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財(cái)政分權(quán)與預(yù)算外資金的支出效應(yīng)分析
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針對(duì)我國(guó)預(yù)算外資金的討論從改革開放就已經(jīng)開始,現(xiàn)階段,在我國(guó)財(cái)政體制影響下,促預(yù)算外資金規(guī)模的不斷壯大。從政府角度來(lái)看,預(yù)算外資金和預(yù)算外收入屬于地方政府“攫取之手”行為,預(yù)算外支出為財(cái)政收支缺口彌補(bǔ)行為,對(duì)促進(jìn)地方發(fā)展有著一定作用。本文以財(cái)政分權(quán)為切入點(diǎn),對(duì)新形勢(shì)下的預(yù)算外資金進(jìn)行分析,著重探討財(cái)政分權(quán)與預(yù)算外資金支出效應(yīng),并最后總結(jié)出針對(duì)預(yù)算外資金更好的管理對(duì)策。
財(cái)政分權(quán);預(yù)算外資金;支出效應(yīng)
預(yù)算內(nèi)收入、社會(huì)保障收入以及各種罰款以及銀行收益等,這些都屬于預(yù)算外收入,但在現(xiàn)階段,我國(guó)財(cái)政預(yù)算缺乏統(tǒng)一性。實(shí)行預(yù)算外資金在國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)模的探索實(shí)踐,而國(guó)內(nèi),在財(cái)政分權(quán)管理下應(yīng)用規(guī)模也越來(lái)越大。同時(shí),預(yù)算外資金的收入屬于地方政府“攫取之手”行為,預(yù)算外支出為財(cái)政收支缺口彌補(bǔ)行為,對(duì)促進(jìn)地方發(fā)展有著一定作用。
1.1適度分權(quán)
財(cái)政分權(quán)理論在國(guó)外實(shí)踐應(yīng)用中得出結(jié)論是合理的分權(quán)能夠促進(jìn)國(guó)家財(cái)政資源配置,并促進(jìn)財(cái)政制度不斷更新。我國(guó)在20世紀(jì)40年代指出,通過(guò)稅改政策促進(jìn)政府的職責(zé)明確,并在地方政府的財(cái)政預(yù)算管理中加強(qiáng)約束行為,進(jìn)行合理財(cái)政分權(quán)。通過(guò)對(duì)財(cái)政分權(quán)體制的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)分稅制,促進(jìn)地方政府工作效率的提升;同時(shí),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種體制沿用下,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)更快速、持續(xù)發(fā)展?,F(xiàn)階段,我國(guó)分稅制深入改革,既是對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算的約束。從實(shí)質(zhì)上分析,財(cái)政分權(quán)是中央政府與地方政府之間責(zé)權(quán)范圍的規(guī)定,降低信息不對(duì)稱問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化,促進(jìn)效益提升。
1.2加強(qiáng)監(jiān)管
在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的新形勢(shì)下,財(cái)政分權(quán)體制漸漸出現(xiàn)弊端和不足。在國(guó)家審計(jì)署調(diào)查報(bào)告中指出,現(xiàn)階段,財(cái)政分權(quán)制度主要存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。一是財(cái)政資金管理存在缺陷,使預(yù)算外資金不在監(jiān)督管理范圍之內(nèi),出現(xiàn)大量資金在中央預(yù)算管理之外;二是資金利用效率低下;三是針對(duì)資金轉(zhuǎn)移問(wèn)題存在不公正現(xiàn)象,且效率低下,存在嚴(yán)重的挪用情況。針對(duì)這些問(wèn)題加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律管理,加大預(yù)算資金監(jiān)管力度成為現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度管理中的重要任務(wù)。對(duì)地方財(cái)政資金的支出使用情況要加大審計(jì)力度,對(duì)資金轉(zhuǎn)移用途要加強(qiáng)監(jiān)督和管理。對(duì)整改結(jié)果也要進(jìn)行重復(fù)審計(jì),實(shí)現(xiàn)公開透明處理,同時(shí),對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)一步管理。
2.1預(yù)算外資金主要特征
基于預(yù)算外資金自身特性而言,主要特征包括3個(gè)方面。財(cái)政性:預(yù)算外資金不屬于重要財(cái)政分配管理,主要支配權(quán)在地方政府或其使用權(quán)歸屬相關(guān)性行政單位,但仍屬于財(cái)政性資金。針對(duì)資金外資金的管理方式為收支兩條線專戶管理。專用性:預(yù)算外資金從改革開放到社會(huì)主義新形勢(shì)的應(yīng)用歷程中,一般情況下,主要是用于專項(xiàng)支出,如在地方城市管理中會(huì)應(yīng)用預(yù)算外資金進(jìn)行城市道路養(yǎng)護(hù)等;在企業(yè)財(cái)務(wù)管理中,則主要是利用預(yù)算外資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用,但要在其不改變資金性質(zhì)的基礎(chǔ)上。分散性:從預(yù)算外資金的來(lái)源看,屬于非集中性資金,從預(yù)算外資金的用途看,主要是用于各地方行政單位或事業(yè)單位,也屬于非集中性資金;同時(shí),預(yù)算外資金通常是由多種項(xiàng)目構(gòu)成的,因此,預(yù)算外資金具有明顯的分散性。
2.2預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的重要意義
預(yù)算外資金屬于分散性管理,且屬于“切塊存放”狀態(tài),將其納入預(yù)算管理能夠?qū)⑹罩Щ顒?dòng)控制在一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一的管理范圍內(nèi),并使預(yù)算外資金管理更加公開透明。這種管理方式能夠使預(yù)算外資金應(yīng)用情況在人大監(jiān)督下進(jìn)行,使其管理更加規(guī)范。單位在進(jìn)行預(yù)算外資金收支過(guò)程中,會(huì)以人大批準(zhǔn)方案執(zhí)行,使單位行為得到有效規(guī)范,整體上提高管理效率,對(duì)預(yù)防腐敗也有著積極作用。將其納入預(yù)算管理的另一個(gè)作用在于提高財(cái)政管理精細(xì)化水平,促進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系進(jìn)一步完善。
同時(shí),預(yù)算外資金納入預(yù)算管理能夠有效促進(jìn)依法理財(cái)水平的提升。財(cái)政部門預(yù)算管理以及年度總結(jié)和整理過(guò)程中嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行,要結(jié)合相關(guān)部門職能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,依法進(jìn)行科學(xué)編制。預(yù)算外資金通過(guò)人代會(huì)審核后將具有法律效力,在進(jìn)行年度預(yù)算管理中,要以預(yù)算程序進(jìn)行執(zhí)行,對(duì)應(yīng)征收收入及時(shí)繳納。對(duì)資金支出管理,要按照合理需求進(jìn)行安排,不得出現(xiàn)任意變更情況,使預(yù)算權(quán)威性受到影響。人大要對(duì)全部財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督,直接提升了財(cái)政管理的透明度。
3.1支出效應(yīng)計(jì)量模型建立與分析
為了檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)下預(yù)算外資金的支出效應(yīng),把面板數(shù)據(jù)模型設(shè)定為:
i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年,νi為不可觀測(cè)的地區(qū)個(gè)體效應(yīng),ηt為不可觀測(cè)的時(shí)間效應(yīng),εit為殘差項(xiàng)。
Y為廣義預(yù)算外資金的對(duì)數(shù)。FD為財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。X為其他控制變量。人均固定資產(chǎn)投資的對(duì)數(shù)X1;人均GDP的對(duì)數(shù)X2;通貨膨脹率X3;預(yù)算內(nèi)財(cái)政自給率X4;國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)職工占全體職工人數(shù)的比例X5;國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重X6。
Hausman檢驗(yàn)既支持固定效應(yīng)模型,也支持隨機(jī)效應(yīng)模型,為了能篩選出較好的模型和有利于比較,這兩種模型本文都采用。通過(guò)模型估計(jì)分析來(lái)看,固定效應(yīng)的擬合優(yōu)度非常好,除了人均固定資產(chǎn)投資的對(duì)數(shù)、人均GDP的對(duì)數(shù)和虛擬變量出現(xiàn)顯著水平,其他解釋變量則不顯著。隨機(jī)效應(yīng)的擬合優(yōu)度整體模擬效果不如固定效應(yīng),但隨機(jī)效應(yīng)的各個(gè)解釋變量,除了通貨膨脹率之外,其他的變量都非常顯著。所以,隨機(jī)效應(yīng)模型比固定效應(yīng)模型更好。
3.2財(cái)政分權(quán)與預(yù)算外資金支出效應(yīng)綜合分析
通過(guò)上述論證分析,對(duì)財(cái)政分權(quán)與預(yù)算外資金支持效應(yīng)做出分析性總結(jié)。在除去基本納稅外較高的預(yù)算外收入會(huì)直接給企業(yè)造成負(fù)擔(dān),這也是直接體現(xiàn)預(yù)算外收入是地方政府“攫取之手”。預(yù)算外支出對(duì)彌補(bǔ)地方財(cái)政收支不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善地方基礎(chǔ)建設(shè)以及鞏固資產(chǎn)等都有著重要作用。推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于預(yù)算外支出體現(xiàn)出現(xiàn)的“正效應(yīng)”,實(shí)際上,從中央的政策分析來(lái)看,要求地方政府要將一部分土地出讓金應(yīng)用于地方農(nóng)業(yè)建設(shè)以及保障住房等方面。另外,進(jìn)一步深入分析,預(yù)算外支出存在一定的不利影響,加強(qiáng)對(duì)其負(fù)面影響的分析以及相關(guān)政策研究十分重要。預(yù)算外資金在我國(guó)財(cái)政管理中的影響既體現(xiàn)在其規(guī)模不斷壯大,也體現(xiàn)在其隨意性過(guò)大,收支不受約束,在沒(méi)有有力的監(jiān)管下資金管理效率較低。因此,預(yù)算外資金問(wèn)題屬于財(cái)政管理中長(zhǎng)期問(wèn)題,且對(duì)地方經(jīng)濟(jì)以及整體發(fā)展有著直接影響,所以,開展關(guān)于預(yù)算外資金的改革難度較大。目前,針對(duì)預(yù)算外資金改革措施除了對(duì)資金規(guī)模進(jìn)行控制以外,就是要對(duì)預(yù)算外資金加強(qiáng)財(cái)政管理,將其納入預(yù)算管理內(nèi),在加強(qiáng)監(jiān)管力度的同時(shí),實(shí)現(xiàn)約束管理。
對(duì)地方財(cái)政預(yù)算管理受到約束性影響的因素主要是來(lái)自兩個(gè)方面:一方面,由于地方政府在進(jìn)行預(yù)算安排過(guò)程中得到一定收入,將預(yù)算外資金的收支缺口縮小;另一方面,地方政府在進(jìn)行本地居民管理過(guò)程中在立法約束下進(jìn)行?,F(xiàn)階段,我國(guó)各地方政府的預(yù)算外資金管理現(xiàn)狀為地方政權(quán)與事權(quán)存在不對(duì)稱現(xiàn)象,且缺乏對(duì)資金轉(zhuǎn)移約束和控制,造成地方財(cái)政收支缺口不斷加大,逐漸對(duì)地方土地財(cái)政依賴越來(lái)越大。同時(shí),地方政府的官員任命主要是上級(jí)指派,與地方居民關(guān)系不密切,影響力不大。財(cái)政預(yù)算的透明管理及有效監(jiān)督改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù),要實(shí)現(xiàn)硬化預(yù)算約束就要從以上兩個(gè)方面展開,進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新和管理改革。
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