟科學”因素。這些“軟科學”因素對預警工作成敗也會產生重要影響。因此，有必要逐步完善對于減災工作“軟科學”要素的科學研究，充分認識其內在規(guī)律，使之成為“硬件”發(fā)揮效力的有力支撐。

推進“軟科學”減災工作，建議考慮下面兩方面內容：一是摒棄減災工作中的狹隘“技術裝備決定論”，統籌考慮“軟科學”要素在減災工作中的重要作用。二是鼓勵各級政府部門以開放的姿態(tài)與相關科研機構開展深度合作，杜絕簡單的科研項目外包。因減災的“軟科學”研究更多涉及到減災工作自身的規(guī)律研究，缺少了政府機構的配合和深度參與，外部科研人員很難深入了解減災工作的實際，從而難以發(fā)揮科研優(yōu)勢服務于減災工作的“軟科學”需求。

法制保障下的“關口前移”有利于從源頭上減少災害對社會的影響，構建安全社區(qū)。各級政府和公眾對于防災減災體系不同環(huán)節(jié)關注度存在較大差異。災害發(fā)生之后，公眾和各級政府通常高度關注救災相關工作，也會對救災“英雄”給予隆重表彰和獎勵。與之相對的是，災害之后的長期重建、日常減災和備災等日常工作則難以引起足夠重視，其中重要的原因是對于減災和備災工作的扎實投入難以在短期內看到績效。隨之對減災工作作出重要貢獻的機構和個人難以獲得與救災“英雄”相當的關注和獎勵。這種“重救援輕減緩”的現象并非中國特有，更多是由于減災工作本身作為公共物品的外部性所決定的，即所有人都認為減災工作很重要，但是各級政府和公眾都難以對該政策領域保持持續(xù)關注。受此影響，災害預防相關的日常工作難以獲得足夠的經費保障和政策支持?；诖?，必要的法制和制度保障是彌補防災減災缺乏關注這一先天劣勢的必要措施。同樣，災前對于減災工作的扎實穩(wěn)定投入可以挽救更多生命并減少財產損失，進而可以節(jié)省救災時的巨額投入。

推進法制保障下的“關口前移”工作，建議如下：一是認識到減災“關口前移”的推進工作需要多部門協同努力，可進一步發(fā)揮國家減災委的作用，加強與水利、地震、扶貧、國土等政策領域統籌協作，逐步做好風險排查和社區(qū)的脆弱性分析，逐步從根本上提高整個社會的防災減災能力；二是建議各級政府在績效考核工作中加大對于減災工作的制度激勵，并逐步建立對于減災工作“惰性”較大政府部門的懲戒機制；三是逐步完善重大災害事后調查的法律機制，對于因缺乏減災措施或者貫徹減災政策不力而致死致傷的政府部門進行必要的責任追究。

為防災減災插上科技和法制的雙翼

梁 茜

廣東省民政廳救災處

大禹治水、李冰父子修都江堰、張衡發(fā)明地動儀……千百年來，中華民族在與自然災害的抗爭中，積累了一系列應對自然災害的知識、技藝和經驗。時至今日，隨著經濟發(fā)展和科技進步，防災減災的技術手段、設施裝備日新月異，全社會抵御自然災害的能力不斷增強，人們在認識、防范和抗擊自然災害的征程中，從未停止探索的腳步。

今年5月12日我們迎來了全國第七個防災減災日，主題是“科學減災依法應對”。在當前全面建成小康社會、全面推進依法治國、實現人民幸福的中國夢的歷史語境下，這一主題與我國防災減災面臨的新形勢、新要求高度契合，為全社會推動防災減災工作指明了發(fā)展方向和目標。

首先，要深刻理解防災減災工作的艱巨性和重要性。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，經濟發(fā)展、人口增長和生態(tài)惡化導致災害風險不斷加大，自然災害的發(fā)生頻率、影響范圍與危害程度日益增長。防災減災已成為國家可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是國家安全的重要組成部分。各級政府必須將防災減災納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，綜合運用工程技術與法律、行政、經濟、管理、教育等手段，建立與社會、經濟發(fā)展相適應的自然災害綜合防治體系，提高全社會抵御災害的能力，為社會安定與經濟可持續(xù)發(fā)展提供更可靠的安全保障。

其次，要充分認識科技和法制在防災減災中的作用。盡管自然災害不可抗拒，但依靠科技進步，我們在災害的監(jiān)測、防御、評估等領域的技術發(fā)展一日千里，人類防范和應對自然災害的能力不斷增強。同時，隨著自然災害法律體系的不斷健全，全社會應對自然災害、防災減災等各項工作逐步走上規(guī)范化、法治化、科學化的軌道，防災減災工作更加有序、有效。正是科技和法制這兩個軟硬件的保駕護航，為促進防災減災事業(yè)插上了快速發(fā)展的雙翼。

最后，要為防災減災文化注入新的內涵并加以弘揚。防災減災是一項涉及面廣的社會系統工程，是全人類共同的事業(yè)。圍繞“科學減災 依法應對”的主題，我們積極倡導尊重自然、珍愛生命、自主參與、互助合作的防災減災理念，將防災減災融入到生態(tài)文明建設、社會文明進步的進程中，最大限度凝聚社會共識，通過開展防災減災國際合作，推進政府、市場與社會合作，促進防災減災科技、法律、人才培養(yǎng)等領域發(fā)展，形成多方參與、合力推動的防災減災事業(yè)發(fā)展格局。

防災減災，任重道遠，使命光榮。讓我們在“四個全面”戰(zhàn)略布局指引下，抓住機遇，戮力同心，不斷推動防災減災科學發(fā)展，筑牢保障人民群眾生命財產安全、維護社會和諧穩(wěn)定的堅強屏障。

大力推進防災減災救災工作科學化、法制化

李淑華

山東省德州市民政局局長

“防災減災日”的設立，有利于喚起社會各界對防災減災工作的高度關注，有利于全社會防災減災意識的普遍增強，有利于各級綜合減災能力的普遍提高，最大限度地減輕自然災害的損失。在今年國家“防災減災日”來臨之際，回顧近年來綜合災害管理工作，山東省德州市黨委、政府高度重視減災救災工作，加大地方資金投入和保障力度，保障好受災群眾的基本生活。德州市民政局認真貫徹落實黨和國家防災減災救災政策法規(guī)，緊緊圍繞建設“幸福德州”工作目標，以推進防災減災救災工作科學化、法制化為抓手，健全政策體系，完善工作機制，提升科技水平，全市城鄉(xiāng)防災減災救災綜合能力顯著增強。

一是構建科學化管理體制。市、縣兩級全部成立了由政府分管領導任組長，民政、科技、財政、農業(yè)、水利、氣象、地震及駐軍部隊等多部門為成員的防災減災救災工作領導小組，建立了部門聯席會議制度。初步建立了災情監(jiān)測預警、災情快速上報、災情快速評估和應急響應快速啟動等科學化工作機制。對防災減災救災工作實施全程無縫隙監(jiān)督機制，建立了法律、行政、群眾、輿論四大監(jiān)督體系，確保工作依法規(guī)范。

二是健全法制化政策體系。先后出臺《德州市防災減災救災工作領導小組職責分工》《德州市自然災害應急預案》《德州市救災物資儲備預案》等一系列政策法規(guī)，對領導管理體制、部門協調機制、災情統計評估、災害救助實施等各方面、各環(huán)節(jié)予以明確規(guī)范。

三是建立規(guī)范化工作機制。牢固樹立“幸福民政”理念，立足群眾實際需求，全面規(guī)范防災減災救災工作運行機制。災情發(fā)生后，實行市局領導救災分片包干督導制，緊急轉移安置災民，慰問受災群眾，查災核災。明確提出各級民政部門要做到四個“第一時間”：第一時間發(fā)布預警信息，第一時間掌握災情、及時上報，第一時間趕赴現場，第一時間物資救援到位。救災工作要做到“五個保證”：保證預警、查災、報災及時；保證及時制定救災、救助和受災群眾轉移安置工作方案；保證縣級福利中心、光榮院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等民政機構設施及分散供養(yǎng)農村五保對象、城市“三無”人員、優(yōu)撫對象、孤殘兒童和流浪乞討人員等群體的的人身安全和基本生活不出現問題；保證救災款物及時到位，確保救災款物及時發(fā)放到受災群眾手中；保證人員值守到崗到位，嚴格落實24小時值班制度，確保災情及時掌握上報，各種預警救助、保障信息及時傳遞。

四是完善綜合性保障機制。市、縣兩級全部成立減災委員會，建立減災備災中心。投資600萬元，建設了市級救災指揮中心和10處縣級救災指揮中心。配備了救災專用車、海事衛(wèi)星電話通訊救災裝備。從2010年起，全市有18個社區(qū)被評為“全國綜合減災示范社區(qū)”、有25個社區(qū)被表彰為“全省綜合減災示范社區(qū)”。市、縣、鄉(xiāng)三級全部重新修訂完善了自然災害救助應急預案，兩級每年至少舉辦1至2次災害信息員培訓班。每年5月12日開展“防災減災日”活動，提高全民的防災減災能力。2014年，全市列支救災事業(yè)費912.2萬元，全市建立救災物資儲備庫（點）14個，受災群眾各項救助資金通過“一卡通”形式發(fā)放到戶，有效保障了受災群眾的生活。

堅持依法應對是防災減災的關鍵

陳必有

湖北省谷城縣民政局救災科科長

自然災害難以預見，不可避免。切實加強防災減災工作，確保人民群眾生命財產安全，就必須堅持依法應對災害，強化制度執(zhí)行力。近年來，湖北省谷城縣結合本地實際，積極探索，依法建立健全縱向到底、橫向到邊的防災減災責任機制，覆蓋全面的防災減災救災體系，保證了防災減災救災工作有力、有效、有序開展。

一是依法出臺政府規(guī)章。谷城縣先后出臺了《自然災害救助應急預案》《防災減災十二五規(guī)劃》和《谷城縣自然災害生活救助資金精細化管理實施辦法》。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居民）委員會相繼制定了本級《自然災害救助應急預案》，實現了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）預案“三位一體”有效對接。

二是依法宣傳防災減災。結合每年“5·12”防災減災主題，在學校重點開展學習“防災減災科普讀物”和安全應急演練活動；在社區(qū)重點普及各類災害基本知識和防災避險、自救互救基本技能；在工廠企業(yè)組織“遠離災害，共同行動”簽名活動；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點結合本地多發(fā)易發(fā)災害風險，因地制宜地開展自救活動。

三是依法開展防災減災演練。通過發(fā)揮縣減災委綜合協調作用，有針對性開展了監(jiān)測預警、搶險救援、轉移安置、應急保障、醫(yī)療防疫等活動。特別是2013年和2014年開展了兩次山洪災害應急防御、緊急轉移安置和災民救助演練，全縣共有1.5萬人參加，有效增強全社會防災減災救災意識。

四是依法應對自然災害。2012年8月6日，谷城縣爆發(fā)了特大洪澇災害，全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)263個村，21.8萬人受災，3人死亡，直接經濟損失14億元。面對災情，谷城縣依法啟動救災應急Ⅰ級響應，轉移安置受災群眾45000人，發(fā)放救災款物2080萬元，救助災民11668戶、40839人，恢復重建房屋264戶790間。確保了受災地區(qū)人心安定，社會穩(wěn)定。

五是依法推進“防災減災示范社區(qū)” 創(chuàng)建。全縣有4個社區(qū)先后獲得“全國綜合減災示范社區(qū)”，和一個社區(qū)獲得“全省綜合減災示范社區(qū)”稱號。谷城縣近5年來連續(xù)被湖北省民政廳授予防災減災救災工作先進單位。

依法應對、科學防災減災是一項長期工程，谷城縣今后將立足解決防災減災綜合問題，重點加強防災減災能力建設。

一是依法將防災減災工作納入議事日程。建立完善逐級負責制，把防災減災工作列入本級政府重要議事日程，確保責任和措施層層落到實處。

二是依法將防災減災工作精細化管理。對救災工作實行目標化管理，對防災減災實行清單式管理，對災情信息報送實行流程化管理，對資金物資發(fā)放實行臺賬式管理，從而實現精準高效。

三是依法明確防災減災工作中的角色和定位?？h減災委成員單位，依法明確其各自責任，建立一套完整的工作機制和體系。

四是依法提高全民防災減災意識。通過強化宣傳增強公民災害意識并不斷強化各類培訓、應急演練，全面提高公民防災減災技能。

五是依法完善責任追究機制。進一步嚴肅責任追究制度，對行動遲緩、敷衍應付、責任不落實、工作不到位或因失職瀆職造成重大災害損失的，嚴肅問責，并依紀依法追究相關單位和人員的責任，最大限度地減少人民群眾生命和財產損失，切實保障經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。