陳光慧

(暨南大學 經(jīng)濟學院，廣東 廣州 510632)

一、引 言

從我國政府統(tǒng)計調(diào)查系統(tǒng)來看，一個健康、高效的組織管理體系能夠使統(tǒng)計調(diào)查部門處理和協(xié)調(diào)好與統(tǒng)計調(diào)查相關(guān)的各種矛盾和關(guān)系，充分發(fā)揮統(tǒng)計調(diào)查自身具備的各種優(yōu)勢，確保取得高質(zhì)量的調(diào)查數(shù)據(jù)。因此，科學、合理的調(diào)查組織管理體系是整個調(diào)查活動得以順利開展的根本保證。目前，國家統(tǒng)計局直屬各級調(diào)查隊是我國專業(yè)從事政府統(tǒng)計調(diào)查的組織機構(gòu)，承擔了越來越多的調(diào)查工作，逐漸成為我國統(tǒng)計數(shù)據(jù)的主要生產(chǎn)者。因此，為了使得調(diào)查工作能夠更加有效地開展，提高調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量，首當其沖的便是要改革現(xiàn)行的直屬調(diào)查隊管理體制。

本文通過分析我國政府統(tǒng)計調(diào)查組織管理體制的演變歷程，總結(jié)出調(diào)查機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、職權(quán)范圍和內(nèi)部工作關(guān)系等方面存在的矛盾和問題，然后有針對性地從國家直屬各級調(diào)查隊的機構(gòu)設(shè)置、局隊關(guān)系、內(nèi)部部門設(shè)置、基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊伍建設(shè)以及調(diào)查經(jīng)費和資源分配等方面提出相應(yīng)的改革措施，最終目標是構(gòu)建一套適應(yīng)我國政府管理要求的直屬調(diào)查隊管理體制，從而為統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

二、我國政府統(tǒng)計調(diào)查組織管理體制的演變歷程

我國政府統(tǒng)計調(diào)查組織管理方式伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷得以完善，這是全國統(tǒng)計調(diào)查內(nèi)容不斷擴展的客觀要求，也是政府統(tǒng)計調(diào)查組織體系與時俱進，不斷完善的表現(xiàn)。

(一)新中國成立后至改革開放前

新中國成立后至改革開放前的30 年，我國統(tǒng)計機構(gòu)從成立到取消再到恢復(fù)，經(jīng)歷了曲折的成長過程。1952 年8 月，中央人民政府委員會第17 次會議決定成立國家統(tǒng)計局，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)全國統(tǒng)計工作。20 世紀50 年代后期的“大躍進”“共產(chǎn)風”，使農(nóng)村統(tǒng)計工作受到干擾，特別是糧食產(chǎn)量等統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴重失真，影響到國家決策的科學制定。1962 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)同意成立全國農(nóng)產(chǎn)量調(diào)查隊，負責全國糧食產(chǎn)量的調(diào)查工作，這是我國第一支專業(yè)調(diào)查隊伍，其對于解決當時我國糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)不實的問題，發(fā)揮了重要作用。

在“文革”期間，我國的統(tǒng)計工作和其他工作一樣，受到林彪、江青反革命集團的嚴重干擾破壞。在1967、1968、1969 年的三年中，國家一級綜合統(tǒng)計工作幾乎完全停頓，農(nóng)調(diào)隊被迫取消，國家統(tǒng)計局的大部分干部被下放勞動或調(diào)走。直到1975 年，鄧小平同志主持中央工作之后，統(tǒng)計工作又逐漸有了起色。

(二)改革開放后至20 世紀90 年代初

改革開放后，隨著全國社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，統(tǒng)計調(diào)查的內(nèi)容和方式也隨之在變化，這些都在不斷促使著統(tǒng)計調(diào)查組織管理體制向著更好地服務(wù)于全國統(tǒng)計工作的方向轉(zhuǎn)變，但也存在一些固有的體制問題。

首先，調(diào)查機構(gòu)和隊伍不斷得到壯大。1981 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)同意國家統(tǒng)計局組建農(nóng)村調(diào)查隊，編制1600 人，開展農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查、農(nóng)民家計調(diào)查和農(nóng)產(chǎn)量調(diào)查。1983 年，編制擴大到6100 人，正式成為國家統(tǒng)計局的直屬事業(yè)單位。1984 年，國家統(tǒng)計局聯(lián)合其他幾個部委發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村和城市兩支抽樣調(diào)查隊組建工作的通知》，各地開始著手組建農(nóng)調(diào)隊和城調(diào)隊。為適應(yīng)新形勢需要，1986年農(nóng)村調(diào)查隊編制擴大到8250 人，國家抽樣調(diào)查縣也擴大到857 個。

其次，在計劃經(jīng)濟時代，我國政府事無巨細地對每一家企業(yè)、每一個農(nóng)村生產(chǎn)隊的生產(chǎn)經(jīng)營情況進行計劃和管理，因而這一時期的政府統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)一般都是層層設(shè)置即在每一級政府中都設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)和調(diào)查隊伍，層層開展統(tǒng)計調(diào)查。

最后，新中國成立后一直實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責的統(tǒng)計管理體制，上一級統(tǒng)計部門對下一級統(tǒng)計部門只管業(yè)務(wù)不管人事，只撥少量的業(yè)務(wù)經(jīng)費。大量的人員經(jīng)費、固定資產(chǎn)投入和更新經(jīng)費、統(tǒng)計業(yè)務(wù)經(jīng)費都要靠本級地方政府解決，這在一定程度上必然使得地方調(diào)查部門難以獨立、客觀地開展各類調(diào)查活動。

(三)20 世紀90 年代初至今

從20 世紀90 年代起，我國開始探索社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，政府職能也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制定和頒布各種宏觀經(jīng)濟政策來對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控。因此，政府統(tǒng)計調(diào)查不再需要層層開展，而只需要由掌握著宏觀經(jīng)濟政策和社會發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)的中央及各省組織實施即可。為了更好地適應(yīng)政府職能的上述轉(zhuǎn)變，近十多年來，我國對政府統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)和隊伍進行了相應(yīng)的組織管理體制改革。

最近一次的改革是在2005 年底，國家統(tǒng)計局對當時的組織管理體制進行了初步改革，組建了直屬調(diào)查隊系統(tǒng)，實行垂直化管理。國家統(tǒng)計局撤銷了原有的三支調(diào)查隊伍，新成立農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司、城市社會經(jīng)濟調(diào)查司和服務(wù)業(yè)調(diào)查中心，在全國設(shè)立31 個省級調(diào)查總隊，15 個副省級城市調(diào)查隊，318 個市級調(diào)查隊，887 個縣級調(diào)查隊。

三、現(xiàn)行直屬調(diào)查隊管理體制存在的問題分析

2005 年底，我國在統(tǒng)計調(diào)查組織體系方面進行的這次改革，整合了調(diào)查資源，減少了地方政府對調(diào)查數(shù)據(jù)的干擾，從而在一定程度上保證了調(diào)查數(shù)據(jù)的真實、準確。但是，這次改革并沒有從根本上解決組織體系內(nèi)部存在的諸多問題，現(xiàn)行的直屬調(diào)查隊管理體制仍然存在需要改革和完善之處，主要問題可歸納如下:

(一)各級調(diào)查隊的設(shè)置及其管理不盡合理

從縱向上看，直屬調(diào)查隊的各級機構(gòu)設(shè)置及其管理方面存在不合理之處，具體表現(xiàn)在如下幾方面:

第一，國家統(tǒng)計局各專業(yè)司與省級調(diào)查總隊之間存在矛盾。在2005 年的這次改革之前，原有的三支調(diào)查隊伍分別由國家統(tǒng)計局三總隊直接對口管理，在人、財、事及調(diào)查任務(wù)等方面基本上由三總隊統(tǒng)籌安排。但是，改革之后，直屬調(diào)查隊地位得到提升，特別是省級調(diào)查總隊提升為正廳級單位，但其人、財、事卻分別由國家統(tǒng)計局內(nèi)不同的專業(yè)司指揮，尤其是在統(tǒng)計調(diào)查業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各司都可直接向直屬調(diào)查隊下達任務(wù)。長期以來，國家統(tǒng)計局內(nèi)部經(jīng)常是專業(yè)司各自為戰(zhàn)，且沒有一個專職的權(quán)威機構(gòu)來協(xié)調(diào)，這樣時常造成在同一個時期(時點)幾項相近的調(diào)查任務(wù)由不同專業(yè)司同時下達，造成各級調(diào)查隊應(yīng)接不暇。

第二，我國各級調(diào)查隊基本上是均勻設(shè)隊，造成調(diào)查資源分配不合理。比如，我國東部沿海地區(qū)，通常經(jīng)濟總量和調(diào)查總體規(guī)模都較大，調(diào)查任務(wù)十分繁重，但在調(diào)查機構(gòu)和人員編制上并沒有很好的體現(xiàn)。例如，廣東珠三角9 個地市經(jīng)濟總量占全省GDP 總量的80%多，常住人口占50%多，但中央編辦分配給廣東21 個地市的人員編制數(shù)卻基本相同。這種不合理的人員配置進一步造成了調(diào)查經(jīng)費的分配也是均勻平攤的，從而造成一些人口規(guī)模和經(jīng)濟總量大的地區(qū)存在人員和經(jīng)費特別短缺的現(xiàn)象，最終從統(tǒng)計投入的角度影響到調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性。雖然說，按照抽樣的基本原理，調(diào)查樣本量及調(diào)查資源無須按經(jīng)濟總量和總體規(guī)模大小成比例分配，但是各地實際調(diào)查工作量的大小還是要適當考慮的。

第三，887 個國家抽樣調(diào)查縣對全國農(nóng)村總體的代表程度逐漸降低。按照現(xiàn)行的調(diào)查機構(gòu)設(shè)置，我國僅在887 個國家抽樣調(diào)查縣設(shè)立縣級調(diào)查隊，開展農(nóng)產(chǎn)量和農(nóng)村住戶等方面的調(diào)查。30 多年來，國家抽樣調(diào)查縣基本沒有變化。但是，隨著農(nóng)村地區(qū)整體社會經(jīng)濟的變化與發(fā)展，各地農(nóng)村的發(fā)展快慢程度及其結(jié)構(gòu)變化并不一致，且相對差距越來越大，導(dǎo)致887 個縣對農(nóng)村總體的代表程度逐漸降低，從而造成對全國農(nóng)村總體的抽樣估計、推斷難以準確。

(二)局、隊關(guān)系還未完全理順

從橫向上看，我國政府統(tǒng)計系統(tǒng)在國家統(tǒng)計局以下采用局、隊分家的管理模式。地方各級統(tǒng)計局既對地方政府負責，又接受上級統(tǒng)計局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo);而各級調(diào)查隊直接隸屬于國家統(tǒng)計局，只對國家統(tǒng)計局負責。這種組織機構(gòu)設(shè)置的初衷在于維護統(tǒng)計調(diào)查的獨立性，提高調(diào)查效率，出發(fā)點是好的。但是，兩者的關(guān)系還未完全理順，即國家統(tǒng)計局直屬的省、市、縣三級調(diào)查隊與同級的地方統(tǒng)計局存在機構(gòu)層疊，在事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)等的制度安排與機構(gòu)設(shè)置上存在不少問題，很多環(huán)節(jié)還沒有理順。

首先，局、隊在事權(quán)安排上不合理，業(yè)務(wù)職能劃分不明晰，很多調(diào)查業(yè)務(wù)未能科學劃分。一方面，地方統(tǒng)計局保留了大量國家年報、季報以及規(guī)上、限上、資質(zhì)以上企業(yè)的調(diào)查任務(wù)，還要承擔普查和地方政府需要的專項調(diào)查任務(wù)，從而造成地方統(tǒng)計局主要從事日益繁雜，但又只是局部資料的搜集匯總上，而本該承擔的統(tǒng)計行政管理及統(tǒng)計分析、咨詢和監(jiān)督的職能卻不能得到有效發(fā)揮。另一方面，從事專業(yè)統(tǒng)計調(diào)查的各級調(diào)查隊卻只承擔了規(guī)下、限下、資質(zhì)以下企業(yè)和城鄉(xiāng)住戶、農(nóng)產(chǎn)量等局部和少量的調(diào)查任務(wù)。顯然，在這種條塊分割的事權(quán)安排下，誰都不可能單獨完成國家和地方的調(diào)查任務(wù)，且容易造成同一指標，國家與省、省與市的數(shù)據(jù)不一致，相互“打架”的現(xiàn)象。

其次，在上述事權(quán)安排不合理的情況下，各級統(tǒng)計局和調(diào)查隊都要同時完成國家和地方的調(diào)查任務(wù)，這就難免在機構(gòu)設(shè)置、人員安排、調(diào)查項目、調(diào)查內(nèi)容等方面出現(xiàn)重復(fù)、交叉，進而可能出現(xiàn)工作上的摩擦、矛盾和沖突，最終造成調(diào)查資源的浪費。

最后，在經(jīng)費預(yù)算和撥付上，也存在諸多問題。一方面，各級統(tǒng)計局和調(diào)查隊都在抱怨業(yè)務(wù)經(jīng)費不夠，抱怨國家撥付的經(jīng)費與布置的統(tǒng)計任務(wù)不匹配;另一方面，又存在著由于大量業(yè)務(wù)重復(fù)造成經(jīng)費的巨大浪費;而且由于國家在下?lián)芙?jīng)費時并沒有充分考慮各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異和承擔調(diào)查任務(wù)的不同，從而造成很多地方的調(diào)查隊經(jīng)費不足，需要地方財政彌補，這就使得各級調(diào)查隊難免與地方政府存在某種利益關(guān)系，進而難以做到獨立開展統(tǒng)計調(diào)查且只對國家統(tǒng)計局負責。

(三)調(diào)查隊內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不夠科學

從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，直屬各級調(diào)查隊內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置不夠科學。目前，調(diào)查隊系統(tǒng)基本上還是沿用計劃經(jīng)濟時代按專業(yè)設(shè)置機構(gòu)的做法，其內(nèi)部各專業(yè)部門都是從自身管理出發(fā)，設(shè)置本專業(yè)的調(diào)查項目、調(diào)查方案、指標體系，然后分項目獨立開展統(tǒng)計調(diào)查采集數(shù)據(jù)的。不同的專業(yè)部門根據(jù)各自負責的調(diào)查項目，構(gòu)建各自的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和抽樣框，實施各項調(diào)查工作，調(diào)查數(shù)據(jù)處理、分析也采用不同的程序。

這種專業(yè)割據(jù)、各自為政的現(xiàn)象在省級調(diào)查總隊這一級別表現(xiàn)得尤為突出。根據(jù)國統(tǒng)字〔2006〕43 號文件《國家統(tǒng)計局關(guān)于印發(fā)廣東調(diào)查總隊職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，廣東調(diào)查總隊的內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要有:農(nóng)業(yè)調(diào)查處、農(nóng)村住戶調(diào)查處、城鎮(zhèn)住戶調(diào)查處、工業(yè)調(diào)查處、服務(wù)業(yè)調(diào)查處、統(tǒng)計監(jiān)測處、生產(chǎn)投資價格調(diào)查處、消費價格調(diào)查處、商業(yè)和投資建筑業(yè)調(diào)查處以及專項調(diào)查處等。比如，農(nóng)業(yè)調(diào)查處和農(nóng)村住戶調(diào)查處開展的各自范圍內(nèi)的調(diào)查在調(diào)查網(wǎng)絡(luò)、抽樣框、基層調(diào)查力量及數(shù)據(jù)處理、分析、開發(fā)及其結(jié)論等方面必然存在眾多重疊之處，難以嚴格分開;再比如城鎮(zhèn)住戶調(diào)查處與消費價格調(diào)查處，工業(yè)調(diào)查處與生產(chǎn)投資價格調(diào)查處等也均有重疊。內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的不科學，至少在統(tǒng)計調(diào)查投入與產(chǎn)出兩方面造成不利影響:

第一，目前我國整個政府統(tǒng)計系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費和人力資源并不充裕，但大量的經(jīng)費和人力卻因統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)設(shè)置的不科學而被浪費在重復(fù)調(diào)查上了，結(jié)果用了大量的統(tǒng)計投入?yún)s只獲得了有限的統(tǒng)計產(chǎn)出。而在數(shù)據(jù)庫建設(shè)、統(tǒng)計資料深度分析開發(fā)、統(tǒng)計執(zhí)法檢查、研究新的統(tǒng)計指標等方面卻嚴重缺乏人力和經(jīng)費，沒有產(chǎn)生足夠的成果。

第二，各專業(yè)部門專業(yè)割據(jù)、各自為政的現(xiàn)象最終也會造成調(diào)查數(shù)據(jù)相互割據(jù)，調(diào)查分析成果難以在各部門之間交叉共享，進而難以得到充分的開發(fā)和利用。調(diào)查隊系統(tǒng)內(nèi)部尚且不能合理有效地開發(fā)和利用自身的數(shù)據(jù)資源，那更談不上很好地滿足外界的需求了。

(四)基層調(diào)查力量薄弱

當前，調(diào)查資源的整體配置，呈現(xiàn)明顯的倒“金字塔”特征，越是基層，人均占有的調(diào)查資源就越少?；鶎诱{(diào)查力量較為薄弱，而調(diào)查任務(wù)卻相當繁重。同時，基層調(diào)查隊伍還存在人員老化、文化水平和專業(yè)素質(zhì)偏低等問題，真正懂統(tǒng)計、會調(diào)研、能分析的人員較少。目前，對基層基礎(chǔ)性調(diào)查工作的要求越來越高，職業(yè)素質(zhì)與基層工作要求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，從而使得基層的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量難以得到保障。

綜上所述，直屬調(diào)查隊管理體制存在的上述問題會直接影響到隨后的調(diào)查隊伍建設(shè)、抽樣技術(shù)方法應(yīng)用、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、調(diào)查技術(shù)手段、法律支撐以及后勤保障等各個環(huán)節(jié)，從而最終影響和制約我國統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高。

四、改革和完善直屬調(diào)查隊管理體制的建議

綜上所述，我國現(xiàn)行調(diào)查隊管理體制仍然需要不斷改革。本文提出后續(xù)改革的基本思路為:按照統(tǒng)計調(diào)查(特別是抽樣調(diào)查)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生機制，整合現(xiàn)有的調(diào)查資源，強化國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊建設(shè)，逐步擺脫國家統(tǒng)計局對地方統(tǒng)計局的單一依賴關(guān)系，同時理順局隊關(guān)系、部門關(guān)系，明確職責分工，在此基礎(chǔ)上合理調(diào)配統(tǒng)計力量，提高統(tǒng)計整體功能。當前，改革的重點是加強兩頭(即加強國家統(tǒng)計局和基層調(diào)查網(wǎng)點力量，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)更加獨立、客觀)，精壯主干(即建立健全精干高效、運轉(zhuǎn)靈活的省、市兩級調(diào)查隊)。從我國當前的實際情況來看，可重點從如下幾方面進行改革。

(一)組建“國家—省(區(qū)、市)—市(地、州、盟)”三級直屬調(diào)查隊體系

第一，組建國家調(diào)查隊。國家統(tǒng)計局可整合已有的農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司、城市社會經(jīng)濟調(diào)查司和服務(wù)業(yè)調(diào)查中心等相關(guān)專業(yè)司，組建國家調(diào)查隊，并由一名國家統(tǒng)計局副局長專職領(lǐng)導(dǎo)。作為國家級政府統(tǒng)計調(diào)查的專門機構(gòu)，國家調(diào)查隊主要負責領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國各省(區(qū)、市)的統(tǒng)計調(diào)查工作，特別是能夠有效協(xié)調(diào)各專業(yè)司與省級調(diào)查隊之間的矛盾和沖突，同時還負責匯總?cè)珖{(diào)查資料，以及推斷全國及各省(區(qū)、市)的各項社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)。

第二，充實加強市級調(diào)查隊，取消縣級調(diào)查隊。由于我國地市一級行政區(qū)域都是以中心城市為核心并連接周邊地區(qū)而形成的，中心城市在該地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。這表明，應(yīng)該充實加強市級調(diào)查隊，以保證能夠取得各省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)各個地市的城市和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展狀況數(shù)據(jù)，滿足各地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。另一方面，取消縣級調(diào)查隊后，各地區(qū)的調(diào)查機構(gòu)居于該地區(qū)的中心城市，與本地區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的距離相對適中，隨著農(nóng)村地區(qū)“村村通公路”工程的完成，調(diào)查實施相對便利，費用也不會太高。因此，各市級調(diào)查隊在實施各項農(nóng)村調(diào)查時，可委派調(diào)查隊伍深入本轄區(qū)內(nèi)各行政村樣本點開展調(diào)查工作，對于某些偏遠的農(nóng)村地區(qū)可聯(lián)合當?shù)氐慕y(tǒng)計部門協(xié)助開展調(diào)查工作。當然，如有必要，還可與縣級統(tǒng)計局合作組建臨時調(diào)查隊伍，或聘請一批調(diào)查人員完成各縣的調(diào)查工作。

按照上述三級直屬調(diào)查隊的組織體系實施全國范圍的調(diào)查工作，至少具有以下幾方面優(yōu)勢:

首先，成立國家級的政府統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)——國家調(diào)查隊，有助于樹立國家統(tǒng)計調(diào)查的權(quán)威性，并能夠有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)各專業(yè)司與省級調(diào)查隊之間的調(diào)查任務(wù)分配，協(xié)調(diào)其內(nèi)部之間存在的矛盾和沖突。

其次，取消了原有887 個國家抽樣調(diào)查縣的調(diào)查機構(gòu)和隊伍，一方面精簡了調(diào)查機構(gòu)，減少了行政運行成本;另一方面，可以保證各類統(tǒng)計調(diào)查，特別是關(guān)于三農(nóng)方面的調(diào)查，其調(diào)查樣本可從全國所有縣(市、區(qū)、旗)中隨機抽取樣本，也可從各省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或行政村中隨機抽取樣本，并定期進行各種形式的樣本輪換，最終提高各期輪換樣本對全國或各省(區(qū)、市)總體的代表性，從而從根本上改變國家抽樣調(diào)查縣一經(jīng)確定幾十年不變的現(xiàn)狀，避免了樣本的老化。

(二)根據(jù)各地調(diào)查隊實際工作量大小合理分配人員編制和調(diào)查經(jīng)費

國家統(tǒng)計局應(yīng)根據(jù)各地調(diào)查隊的實際調(diào)查工作量大小，充分考慮其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟總量、企業(yè)數(shù)量等調(diào)查總體的規(guī)模大小，通過科學測算與分析，給出科學合理的人員編制和經(jīng)費預(yù)算，使得不同地區(qū)的調(diào)查隊所擁有的人力及經(jīng)費能夠穩(wěn)定和充足地保證各項調(diào)查工作的正常開展。具體來分析，包括如下幾方面:

首先，應(yīng)依據(jù)各地的社會經(jīng)濟總量和主要調(diào)查總體的規(guī)模大體估算調(diào)查工作量的大小，在此基礎(chǔ)上確定調(diào)查機構(gòu)的人員編制數(shù)，且中央下?lián)芨鞯氐恼{(diào)查經(jīng)費應(yīng)與各地調(diào)查的工作量大小成比例，并盡量保證各地調(diào)查隊編制人員的工資福利與同級的地方統(tǒng)計局工作人員基本一致。

其次，對于各項統(tǒng)計調(diào)查經(jīng)費的核定，國家統(tǒng)計局應(yīng)對各項統(tǒng)計調(diào)查的任務(wù)輕重、工作量大小等進行多角度、全方位分析，提出經(jīng)費的總預(yù)算，并明確各級政府應(yīng)負擔的項目、范圍和比例。

最后，在調(diào)查經(jīng)費標準的制定上還應(yīng)充分考慮各地的綜合經(jīng)濟實力、地理狀況、人口、土地面積、基本單位總數(shù)等基本情況，合理確定各地的調(diào)查經(jīng)費標準，并根據(jù)社會經(jīng)濟形勢變化及時做出調(diào)整。

(三)處理好局隊關(guān)系，做到分工明確，各司其職

各級統(tǒng)計局和直屬調(diào)查隊都是為滿足國家對國民經(jīng)濟和各項社會事業(yè)實施宏觀調(diào)控管理的信息需求而設(shè)置的統(tǒng)計機構(gòu)。直屬調(diào)查隊目前只承擔了部分統(tǒng)計信息的調(diào)查、搜集職能，另一部分統(tǒng)計信息的調(diào)查、搜集職能仍由各級統(tǒng)計局完成。目前，局、隊之間不同的隸屬關(guān)系和管理體制顯然不利于各項統(tǒng)計職能和統(tǒng)計總體功能的發(fā)揮。

從近期來看，各級調(diào)查隊應(yīng)與同級的統(tǒng)計局明確分工，做到互不重疊、相互配合并相互制約，實現(xiàn)信息共享，不得重復(fù)建設(shè)和重復(fù)調(diào)查。國家統(tǒng)計局在各省(區(qū)、市)設(shè)立的直屬調(diào)查總隊是各省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)和隊伍的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責組織和領(lǐng)導(dǎo)本省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)各地市的統(tǒng)計調(diào)查工作，并負責匯總本省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)各地市的統(tǒng)計調(diào)查資料，推斷出本省(區(qū)、市)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及其變化信息;而市級調(diào)查隊隸屬于省級調(diào)查總隊，獨立行使調(diào)查職權(quán)，開展各項統(tǒng)計調(diào)查工作，及時、準確地向省級調(diào)查總隊上報本區(qū)域內(nèi)的調(diào)查數(shù)據(jù)。各級地方統(tǒng)計局主要負責管理、貫徹及組織領(lǐng)導(dǎo)當?shù)氐慕y(tǒng)計和國民經(jīng)濟核算工作;監(jiān)督檢查當?shù)睾拖录壗y(tǒng)計部門的統(tǒng)計法律、法規(guī)的貫徹實施情況;負責統(tǒng)一核定、管理、公布基本統(tǒng)計資料，定期向社會發(fā)布國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況的統(tǒng)計信息，并對國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和科技進步情況進行統(tǒng)計分析、預(yù)測及監(jiān)督;負責組織指導(dǎo)當?shù)亟y(tǒng)計專業(yè)知識和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。

但是，統(tǒng)計信息的調(diào)查、搜集僅僅是統(tǒng)計三大職能之一，統(tǒng)計還具有咨詢和監(jiān)督的職能。因此，從長遠來看，本文提出如下改革思路:

第一，各級地方統(tǒng)計局應(yīng)脫離地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)計具有監(jiān)督的職能，目前各級統(tǒng)計局隸屬同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，嚴重削弱了統(tǒng)計對各級地方政府的監(jiān)督職能，降低了統(tǒng)計數(shù)據(jù)抗干擾的能力。因此，各級地方統(tǒng)計局脫離同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，直接由國家統(tǒng)計局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，只對上級統(tǒng)計局負責，各項統(tǒng)計業(yè)務(wù)經(jīng)費納入中央財政預(yù)算，統(tǒng)一由中央財政直接撥付。

第二，局、隊合并。各級統(tǒng)計局和調(diào)查隊本是一體，調(diào)查隊承擔的統(tǒng)計信息的調(diào)查、搜集任務(wù)只是統(tǒng)計職能的一部分，各級調(diào)查隊應(yīng)回歸統(tǒng)計局，這樣更加便于各項統(tǒng)計職能的協(xié)調(diào)配合，以及統(tǒng)計總體功能的發(fā)揮。因此，各級地方統(tǒng)計局在脫離地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之后，應(yīng)考慮如何更好地統(tǒng)籌各級地方的局、隊工作，這樣既有利于統(tǒng)計總體功能的發(fā)揮，又能夠有效地避免調(diào)查數(shù)據(jù)受地方政府的干擾。

(四)各級調(diào)查隊內(nèi)部應(yīng)按照統(tǒng)計調(diào)查的基本流程設(shè)置專業(yè)機構(gòu)

國家統(tǒng)計局要有決心和魄力進行相應(yīng)的改革，取消各級調(diào)查隊按照專業(yè)設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)的傳統(tǒng)做法，徹底打破內(nèi)設(shè)機構(gòu)各自為政的格局，應(yīng)根據(jù)直屬調(diào)查隊的職能定位及內(nèi)部工作的基本流程來重新設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)。

具體來說，直屬調(diào)查隊應(yīng)按照統(tǒng)計調(diào)查的基本流程及行業(yè)差別設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)。統(tǒng)計調(diào)查的基本流程包括方案設(shè)計、各類名錄及地域數(shù)據(jù)庫建設(shè)、抽樣框建設(shè)與維護、調(diào)查樣本抽取及各期樣本輪換、實地調(diào)查及數(shù)據(jù)錄入、調(diào)查數(shù)據(jù)匯總及抽樣估計與分析、調(diào)查監(jiān)督、調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量評估及事后調(diào)整等步驟。內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)按照上述流程來設(shè)置相應(yīng)的部門以配合完成整個調(diào)查工作，比如應(yīng)專門設(shè)立數(shù)據(jù)庫與抽樣框建設(shè)及維護機構(gòu)，以及由精通抽樣技術(shù)的人員組成一個部門專門設(shè)計各類抽樣方案抽取隨機樣本，并實施科學的樣本輪換，這些在以前的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中都沒有得到很好地重視。對于工作量較大的部門，如調(diào)查數(shù)據(jù)匯總、抽樣估計與分析的部門，可根據(jù)行業(yè)差別再拆分為幾個部門，如專門負責城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)匯總、估計與分析的部門，專門負責企業(yè)數(shù)據(jù)匯總、估計與分析的部門。

按照上述方案設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，不僅可以避免各部門之間的工作重疊、責任不到位的現(xiàn)象，還可以從專業(yè)化的角度科學合理地調(diào)配人才資源和隊伍，另外還能更好地監(jiān)督、檢查各部門的工作效果，統(tǒng)計調(diào)查的哪個環(huán)節(jié)出了問題就直接找對應(yīng)的部門負責，從而實現(xiàn)分工明確、責任到位。在內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整的工作中，還有必要重點強調(diào)以下兩方面:

第一，內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整的重點應(yīng)該是省級調(diào)查隊內(nèi)部的各處室單位，因為統(tǒng)計調(diào)查大都是以省(區(qū)、市)為總體獨立抽取樣本開展調(diào)查的，其主要工作流程基本包含了整個統(tǒng)計調(diào)查過程，因而應(yīng)重點加以調(diào)整。

第二，應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟形勢的變化及調(diào)查手段的不斷改進及時調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)。比如，目前消費價格問題是社會各界比較關(guān)心的問題，在調(diào)查手段方面，即將要推行的“企業(yè)一套表”布置采集數(shù)據(jù)的模式以及與“企業(yè)一套表”相配套的網(wǎng)上直報系統(tǒng)，這些變化都應(yīng)及時影響到內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整及不同部門工作重點的變化。

(五)整合、完善直屬調(diào)查隊基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊伍

直屬調(diào)查隊在新的組織管理體制確立后，其調(diào)查網(wǎng)絡(luò)要按照新的項目管理方式重新整合為農(nóng)村調(diào)查網(wǎng)絡(luò)、城鎮(zhèn)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)及第一產(chǎn)業(yè)之外的各產(chǎn)業(yè)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)等三套網(wǎng)絡(luò)體系，并及時對其維護和更新。在基層調(diào)查隊伍建設(shè)方面，由于取消了縣級調(diào)查隊，本文建議由市級調(diào)查隊派駐抽中社區(qū)和鄉(xiāng)村的調(diào)查指導(dǎo)員及聯(lián)絡(luò)員(可由當?shù)亟y(tǒng)計部門的人員兼任)，并由其負責聘任和培訓(xùn)臨時調(diào)查人員(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計助理、村會計、社區(qū)干部等人員)負責基層現(xiàn)場調(diào)查，從而使得直屬調(diào)查隊伍能夠成為一支覆蓋全國、機動靈活、高效運轉(zhuǎn)的調(diào)查隊伍。

在基層調(diào)查隊伍建設(shè)過程中，還應(yīng)重點抓好以下幾方面工作:

第一，強化基層調(diào)查隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)。加強基層隊伍的思想政治工作，提高政治覺悟，培養(yǎng)調(diào)查指導(dǎo)員、聯(lián)絡(luò)員和臨時調(diào)查人員的良好工作作風和職業(yè)道德是統(tǒng)計調(diào)查基層工作有效開展的必然要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強上述人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，定期開展培訓(xùn)工作。

第二，適時提高基層調(diào)查人員的待遇標準。市級以下組建的這支基層調(diào)查隊伍是松散的，分布在最基層，工作在第一線。為了提高其積極性和主動性，必須按照市場價值規(guī)律來經(jīng)營這支基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊伍，適時提高待遇標準。由于取消了縣級調(diào)查隊，能夠節(jié)省出一大筆業(yè)務(wù)經(jīng)費，從而基本上能夠滿足基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊伍適時提高待遇標準的要求。

第三，按照統(tǒng)計調(diào)查的職責和任務(wù)，制定相應(yīng)的崗位責任制和與之配套的考評獎懲制度、責任追究制度。市級調(diào)查隊應(yīng)建立專門的基層數(shù)據(jù)質(zhì)量評估小組，定期對基層調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果做出獎懲決定，并追究責任，做到賞罰分明，以更好地促進工作積極性和主動性。

五、結(jié) 語

本文從我國政府統(tǒng)計管理體制的實際情況出發(fā)，針對直屬調(diào)查隊橫向、縱向方面的機構(gòu)設(shè)置以及內(nèi)部、外部方面的工作關(guān)系等存在的問題，進行全方位的改革，從而協(xié)調(diào)和解決好各個環(huán)節(jié)、各個方面存在的矛盾、關(guān)系，在節(jié)省調(diào)查資源和經(jīng)費的情況下，提高了統(tǒng)計調(diào)查組織管理效率，為各項統(tǒng)計調(diào)查工作的順利開展以及準確、及時地產(chǎn)生各類統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)提供了切實可靠的組織保障。

這套新型的組織管理體制不僅考慮到統(tǒng)計調(diào)查，特別是抽樣調(diào)查理論的適用性，還考慮到我國現(xiàn)行政府管理體制和統(tǒng)計調(diào)查制度的特殊性，其不僅能夠解決現(xiàn)行組織管理過程中存在的各類矛盾和問題，提高統(tǒng)計調(diào)查效率，而且還大致勾畫出我國未來統(tǒng)計調(diào)查管理體系改革的整體框架和思路，更為重要的是，還能夠為后續(xù)的統(tǒng)計調(diào)查制度、方法體系等多方面改革的順利推進鋪平道路。