吳曉蓉
(甘肅省經(jīng)濟貿(mào)易學校,甘肅 蘭州730000)
作為社會公益組織的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu),其職能是向公眾提供健康教育、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員培訓、醫(yī)學交流、醫(yī)學研究等公益非營利性活動。收入來源單一,依賴政府撥款無法顯著改善現(xiàn)有醫(yī)療條件,近幾年政府雖不斷加大扶持力度,由于原有基礎薄弱、資源分配不均等局限,難以滿足廣大患者的需要。因此吸收捐贈是國家鼓勵社會力量參與醫(yī)療衛(wèi)生籌資的重要形式之一,對改善醫(yī)療配備、提高醫(yī)療水平、加強學術(shù)交流、臨床科研、普及醫(yī)療檢查等方面具有顯著作用,可鼓勵社會各界及國外醫(yī)療慈善組織更多地參與到對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)慈善中來。捐贈者大多限定了專門用途,受贈單位是否規(guī)范管理和使用,捐贈者應有知情權(quán)。根據(jù)我國已頒布的法律法規(guī)也明確指出:“社會捐贈資金必須公開透明、接受社會監(jiān)督,以消除社會公眾對社會捐贈資產(chǎn)使用所產(chǎn)生疑慮的義務”。
社會捐贈在改善醫(yī)療設施配置、提高醫(yī)療水平方面起到了不容忽視的作用,但伴隨著捐贈行為,不可避免地出現(xiàn)了一些違法違規(guī)現(xiàn)象,比如:2011 年江蘇丹陽市云陽人民醫(yī)院獲贈336 萬元設備無法使用、美國AGAPE 基金會向武漢市慈善會捐贈的醫(yī)療用品存在嚴重的質(zhì)量問題、福耀玻璃集團“史上最苛刻捐款”等,開創(chuàng)了中國捐贈者對公益捐款問責的先河,諸如此類事件給醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和捐贈者雙方都帶來了一定負面影響,如何使雙方規(guī)范操作,需要分析成因,對癥下藥:
美國AGAPE 基金會向武漢市慈善會的捐贈,打著慈善之名,將過期淘汰藥品、器械,以次充好,變相捐贈,不僅造成處理這些醫(yī)療污染成本遠遠超過捐贈價值,而且嚴重損害國內(nèi)民眾心身健康。
深圳市貝斯達醫(yī)療器械有限公司借醫(yī)療慈善平臺之名,將捐贈與采購商品(服務)掛鉤,變相索要、攤派,套取政府補助;借捐贈之名,行推銷產(chǎn)品營銷之實,借機替商家宣傳產(chǎn)品、收受好處、減少積壓、獲取稅收減免、疏通關(guān)系,甚至行賄受賄。
個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院接受捐贈資產(chǎn)后,應入賬不入賬,長期不盤點,有賬無物或有物無賬,賬實不符,賬目混亂,形成賬外資產(chǎn);或入賬價格不符合規(guī)定,將招待費、運雜費、安裝費虛列入賬,賬面價值偏離實際成本。
捐贈者在提供捐贈資產(chǎn)時,對使用范圍有嚴格要求,比如:為65歲以上老人免費體檢、 育齡婦女婦科檢查、0—6 歲兒童免費體檢、孕產(chǎn)婦保健等,但有些醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)并未按限定用途使用,而是用于發(fā)放職工獎金和津貼,或?qū)⒕栀涃Y產(chǎn)用于非公益營利性活動,或?qū)⒕栀涃Y產(chǎn)視為自有資產(chǎn),隨意轉(zhuǎn)贈他人,隨意變賣處理,變價收入也不入賬,形成賬外賬,逃避監(jiān)督、偷稅漏稅。
為了更加規(guī)范的使用和管理捐贈資產(chǎn),醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應該加強內(nèi)部控制,強化管理機制,并接受外來審計監(jiān)督,雙管齊下,杜絕以上行為。
2007 年衛(wèi)生部出臺的 《醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)接受捐贈資產(chǎn)的暫行管理辦法》在防范利用捐贈發(fā)生商業(yè)賄賂行為、堵塞捐贈管理漏洞、維護醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性等方面具有里程碑作用,可以指導各單位根據(jù)實際情況建立健全內(nèi)部防護機制,制定切實可行的捐贈管理制度,嚴格執(zhí)行受助資產(chǎn)的接收、登記、領(lǐng)用等審批手續(xù)及會計核算程序,并對本年度接受捐贈情況統(tǒng)一納入財務報告予以反映。 做到制度健全,管理規(guī)范,記錄完整,手續(xù)齊備,賬目清楚,賬實相符。
各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應按照《管理辦法》有關(guān)規(guī)定,應把受贈受助資產(chǎn)的使用、管理等情況列入院務公開內(nèi)容,接受廣大職工和社會監(jiān)督,體現(xiàn)“公平、公正、透明”,確保信息渠道暢通。 少數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)特別是基層(社區(qū)、居、村),由于專業(yè)水平有限,法律意識淡薄,將接受捐贈資產(chǎn)視同自有資產(chǎn),任意使用處置捐贈資產(chǎn)的行為屢見不鮮,很難做到賬目、賬務公開。
可見依靠《管理辦法》,仍難以防范各種錯誤及舞弊行為,政府衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)在檢查時,往往會遇到“道高一尺,魔高一丈”的困境,缺乏積極性和主動性,疲以應對,必須借助外來審計監(jiān)督,內(nèi)外兼治,才能事半功倍,收效顯著。
審計監(jiān)督可以客觀公正地評價受托責任履行情況,消除社會公眾對受贈和受助資產(chǎn)使用疑慮,完成社會公眾給予的厚望。 從經(jīng)濟實質(zhì)上看,醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)接受捐贈資產(chǎn)大部分來源于民間,雖然由政府倡議并主導發(fā)放,但性質(zhì)仍屬社會資金,國家審計可以委托甚至完全放手由民間審計擔此重任,隨著市場環(huán)境變化,民間審計職能逐步從對資產(chǎn)所有者負責轉(zhuǎn)化為對整個社會公眾負責, 更能充分發(fā)揮監(jiān)督、評價和鑒證功效。
醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部審計所起的作用不容忽視, 由于了解信息全面、深入透徹等得天獨厚的條件,可以高效率承辦此類審計任務,但也有自身無法克服的缺陷,由于內(nèi)部審計的獨立性較之國家審計和社會審計效果較弱,許多醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部審計往往掛靠計財部門,屬于財務部門內(nèi)部監(jiān)督,兼之內(nèi)部人際關(guān)系的復雜性及利益一致性,使得內(nèi)部審計出于自身利益保護的考慮,可能對捐贈資產(chǎn)有償調(diào)撥、變相出售,收取管理費、折價款、補償金及用社會捐贈資金彌補事業(yè)資金不足等情況,睜只眼閉只眼,無法對獲得募捐資產(chǎn)的分配、管理及使用情況作出獨立、客觀、公正的監(jiān)督評價。
3.3.1 對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的內(nèi)部控制進行了解和測試,評價內(nèi)部控制的健全性和有效性
有效的內(nèi)部控制,是防范各種違法違規(guī)行為的道德和良心第一道防線,保證醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部控制能夠有效運行,則發(fā)生錯弊的機率就少,相關(guān)信息可靠程度就高,治理層和管理層應重視內(nèi)部控制的建立健全,上行下效,規(guī)范執(zhí)行。
審計人員首先應對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部環(huán)境存在的風險進行評判,測試內(nèi)部控制的健全性及有效性,用觀察法、檢查法、穿行測試等多種方法結(jié)合,判斷捐贈資產(chǎn)的接受、登記、領(lǐng)用、記錄等職能分工是否分明,授權(quán)是否一貫執(zhí)行,從已執(zhí)行或正在執(zhí)行的捐贈業(yè)務中選擇幾筆代表性的交易或事項中產(chǎn)生的會計憑證和會計記錄入手追溯檢查,審計其確認、計量、處理是否合法合規(guī),識別潛在錯報的類型,考慮導致重大錯報風險的內(nèi)在因素,設計和實施進一步審計程序,從制度上確保社會捐贈資產(chǎn)的安全、規(guī)范和有效,提高社會捐贈資產(chǎn)的使用效果。
3.3.2 對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)接受捐贈資產(chǎn)實質(zhì)性審計程序
1)捐贈協(xié)議審計
醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)日常接受資產(chǎn)捐贈業(yè)務不多,審計小組可指定專人用詳查法和順查法查閱 《捐贈資助項目意向書》、《醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)接受捐贈資助項目審批表》、《捐贈書面協(xié)議》等原始法律文件,對其內(nèi)容予以審核,明確受贈資產(chǎn)的種類、數(shù)量、質(zhì)量、價值、用途及雙方的權(quán)利、義務是否符合法律法規(guī)的規(guī)定;重點檢查協(xié)議是否真實、合法,再順藤摸瓜,查清去向,并判斷質(zhì)量是否達標,檢驗是否有效,是否屬于公益非營利性質(zhì),是否按規(guī)定使用,所獲收益是否如實進行賬務處理,是否涉嫌商業(yè)賄賂和不正當競爭等情況出現(xiàn)。
2)受贈資產(chǎn)質(zhì)量審計
醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展公益非營利性活動, 關(guān)系社會公眾心身健康,應始終嚴把質(zhì)量關(guān),國家藥品質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)就明確規(guī)定:“藥品耗材有著嚴格的儲存條件要求和有效期規(guī)定,過期后必須銷毀,不能挪作他用。 ”收到藥品、醫(yī)療器械等捐贈時,應當確保物品在到達最終受益人時仍處于保質(zhì)期內(nèi)且具有顯著的使用價值,應當要求提供產(chǎn)品質(zhì)量認證證明或者產(chǎn)品合格證及受贈物品的品名、規(guī)格、種類、數(shù)量等相關(guān)資料;接受境外捐贈資助,應當按照國家有關(guān)規(guī)定嚴格辦理憑報備案和登記接受報檢、口岸查驗、使用地檢驗等入境手續(xù);實行許可管理的物品,由醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理許可申領(lǐng)手續(xù),不得接受不符合國家有關(guān)質(zhì)量、環(huán)保等標準與要求的境外捐贈資助,杜絕“洋垃圾、洋污染”流入我國境內(nèi)。
審計人員應特別關(guān)注受贈受助資產(chǎn)的接受手續(xù), 采用鑒定法和函證法,審查各類產(chǎn)品認證證明或產(chǎn)品合格證及進口產(chǎn)品的入境手續(xù)是否合法合規(guī),必要時請醫(yī)療器械質(zhì)量檢驗中心、藥品監(jiān)督檢驗機構(gòu)、中國藥品生物制品檢驗所、海關(guān)等專門機構(gòu)和有關(guān)專家,聯(lián)合對質(zhì)量和使用期重新進行專業(yè)鑒定,并估計審計風險,防止質(zhì)次價高、毀損、變質(zhì)、有污染、有危害等物品假借捐贈之名,危害使用者的健康和生命。
3)受贈資產(chǎn)會計處理的審計
醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)受贈受助資產(chǎn)種類繁多,審計人員應該根據(jù)資產(chǎn)種類和性質(zhì)分類檢查,涉及到現(xiàn)金、有價證券、土地、房屋、設施使用、材料和物品、無形資產(chǎn)等實物審計時,不管資源的使用是否受時間限制或用途限制,應檢查責任方在收到資產(chǎn)時是否將其同時確認為資產(chǎn)和捐贈收入,對于有“條件的捐贈要特別留意,檢查是否在滿足“條件”的情況下,即履行了“條件”約束協(xié)議的義務才可確認為捐贈收入。
審計資產(chǎn)賬面價值確認時,根據(jù)捐贈人提供的發(fā)票、報關(guān)單等原始憑據(jù)為依據(jù)確認賬面價值;捐贈方不能提供憑據(jù)的,應當以其他確認受贈財產(chǎn)證明,作為確認入賬價值的依據(jù);捐贈人提供的憑據(jù)或其他能夠確認資產(chǎn)價值證明上標明的金額與受贈資產(chǎn)公允價值相差較大的,應當以其公允價值作為入賬價值。 財務部門應根據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)分別核算:接受非限定用途的資產(chǎn),在計入資產(chǎn)的同時,是否納入單位“事業(yè)基金-捐贈資助收入”中核算;接受限定用途的資產(chǎn),是否納入單位凈資產(chǎn)“專用基金-捐贈資助基金”中;非現(xiàn)金、非實物之外的“無形捐贈”要按照相應管理辦法執(zhí)行;審計收到捐贈的股權(quán)、無形資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)時,以具有合法資質(zhì)的第三方機構(gòu)評估價值作為確認入賬價值的依據(jù)。無法評估或經(jīng)評估無法確認價格的,不得計入捐贈收入,不得開具捐贈票據(jù),應另外造冊予以反映。
4)受贈資產(chǎn)管理和使用的審計
對于受贈資產(chǎn)的管理, 審計人員應檢查是否已辦理入庫手續(xù),是否納入單位財務統(tǒng)一管理并登記賬簿。 領(lǐng)用是否履行適當?shù)膶徟绦颍鰩焓掷m(xù)是否嚴格,對達到固定資產(chǎn)核算起點的尤其是單價較高的腹腔鏡CT、核磁共振、心電監(jiān)護儀、電動手術(shù)床、救護車等醫(yī)療器械,檢查是否按照固定資產(chǎn)有關(guān)規(guī)定進行管理登記,判斷折舊計提是否合規(guī)。
對于受贈資產(chǎn)的使用,必須尊重捐贈人意愿,嚴格按照協(xié)議約定,例如:對困難群體減免部分醫(yī)療檢查費、使用時間的限制、只能用于開展公益非營利性業(yè)務活動等,協(xié)議中有限定捐贈財產(chǎn)用途的,不得擅自改變捐贈財產(chǎn)的用途;如果確需改變用途的,是否事先征得捐贈人同意,有無書面授權(quán)文件。還應抽查門診和住院收費單據(jù)和明細表,判斷是否存在混淆收益行為,是否有違背捐贈人意愿的情形存在。
審計人員還應審閱庫存現(xiàn)金和銀行存款日記帳, 檢查資金往來,盤點庫存現(xiàn)金, 是否有用于發(fā)放職工獎金和津貼及其它個人支出事項;有無提取管理費等情況。通過結(jié)賬日后審計資金往來的賬面記錄,判斷是否存在轉(zhuǎn)贈其他單位、隨意變賣處理等事項。對確屬不易儲存、運輸或者超過實際需要的物資(針劑、液體)是否在征得捐贈人同意后再進行處置;所取得的收入是否用于原捐贈資助項目或者醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)事業(yè)發(fā)展并妥善進行賬務處理。
3.3.3 受贈資產(chǎn)信息表達與披露的審計
醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在受贈項目完成后,應及時主動向捐贈人反饋資產(chǎn)的使用、管理及項目的實施結(jié)果,對于捐贈人的查詢應當如實披露。審計人員應該審計相應時期會計報表及附注,重點審查披露凈資產(chǎn)和收入時是否按照不受限制、暫受限制和永久受限制的分類列示,相應會計政策是否保持一致并如實披露。 根據(jù)以上審計程序中發(fā)現(xiàn)的問題,判斷審計證據(jù)的充分性及適當性,分析問題性質(zhì)及成因,評價醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)獲得社會捐贈資產(chǎn)的公益性和社會效益,針對資產(chǎn)管理和使用過程中的薄弱環(huán)節(jié),提出管理建議,并出具恰當?shù)膶徲媹蟾妫瓿蓢覍徲媽γ耖g審計委托的重任,給捐贈雙方及政府、社會公眾提交一份客觀公正的鑒證意見,保證社會公益事業(yè)健康有序地發(fā)展。
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