城市排水防澇綜合規(guī)劃編制的常見(jiàn)問(wèn)題探析
——以常州為例

白婉萍，楊宇棟

（常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，江蘇常州213003）

城市排水防澇綜合規(guī)劃編制的常見(jiàn)問(wèn)題探析
——以常州為例

白婉萍，楊宇棟

（常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，江蘇常州213003）

作為一個(gè)全新的規(guī)劃類(lèi)別，城市排水防澇綜合規(guī)劃需要統(tǒng)籌理順多領(lǐng)域的關(guān)系，合理指導(dǎo)相關(guān)建設(shè)，并做好長(zhǎng)遠(yuǎn)空間控制引領(lǐng)。由于我國(guó)的城市排水防澇治理在法規(guī)體系、技術(shù)規(guī)范系列及管理體制和機(jī)制等方面仍有待發(fā)展與完善，規(guī)劃編制難免會(huì)遇到各種問(wèn)題，若不正視對(duì)待，易導(dǎo)致規(guī)劃失去實(shí)際指導(dǎo)意義。以常州為例，分析了規(guī)劃編制的常見(jiàn)問(wèn)題，闡述了基于自身特色的工作經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃思路，以期對(duì)類(lèi)同城市的相關(guān)實(shí)踐起到較好的借鑒作用。

排水防澇；規(guī)劃編制；問(wèn)題分析；常州

0　引言

為切實(shí)保障和改善民生、建設(shè)生態(tài)宜居城市，根據(jù)國(guó)務(wù)院指示及住建部要求，充分發(fā)揮規(guī)劃先行的引領(lǐng)作用，全國(guó)各城市普遍展開(kāi)了城市排水防澇綜合規(guī)劃編制工作。

與傳統(tǒng)的排水規(guī)劃編制相比，排水防澇規(guī)劃在針對(duì)系統(tǒng)性和綜合性方面的要求前進(jìn)了一大步，須樹(shù)立“大排水”理念，明確城市排水管網(wǎng)、水利排澇設(shè)施及徑流控制均屬不可分割的城市排水系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮水系、管網(wǎng)和低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)等多途徑措施，協(xié)調(diào)解決城市積水內(nèi)澇問(wèn)題；按照有關(guān)文件要求，規(guī)劃首先須全面摸清家底，包括當(dāng)?shù)氐牡乇韽搅?、受納水體、各類(lèi)排水設(shè)施，以及降雨規(guī)律，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃編制的現(xiàn)實(shí)性、合理性和科學(xué)性。

規(guī)劃的質(zhì)量好壞將直接影響到一個(gè)城市從根本上扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在的內(nèi)澇現(xiàn)象的效果。鑒于排水防澇治理具有高度的復(fù)雜性、艱巨性，規(guī)劃人員常會(huì)因種種條件限制或認(rèn)知不足面臨諸多問(wèn)題，甚至走入誤區(qū)，《常州市城市排水防澇綜合規(guī)劃》在編制過(guò)程中同樣如此。正視存在的問(wèn)題，不斷總結(jié)得失，是提高規(guī)劃質(zhì)量的首要。

1　問(wèn)題綜述

1.1難以真正體現(xiàn)規(guī)劃的綜合性

城市排水防澇綜合規(guī)劃旨在構(gòu)建立體、全方位的防御系統(tǒng)，從體系上需要各部門(mén)、各行業(yè)的聯(lián)動(dòng)、支持和資料共享；從技術(shù)上需要規(guī)劃人員具有綜合性的知識(shí)結(jié)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)協(xié)作意識(shí)。下列問(wèn)題的存在，致使規(guī)劃難以真正體現(xiàn)其綜合性。

（1）一些地方政府對(duì)規(guī)劃編制的重視度不夠，僅將其作為一項(xiàng)單純的考核任務(wù)。受管理體制和機(jī)制限制，組織編制單位難以協(xié)調(diào)全局，無(wú)法提供足以支撐規(guī)劃的基礎(chǔ)資料，比如：長(zhǎng)序列水文氣象統(tǒng)計(jì)資料、高精度地形圖、管網(wǎng)資料等，使得承編單位捉肘見(jiàn)襟，編制質(zhì)量大打折扣。

（2）有的編制單位因?qū)I(yè)配置不全，重管網(wǎng)輕水利，生搬硬套城市防洪規(guī)劃，防洪體系與城市排水體系相對(duì)孤立，無(wú)法反映排水管網(wǎng)與河道水位、可調(diào)蓄量的正確關(guān)系，大、小排水系統(tǒng)難以有機(jī)銜接［1］。

1.2忽略空間規(guī)劃的引導(dǎo)、控制作用

城市排水防澇綜合規(guī)劃屬空間布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，是城市總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸、細(xì)化及補(bǔ)充，其工程設(shè)施布局及指標(biāo)控制離不開(kāi)城市規(guī)劃管理的推進(jìn)落實(shí)和與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、反饋及指導(dǎo)。

基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量強(qiáng)弱的因素，該類(lèi)規(guī)劃多由市政類(lèi)的工程設(shè)計(jì)院主導(dǎo)。而此類(lèi)設(shè)計(jì)院日常業(yè)務(wù)以微觀的具體設(shè)計(jì)為主，多缺少發(fā)展的眼光和統(tǒng)籌城市規(guī)劃的意識(shí)，常會(huì)表現(xiàn)出以下2個(gè)問(wèn)題：

（1）對(duì)規(guī)劃的層次和作用理解不足，偏重于可研報(bào)告的編制思路，對(duì)具體方案比選大書(shū)特寫(xiě)，規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)與對(duì)應(yīng)措施脫節(jié)，與相關(guān)規(guī)劃和城市重點(diǎn)工程的協(xié)調(diào)性、密切性關(guān)聯(lián)度不夠，對(duì)舊城改造空間優(yōu)化、控制性詳規(guī)和實(shí)施方案引導(dǎo)、控制作用較弱。

（2）弱化管理規(guī)劃和保障措施內(nèi)容，缺乏對(duì)后續(xù)的針對(duì)性法規(guī)政策出臺(tái)和規(guī)劃全面深化落實(shí)的指導(dǎo)意義。

1.3缺乏系統(tǒng)性梳理和內(nèi)澇成因分析

隨著城市化的迅猛推進(jìn)，水系河池的大量消失，一方面城市雨水排放對(duì)系統(tǒng)性的依賴(lài)越來(lái)越強(qiáng)烈；另一方面由于排水線(xiàn)路被迫拉長(zhǎng)，系統(tǒng)也日趨復(fù)雜和不堪負(fù)荷。在規(guī)劃編制過(guò)程中往往會(huì)因未妥善處理以下問(wèn)題導(dǎo)致規(guī)劃措施難以體現(xiàn)“因地制宜、高效合理”。

（1）對(duì)作為雨水系統(tǒng)的基本管理單元“排水分區(qū)”理解不夠，以較大的水利分區(qū)取代排水分區(qū)，現(xiàn)狀管網(wǎng)匯水范圍不明晰，既不能準(zhǔn)確評(píng)估系統(tǒng)排水能力也不能合理體現(xiàn)高、低系統(tǒng)分開(kāi)［2］。

（2）過(guò)多地迷信模型的結(jié)論，忽視誤差分析和現(xiàn)場(chǎng)勘察比對(duì)，難以準(zhǔn)確地把握易淹易澇地區(qū)內(nèi)澇成因，熱衷于大刀闊斧的改造，對(duì)在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和可實(shí)施條件下能否較好地解決積水內(nèi)澇問(wèn)題考慮欠周。

1.4對(duì)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)理解不足

與國(guó)際上先進(jìn)的理念和應(yīng)對(duì)措施接軌，綜合解決城鎮(zhèn)積水內(nèi)澇問(wèn)題，《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50014-2006）2014版修訂增加了內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使地面、道路等地區(qū)的積水不超過(guò)一定深度的要求。規(guī)范基于全國(guó)各地的自然條件不同，并未明確規(guī)定校核內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的降雨歷時(shí)，因而各地在編制規(guī)劃時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)不同的理解和認(rèn)知。

城市排澇標(biāo)準(zhǔn)是排水防澇規(guī)劃中重要的常規(guī)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一般要求降雨重現(xiàn)期不宜低于20 a一遇，降雨周期宜按24 h計(jì)。規(guī)范規(guī)定大城市及特大城市內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期為30～100 a一遇，一些此類(lèi)城市在未經(jīng)水利專(zhuān)業(yè)部門(mén)論證認(rèn)可的情況下將內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等同于城市排澇標(biāo)準(zhǔn)，將造成規(guī)劃工程投資浩大；有的城市則回避了城市排澇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際規(guī)劃常規(guī)措施時(shí)按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，因用地緊張對(duì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差異的多余澇水調(diào)蓄未作合理安排，使得規(guī)劃成了“假、大、空”。

有些城市雖然結(jié)合其自身特點(diǎn)選用了最不利的3～24 h校核內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期，但受技術(shù)力量不足及模型的缺陷影響，難以較好地驗(yàn)證規(guī)劃措施是否能夠達(dá)到目標(biāo)要求。

2　常州市的規(guī)劃編制思路

2.1高度統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)規(guī)劃

常州屬典型的江南平原水網(wǎng)城市，排水系統(tǒng)和方式遠(yuǎn)較一般城市復(fù)雜得多［2］，在現(xiàn)行體制下，無(wú)論是建設(shè)還是水利部門(mén)單獨(dú)組織和編制規(guī)劃都難以全面保證規(guī)劃的質(zhì)量和措施的落實(shí)。常州市政府對(duì)規(guī)劃編制工作高度重視，確定以規(guī)劃局為組織編制單位，相關(guān)部門(mén)全力配合，實(shí)行部門(mén)會(huì)商和資料共享機(jī)制。

常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院為全國(guó)首批獲得甲級(jí)規(guī)劃資質(zhì)的14家單位之一，長(zhǎng)期承擔(dān)市區(qū)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃工作，主持和參與了所有的涉水專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)常州市城市現(xiàn)狀、規(guī)劃發(fā)展和建設(shè)動(dòng)態(tài)了如指掌，因而承擔(dān)了主要規(guī)劃編制任務(wù)。為確保規(guī)劃的科學(xué)性，由江蘇省水文水資源勘測(cè)局常州分局、河海大學(xué)承擔(dān)了相關(guān)專(zhuān)題研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)。

本著嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的態(tài)度，在整個(gè)編制過(guò)程中，常州市規(guī)劃局多次召開(kāi)相關(guān)部門(mén)的技術(shù)研討會(huì)議，力求獲得各級(jí)決策層的理解、支持和聯(lián)動(dòng)貫徹。

2.2構(gòu)建多層次和多層面的體系

在措施層面上，充分總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，樹(shù)立“大排水”的系統(tǒng)工程理念［1］，本著從宏觀到微觀的分析思路，改變以往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單一治理手段，統(tǒng)籌治理，注重“點(diǎn)、線(xiàn)、面”多層次相結(jié)合的應(yīng)對(duì)，以“面”改善“線(xiàn)”，以“線(xiàn)”帶“點(diǎn)”，有效突破，合理布局水系。城市改造應(yīng)優(yōu)先安排雨水“大動(dòng)脈”通道的實(shí)施，加強(qiáng)低影響開(kāi)發(fā)措施對(duì)排水系統(tǒng)負(fù)荷的削減，提升城市對(duì)特大暴雨的應(yīng)對(duì)能力?！包c(diǎn)”指城市排水系統(tǒng)的脆弱節(jié)點(diǎn)，是規(guī)劃直接面對(duì)的對(duì)象；“線(xiàn)”指排水分區(qū)，是控制徑流的基本管理單元；“面”泛指城市地表的水系、綠地等自然和人工系統(tǒng)，是控制徑流的重要途徑。

在管控層面上，首先要求將城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容補(bǔ)充納入城市總體規(guī)劃，在總規(guī)層面上予以高度重視和引領(lǐng)；銜接城市土地利用總體規(guī)劃，將城市排水防澇設(shè)施建設(shè)所需用地列為優(yōu)先安排，提出適度調(diào)整相關(guān)土地利用主要控制指標(biāo)；與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，及時(shí)反饋、補(bǔ)充、吸納原規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容和新編相關(guān)規(guī)劃；緊抓排水防澇空間落實(shí)，從藍(lán)線(xiàn)劃定、水面率、豎向控制、舊城改造等方面明確具體要求。

圖1為規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)圖。

2.3全面排查和摸清家底

全面排查和摸清家底是扎實(shí)做好城市排水防澇綜合規(guī)劃的根本。當(dāng)前我國(guó)很多城市由于管線(xiàn)普查工作滯后，缺少較完整的管網(wǎng)系統(tǒng)信息資料，這對(duì)規(guī)劃編制是個(gè)極大的考驗(yàn)。

常州市的規(guī)劃編制過(guò)程耗時(shí)近2 a，其中用于前期調(diào)研的時(shí)間超過(guò)1 a，力求以充足的事實(shí)論證規(guī)劃措施。前期調(diào)研階段按以下四個(gè)步驟操作。

圖1　規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)圖

2.3.1背景資料準(zhǔn)備

首先，必須做好工作底圖的準(zhǔn)備工作，由組織方提供最新的高精度地形圖；并將現(xiàn)狀路網(wǎng)及重要的交叉點(diǎn)高程標(biāo)注到位；采用最新的影像圖進(jìn)行解析獲取城市下墊面的基本情況；了解城市改造、土地出讓等最新規(guī)劃動(dòng)態(tài)。

2.3.2管網(wǎng)資料調(diào)查

盡可能地把握詳盡的排水管網(wǎng)直接信息資料。已建排水管網(wǎng)文檔資料主要來(lái)源于城市排水管理、規(guī)劃管理、建設(shè)檔案管理、市政設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)公司等單位部門(mén)。在此基礎(chǔ)上結(jié)合城市排水特征、地形地貌、行政區(qū)轄等大致構(gòu)勒出較為清晰的管網(wǎng)系統(tǒng)分布輪廓。

2.3.3現(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng)勘察

仍有相當(dāng)一部分地塊的內(nèi)部管網(wǎng)資料因歷史原因缺失嚴(yán)重。因此，須通過(guò)一些社會(huì)調(diào)查、實(shí)地踏勘，去了解掌握其排水出路、匯水范圍的基本情況。值得一提的是，在平原水網(wǎng)城市，有不少原有排水浜溝在舊城改造中演變成了無(wú)人養(yǎng)護(hù)的暗涵，有的位于綠化帶中，有的位于民房之下。這些暗涵往往是一定區(qū)域的重要排水通道，一般可采用新老地形圖比對(duì)，輔以現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)詢(xún)踏勘獲得信息［3］。

圖2為常州湖塘催家浜1989年與2013年地形對(duì)比圖。

圖2　常州湖塘催家浜1989年與2013年地形對(duì)比圖

2.3.4信息整合

在獲得城市排水相關(guān)資料的前提下，根據(jù)水系、閘站配置、管網(wǎng)分布情況劃出排水分區(qū)，并給出定性的現(xiàn)狀排水能力評(píng)價(jià)。

將初步調(diào)查成果反饋給相關(guān)部門(mén)、區(qū)屬單位及街道進(jìn)行校核，達(dá)到去粗存精、去偽成真［3］。

2.4充分體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性

常州市屬大城市，按規(guī)范確定其內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期應(yīng)不低于30 a一遇。經(jīng)江蘇省水文水資源勘測(cè)局常州分局、河海大學(xué)根據(jù)常州站1971～2012年共計(jì)42 a系列的降雨資料統(tǒng)計(jì)并經(jīng)頻率分析，綜合考慮河網(wǎng)調(diào)蓄作用、暴雨特點(diǎn)、下墊面特性，以及受災(zāi)雨型比較，對(duì)中心城區(qū)具有較大內(nèi)澇威脅的雨型在24 h周期，且最不利降雨時(shí)段集中在3～6 h內(nèi)，故確定：內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期采最大24 h降雨校核，同頻控制最大3 h和6 h降雨。同時(shí)，尊重水利部門(mén)意見(jiàn)，城市排澇標(biāo)準(zhǔn)仍為滿(mǎn)足20 a一遇最大24 h降雨不漫溢，通過(guò)擴(kuò)大可調(diào)蓄水面的方式消納差額澇水。

考慮到傳統(tǒng)的管網(wǎng)模型難以較好地模擬平原水網(wǎng)地區(qū)水位頂托形成的管網(wǎng)往復(fù)流和倒灌情況，該項(xiàng)規(guī)劃以河海大學(xué)為主開(kāi)發(fā)了能夠與河網(wǎng)水動(dòng)力模型藕合求解的非恒定流管網(wǎng)模型，將河網(wǎng)與管網(wǎng)的水力關(guān)系有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，成為一整體，以此評(píng)價(jià)排水系統(tǒng)現(xiàn)狀能力及驗(yàn)證不同工況下的規(guī)劃措施是否達(dá)標(biāo)。

3　結(jié)語(yǔ)

城市排水防澇治理是一個(gè)復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，需要統(tǒng)籌理順城市建設(shè)、水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域的關(guān)系，須將所涉及的規(guī)劃對(duì)象相對(duì)集中，形成多學(xué)科的交叉互動(dòng)。作為一個(gè)全新的規(guī)劃類(lèi)別，目前我國(guó)在法規(guī)體系、技術(shù)規(guī)范系列及管理體制和機(jī)制等方面仍有待發(fā)展與完善，規(guī)劃編制難免會(huì)遇到各種問(wèn)題。

為最大限度地提高編制質(zhì)量，《常州市城市排水防澇綜合規(guī)劃》在常州市政府高度重視和統(tǒng)領(lǐng)下，從自身特點(diǎn)出發(fā)，作了大量的調(diào)查、探索、研究和學(xué)習(xí)取經(jīng)工作。近日，該規(guī)劃以“編制嚴(yán)謹(jǐn)、基礎(chǔ)研究扎實(shí)、方法先進(jìn)，具有創(chuàng)新性、前瞻性和可操作性”圓滿(mǎn)通過(guò)江蘇省住建廳組織的專(zhuān)家評(píng)審會(huì)。

［1］謝映霞.城市排水與內(nèi)澇災(zāi)害防治規(guī)劃相關(guān)問(wèn)題研究［J］.中國(guó)給水排水，2013，（9）：105-108.

［2］楊明松.平原水網(wǎng)地區(qū)城市排水規(guī)劃問(wèn)題研究［J］.城市規(guī)劃，2001，（9）：68-71.

［3］張慎清.楊宇棟.平原水網(wǎng)城市排水管網(wǎng)能力定性評(píng)價(jià)思路探討［J］.江蘇城市規(guī)劃，2014，（4）：19-21.

廈漳海底隧道擬年內(nèi)開(kāi)建漳州到廈門(mén)未來(lái)僅需5 min

2015年，漳州開(kāi)發(fā)區(qū)將積極推動(dòng)、參與廈漳海底隧道工程開(kāi)工建設(shè)。

廈漳海底隧道是繼廈漳跨海大橋之后，聯(lián)絡(luò)廈門(mén)和漳州之間的第二條海上通道，已被列為福建省“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)規(guī)劃，廈漳海底隧道兩端分別連接漳州開(kāi)發(fā)區(qū)與廈門(mén)本島，并與規(guī)劃中的廈漳城際軌道R3線(xiàn)共線(xiàn)，意義重大。

2013年5月28日通車(chē)的廈漳跨海大橋是目前福建省最大的跨海橋梁。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全年廈漳跨海大橋?qū)崿F(xiàn)車(chē)流量267萬(wàn)車(chē)次，增長(zhǎng)顯著。廈漳跨海大橋的建成通車(chē)、招銀港高速的全線(xiàn)貫通，已在相當(dāng)大的程度上改變了漳州開(kāi)發(fā)區(qū)的對(duì)外交通條件，也為廈漳海底隧道工程打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

廈漳海底隧道是廈門(mén)的第三條海底隧道，將會(huì)貫通廈門(mén)本島和漳州開(kāi)發(fā)區(qū)。隧道長(zhǎng)6 km，雙向4車(chē)道，預(yù)計(jì)投資29億元。廈漳海底隧道的開(kāi)工建設(shè)，將徹底實(shí)現(xiàn)廈門(mén)灣南北兩岸融為一體，推動(dòng)廈漳同城化，同時(shí)也將極大地促進(jìn)漳州開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前廈漳海底隧道已完成初步設(shè)計(jì)，預(yù)計(jì)工期為5年。隧道建成后，從漳州開(kāi)發(fā)區(qū)到廈門(mén)市中心僅需5 min車(chē)程。

U992.01

B

1009-7716（2015）05-0115-04

2015-01-26

白婉萍（1973-），女，江蘇常州人，高級(jí)工程師，從事市政規(guī)劃工作。