劉夢非

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 401120)

海關(guān)國際合作機(jī)制，又稱國際海關(guān)合作機(jī)制，海關(guān)合作機(jī)制等，概指不同國家或經(jīng)濟(jì)體的政府機(jī)關(guān)，特別是海關(guān)部門之間就海關(guān)事務(wù)進(jìn)行的合作行動;其目的在于推動世界海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，簡化協(xié)調(diào)海關(guān)程序，保證貨物供應(yīng)鏈的安全和便利，并通過合作，大大提高信息交流和便利化。

狹義上的海關(guān)合作機(jī)制，僅指國際層面的合作機(jī)制，即各國海關(guān)在國際范圍內(nèi)開展的國際、區(qū)域和合作。而廣義上的海關(guān)合作機(jī)制，既包括一國內(nèi)的不同海關(guān)機(jī)構(gòu)之間、海關(guān)與其他機(jī)構(gòu)或貿(mào)易實(shí)體之間在涉及海關(guān)事務(wù)方面達(dá)成的合作規(guī)范、規(guī)則及慣例，也涉及打擊走私、維護(hù)海關(guān)法律制度實(shí)施的合作、貿(mào)易安全便利和人事培訓(xùn)方面的合作內(nèi)容。

作為我國“一帶一路”戰(zhàn)略設(shè)想的首倡之地，作為上海合作組織的重要成員與合作伙伴，哈薩克斯坦既是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的北線核心，也是中亞復(fù)雜地緣政治的重鎮(zhèn)。無論是投資、貿(mào)易或是交通、物流，在中國與哈薩克斯坦兩國間各方面的合作流通中，作為經(jīng)濟(jì)國門的海關(guān)都將首當(dāng)其沖。加強(qiáng)中國與哈薩克斯坦的海關(guān)合作與協(xié)作，對促進(jìn)兩國經(jīng)濟(jì)交往的持續(xù)發(fā)展、打破區(qū)域內(nèi)國家經(jīng)貿(mào)合作的瓶頸、打擊兩國進(jìn)出境犯罪、維護(hù)兩國安全、提升區(qū)域合作層次都有著積極的作用。中國與哈薩克斯坦間海關(guān)合作機(jī)制的構(gòu)建與保障，將由此成為兩國在“一帶一路”戰(zhàn)略下順利深化合作并發(fā)揮持續(xù)引領(lǐng)優(yōu)勢的重要內(nèi)容。

一、中哈海關(guān)合作的積極意義

(一)中哈海關(guān)合作是促進(jìn)貿(mào)易便利化的必然要求

建立高效的貿(mào)易便利化體系，是當(dāng)前貿(mào)易體制改革和國際貿(mào)易增長的重要內(nèi)容。WTO 和UNCTAD 都認(rèn)為:“貿(mào)易便利化是指國際貿(mào)易程序(包括國際貨物貿(mào)易流動所需要的收集、提供、溝通及處理數(shù)據(jù)的活動、做法和手續(xù))的簡化和協(xié)調(diào)”。顯然，為達(dá)成貨物及服務(wù)跨國流通的便利化目標(biāo)，各國海關(guān)進(jìn)出境制度與程序的簡便與配合已成為應(yīng)有之義。

自1992 年1 月3 日中國與哈薩克斯坦建交以來，兩國交往密切，其中經(jīng)濟(jì)交往尤為突出。2012 年，中國成為哈薩克斯坦第一大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達(dá)到239.8 億美元。中國對哈薩克斯坦出口金額達(dá)164.8 億美元，居第一位，進(jìn)口達(dá)75 億美元，居第二位。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2012 年中國與哈薩克斯坦貿(mào)易額為256.7 億美元，其中中方出口110．億美元，進(jìn)口146.7 億美元，同時，2012 年中國對哈薩克斯坦的各類投資總額為189.856 億美元，而哈薩克斯坦對中國的各類投資總額為26.957 億美元。

可以看到，中哈貿(mào)易量正在不斷攀升，但其繁榮的背后卻仍然面臨著以海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)管為代表的諸多阻礙。如，哈薩克斯坦高額的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，復(fù)雜多變的外貿(mào)和海關(guān)通關(guān)管理政策，以及大量“灰色清關(guān)”現(xiàn)象的存在，使企業(yè)無法獲取正規(guī)的通關(guān)手續(xù)，對通關(guān)車輛限高、限寬、限重及提高清關(guān)費(fèi)用等非貿(mào)易壁壘措施也變相提高了通關(guān)門檻，增加了企業(yè)通關(guān)成本，直接影響了中哈貿(mào)易的發(fā)展。

因此，在中哈的邊境貿(mào)易中，通過海關(guān)革新與海關(guān)合作推進(jìn)貿(mào)易便利化將發(fā)揮積極影響。以非關(guān)稅措施的削減帶動貿(mào)易便利化，包括海關(guān)組織與程序、檢驗(yàn)檢疫程序、標(biāo)準(zhǔn)一致化、原產(chǎn)地規(guī)則、減少技術(shù)性貿(mào)易壁壘、加強(qiáng)信息溝通與交流、發(fā)展電子商務(wù)、方便商務(wù)人員流動、減少配額和許可證等。在推進(jìn)貿(mào)易便利化的同時，將有助于確定開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的優(yōu)先和重點(diǎn)領(lǐng)域，制定各成員國在各個領(lǐng)域開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的規(guī)劃及相應(yīng)措施。中哈之間加強(qiáng)海關(guān)合作是保持兩國貿(mào)易上升通道的迫切需要。

(二)中哈海關(guān)合作是順應(yīng)地緣局勢、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定的有力措施

在恐怖主義已成為世界各國嚴(yán)重公害的今天，而“中亞目前正處在國際恐怖威脅的刀口浪尖上”。在中國，“東突厥斯坦”分裂勢力隨著中亞安全形勢的惡化而蠢蠢欲動;而哈薩克斯坦，作為中亞最具實(shí)力的國家，往往可為影響地區(qū)安全局勢的關(guān)鍵。地緣關(guān)系的唇齒相依，提供了兩國合作的天然基礎(chǔ)也造就了其協(xié)同確保政治經(jīng)濟(jì)安全的必然局面。

作為國家進(jìn)出境的監(jiān)督、管理部門，海關(guān)的各邊境口岸、監(jiān)管現(xiàn)場均面臨著恐怖暴活動的威脅，處在反恐斗爭的第一線。以國家安全為目標(biāo)的海關(guān)合作，將建立中哈兩國海關(guān)部門共同參與的反恐怖聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，努力形成情報共享、互通有無、交叉驗(yàn)證的合作通道;將加大海關(guān)檢查裝備設(shè)施的高科技含量建設(shè)的合作，加強(qiáng)海關(guān)部門參與反恐模擬演練，不斷提高隊(duì)伍的素質(zhì)和反恐能力。中哈合作以提升海關(guān)在反恐中的預(yù)防作用，將促進(jìn)區(qū)域內(nèi)打擊恐怖的一致性和協(xié)調(diào)性，從而使海關(guān)成為區(qū)域穩(wěn)定的安全閥門。

(三)中哈海關(guān)合作是構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)

中國“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，正與哈薩克斯坦的“國家工業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展綱要”中“光明之路”計劃相契合。隨著公路、鐵路、航空、油氣管道、通信網(wǎng)絡(luò)乃至衛(wèi)星通信的互聯(lián)互通，作為中亞地區(qū)國土面積最大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)國的哈薩克斯坦，其與中國的合作蘊(yùn)含著巨大的空間與商機(jī)。正如李克強(qiáng)總理在中哈企業(yè)家委員會第二次會議致辭中所稱，中哈兩國合作“正當(dāng)其時”。

誠如前述，海關(guān)合作將帶來貿(mào)易便利化的良性延伸，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造條件?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的構(gòu)建同樣必須以降低區(qū)域內(nèi)的關(guān)稅壁壘、消除非關(guān)稅壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易便利化和自由化為前提。中哈兩國的海關(guān)合作將加速區(qū)域一體化步伐，拓展歐亞大陸橋，重塑“絲綢之路”，使中亞成為連接歐洲和亞洲的樞紐。這也無疑將確立我國在歐亞大陸橋的交通優(yōu)勢，提高我國的貨物過境能力，減低我國貨物進(jìn)入歐洲的運(yùn)輸成本，從而更有效、積極參與到國際分工和國際經(jīng)濟(jì)一體化當(dāng)中。

二、中哈海關(guān)合作的機(jī)制

(一)多邊平臺下的中哈海關(guān)合作

1．世界海關(guān)組織下的海關(guān)合作通道

世界海關(guān)組織(World Customs Organization，WCO)是唯一在世界范圍內(nèi)專門研究海關(guān)事務(wù)的政府間國際組織，它的使命是加強(qiáng)各成員海關(guān)工作效益和提高海關(guān)工作效率，促進(jìn)各成員在海關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域的合作。為了履行使命，它通過努力希望最大限度地提高各成員之間及各成員與其他國際組織之間的合作水平和成效，打擊各種違犯海關(guān)法規(guī)的行為;同時也負(fù)責(zé)制定、支持和推廣其制定的有關(guān)國際性文件，以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各成員采用協(xié)作和簡化的海關(guān)制度和手續(xù)，從而促進(jìn)各國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展和社會安定。

哈薩克斯坦和中國分別于1992 年和1983 年加入了世界海關(guān)組織。在國際海關(guān)組織制度的眾多國際性文件中，對中國與哈薩克斯坦的海關(guān)合作起著主要作用的條約有以下幾項(xiàng)。

第一，1974 年生效的《簡化與協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures，以下簡稱《京都公約》)。

1974 年《京都公約》的目的在于保證促進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的簡化和協(xié)調(diào)。1999 年修訂后的《京都公約》是國際上唯一全面規(guī)定海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的法律文件。作為四大支柱性公約之一，是世界海關(guān)組織在全球范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)各個國家和地區(qū)的海關(guān)實(shí)踐向高度簡化、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一發(fā)展的重要依據(jù)，也是各個國家和地區(qū)為促進(jìn)和便利貿(mào)易發(fā)展而制定本國海關(guān)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國與哈薩克斯坦分別與2000 年和2009 年加入《京都公約》，理應(yīng)受到該公約的約束，就進(jìn)出口、暫準(zhǔn)進(jìn)口、違法行為、原產(chǎn)地原則等問題依據(jù)公約規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，給予締約國一定的便利。

第二，1988 年正式實(shí)施的《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》(International Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System，以下簡稱《協(xié)調(diào)公約》)。

1988 年《協(xié)調(diào)公約》提供了一套科學(xué)、準(zhǔn)確的商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度。這是海關(guān)有效執(zhí)行國家的關(guān)稅政策、貿(mào)易管制措施、合理估價以及準(zhǔn)確編制進(jìn)出口統(tǒng)計等的前提條件和重要保障。一部統(tǒng)一的商品分類編碼體系有利于不同國家海關(guān)對進(jìn)出口的管理以及對國際貿(mào)易的便利。中國與哈薩克斯坦分別于1993 年和2006 年加入了《協(xié)調(diào)公約》，依據(jù)公約采用統(tǒng)一的商品名稱及編碼協(xié)調(diào)，從而在商品進(jìn)出口問題上減少因?yàn)楦鲊?guī)定的不一致產(chǎn)生的矛盾，加快通關(guān)速度的同時也減少兩國的摩擦。

第三，2005 年通過的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(Framework of Standard to Secure and Facilitate Global Trade，以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》)。

2005 年在世界海關(guān)組織理事會上通過的《標(biāo)準(zhǔn)框架》是“目前第一部在貿(mào)易便利化與貿(mào)易安全性兩種利益中做出衡量的國際海關(guān)制度”“貿(mào)易安全性的價值被放在了首位”。公約強(qiáng)調(diào)在滿足安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下便利貿(mào)易的發(fā)展，通過海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與商界之間的合作來保證貨物的安全流動。為了盡可能確保貨物和集裝箱在國際貿(mào)易供應(yīng)鏈中的安全，海關(guān)間必須以共同接受的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)加強(qiáng)合作，從而為保護(hù)國際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全不受恐怖主義和其他跨國犯罪的影響提供有效機(jī)制。中國與哈薩克斯坦均已向世界海關(guān)組織遞交了《標(biāo)準(zhǔn)框架》的實(shí)施意向書，這也為公約生效后的正式合作提供了實(shí)施基礎(chǔ)。

2．世界貿(mào)易組織下的海關(guān)合作平臺

海關(guān)間的合作成為貿(mào)易便利中的一個重要元素且地位不斷提升，世界貿(mào)易組織(World Trade Organization，WTO)也顯現(xiàn)出對海關(guān)合作的重視，并圍繞這一內(nèi)容開展會議、制定規(guī)則，持續(xù)影響促進(jìn)著海關(guān)國際合作的發(fā)展。中國于2001 年加入世界貿(mào)易組織，哈薩克斯坦則享有該組織觀察員的身份。盡管哈薩克斯坦尚未成為世界貿(mào)易組織的成員國，但這并不影響哈薩克斯坦自愿根據(jù)世界貿(mào)易組織的相關(guān)制度或原則行事。在這一實(shí)踐過程中，世界貿(mào)易組織與國際海關(guān)組織機(jī)構(gòu)彼此協(xié)作、相互促進(jìn)，對國際海關(guān)法的發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

首先，關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)以及各回合的談判確立了國際海關(guān)法的基礎(chǔ)。作為世界貿(mào)易組織的前身，GATT 的核心就是通過關(guān)稅減讓達(dá)成貿(mào)易自由化的目的。其每一回合談判都涉及關(guān)稅減讓的海關(guān)制度，并在后來逐步涉及非關(guān)稅措施的海關(guān)制度。2013 年通過的《巴厘一攬子協(xié)議》中，其《貿(mào)易便利化協(xié)定》(Agreement on Trade Facilitation)的第一部分便包括了“信息方面、程序方面、邊境機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部分以及各國邊境機(jī)構(gòu)之間合作部分”的四方面，就各國邊境機(jī)構(gòu)之間的合作制定原則，并就邊境程序簡化、海關(guān)合作等做出規(guī)定。

其次，世界貿(mào)易組織的原則與國際海關(guān)法的基本原則協(xié)調(diào)一致。世界貿(mào)易組織確立的眾多基本原則，如透明度原則、非歧視原則、關(guān)稅減讓原則和一般取消數(shù)量限制原則等，同樣是實(shí)施海關(guān)制度的基本要求。如，關(guān)稅減讓原則與一般取消數(shù)量限制原則的作用都在于消除國際貿(mào)易壁壘，透明度原則有助于通關(guān)措施手續(xù)的透明化、公開化，非歧視原則有助于消除海關(guān)操作的灰色區(qū)域等等。盡管這些原則并非直接針對海關(guān)合作，但它們都從促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展、加速貿(mào)易便利、優(yōu)化通關(guān)環(huán)節(jié)、增加國家互信等方面海關(guān)的國際合作發(fā)揮影響力。

最后，世界貿(mào)易組織的諸協(xié)議條款構(gòu)成國際海關(guān)合作的法律表現(xiàn)形式。如，《海關(guān)估價協(xié)定》確定了以“成交價格”作為海關(guān)估價的準(zhǔn)則，統(tǒng)一了世界范圍內(nèi)各國海關(guān)的行為準(zhǔn)則，這套客觀且統(tǒng)一的估價制度減少因估價產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦、逐漸消除貿(mào)易壁壘。又如，《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》面對來自于不同原產(chǎn)地的貨物適用的不同稅率，各國規(guī)定的不一致再次成為便利國際貿(mào)易的障礙，一部統(tǒng)一且具有協(xié)調(diào)性的原產(chǎn)地規(guī)則成為必需。對中哈海關(guān)合作而言，上述協(xié)定一方面以統(tǒng)一的規(guī)定為海關(guān)開展合作提供共通依據(jù)、減少拉鋸異議;另一方面，上述協(xié)定的最終目的都在于消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展，推進(jìn)貿(mào)易便利化，這也使得加強(qiáng)海關(guān)合作成為推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必由路徑。

(二)區(qū)域平臺下的中哈海關(guān)合作

1．上海合作組織與海關(guān)合作推進(jìn)

2007 年，上海合作組織(The Shanghai Cooperation Organization，SCO)在成員國政府首腦(總理)理事會會議中簽訂了成員國第一個專門針對海關(guān)合作的協(xié)定:《上海合作組織成員國政府海關(guān)合作與互助協(xié)定》。該協(xié)定的簽訂標(biāo)志著上海合作組織成員國的海關(guān)合作進(jìn)入了務(wù)實(shí)合作的新階段。協(xié)定認(rèn)為，為推動本組織框架內(nèi)的務(wù)實(shí)伙伴關(guān)系，開展海關(guān)領(lǐng)域的合作十分重要。政府首腦們因此“責(zé)成海關(guān)專業(yè)工作組繼續(xù)為統(tǒng)一通關(guān)、辦理行政和運(yùn)輸手續(xù)，以及相互承認(rèn)海關(guān)單證創(chuàng)造條件”。此次會議使得合作各方的指導(dǎo)原則得以確立，海關(guān)工作的合作領(lǐng)域更加明確;其成果有利于上海合作組織海關(guān)工作組的有效運(yùn)行，也保障區(qū)域內(nèi)海關(guān)合作的進(jìn)一步完善。

至2009 年，成員國政府首腦(總理)理事會會議中再次達(dá)成共識，支持進(jìn)一步深化海關(guān)合作，簡化貿(mào)易手續(xù)，提高口岸通關(guān)能力和工作效率，完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作服務(wù)。在這一共識之下，成員國海關(guān)部門授權(quán)代表簽署了《上海合作組織成員國海關(guān)培訓(xùn)和提高海關(guān)關(guān)員專業(yè)技能合作議定書》，為同為組織成員國的中國與哈薩克斯坦的海關(guān)合作準(zhǔn)備良好的區(qū)域性機(jī)制平臺。

2．中亞八國協(xié)作與海關(guān)合作環(huán)境

中亞八國的深化協(xié)作是在上合組織外為中哈海關(guān)合作提供良好區(qū)域環(huán)境的又一平臺。2002年1 月，中亞五國在馬尼拉召開海關(guān)工作組會議，認(rèn)為海關(guān)工作對于促進(jìn)中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展具有重要和深遠(yuǎn)的意義，并確定了中亞海關(guān)合作的機(jī)制、準(zhǔn)備開展的優(yōu)先合作領(lǐng)域和下半年召開海關(guān)合作委員會會議等議題。當(dāng)前，中亞五國海關(guān)合作已擴(kuò)展為八國，即中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、土庫曼斯坦和蒙古。

在2002 年3 月菲律賓召開的中亞五國財長會議上，會議再次將發(fā)展海關(guān)現(xiàn)代化和開展海關(guān)間的相互合作作為中亞區(qū)域貿(mào)易便利化的優(yōu)先領(lǐng)域，同時批準(zhǔn)成立中亞八國海關(guān)合作委員會機(jī)制。在同年8 月的中亞八國海關(guān)合作委員會第一次會議上，與會方確定了未來中亞海關(guān)合作的框架，制定了今后兩年中亞海關(guān)合作集體行動計劃。計劃涉及海關(guān)合作的多個層面，包括:簡化與協(xié)調(diào)海關(guān)單證和手續(xù)，發(fā)展邊境口岸監(jiān)管點(diǎn)和設(shè)施，簡化轉(zhuǎn)運(yùn)制度，發(fā)展數(shù)據(jù)和信息共享與海關(guān)業(yè)務(wù)相關(guān)信息技術(shù)，發(fā)展風(fēng)險管理和后續(xù)稽查技術(shù)，發(fā)展地區(qū)情報交換系統(tǒng)，區(qū)域海關(guān)的能力建設(shè)等。上述中亞八國海關(guān)協(xié)作努力，為中哈兩國海關(guān)合作獲取更多國際關(guān)注、安排更具針對性的海關(guān)合作路徑以及實(shí)現(xiàn)更效率的海關(guān)合作領(lǐng)域覆蓋，帶來又一重的區(qū)域性保證。

(三)中哈海關(guān)合作的雙邊機(jī)制

為加快兩國間貨物和人員的往來、力求兩國海關(guān)當(dāng)局間的合作便利，中哈兩國已于1997 年9月簽訂了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定》。至2000 年10月，為了執(zhí)行1997 年的這一海關(guān)合作與互助協(xié)定，進(jìn)一步發(fā)展和加強(qiáng)兩國海關(guān)間的合作，簡化往來于兩國間的貨物和運(yùn)輸工具的海關(guān)手續(xù)，中國與哈薩克斯坦再次簽訂了《中國海關(guān)總署和哈薩克斯坦國家收入部海關(guān)委員會關(guān)于相互承認(rèn)海關(guān)單證和標(biāo)識的合作議定書》。同年12 月，意識到準(zhǔn)確可比的對外貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)對于貿(mào)易談判的重要性，并鑒于交換雙邊貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)將有力揭示對外經(jīng)濟(jì)活動中的違法行為，中國與哈薩克斯坦又制定了《中華人民共和國海關(guān)總署和哈薩克斯坦共和國國家收入部海關(guān)委員會關(guān)于對外貿(mào)易海關(guān)統(tǒng)計方法和信息合作議定書》，加強(qiáng)兩國在雙邊貿(mào)易信息領(lǐng)域的合作。以上三項(xiàng)雙邊性文件為中國與哈薩克斯坦開展海關(guān)合作提供了重要基礎(chǔ)。通過專門的雙邊機(jī)制，賦予雙方國家相當(dāng)?shù)暮ｊP(guān)行動權(quán)利與義務(wù)，便于雙方依據(jù)相同規(guī)定間接實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的作為，從而加強(qiáng)雙方的海關(guān)合作，簡化通關(guān)程序，促進(jìn)雙方貿(mào)易，保護(hù)國家利益。

除上述已經(jīng)生效的雙邊法律文件之外，一些不具拘束力的宣言、倡議等性質(zhì)的雙邊文件也為中哈兩國的海關(guān)合作帶來良性指導(dǎo)或有益鋪墊。如，《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國21 世紀(jì)合作戰(zhàn)略》(2006．12．20)中指出:雙方將采取切實(shí)措施解決兩國邊防、海關(guān)、衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域合作中出現(xiàn)的問題;簡化海關(guān)手續(xù)，完善海關(guān)管理制度，促進(jìn)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);通過貿(mào)易投資便利化和實(shí)施具有區(qū)域意義的經(jīng)濟(jì)技術(shù)項(xiàng)目，進(jìn)一步加強(qiáng)在上海合作組織框架內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。再如，《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國關(guān)于進(jìn)一步深化全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》(2013．09．07)中也提及:雙方將繼續(xù)深化邊境口岸、海關(guān)、質(zhì)檢、檢驗(yàn)檢疫合作，加快邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高口岸通行能力;采用先進(jìn)的設(shè)備和管理方法，推進(jìn)預(yù)先信息交換試點(diǎn)，提高口岸通關(guān)監(jiān)管效率;加強(qiáng)雙邊執(zhí)法合作，共同打擊走私毒品、槍支彈藥等犯罪活動，維護(hù)邊境安全穩(wěn)定;根據(jù)出口國動植物疫情狀況，在巴克圖—巴克特口岸建立中哈農(nóng)產(chǎn)品快速通關(guān)“綠色通道”等等。

與此同時，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，為了加快與世界經(jīng)濟(jì)的融合，并維護(hù)本國利益的發(fā)展，配合著上述雙邊文件，哈薩克斯坦已在包括中國在內(nèi)的多國設(shè)立了海關(guān)代表處，其職能包括與駐在國海關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系與合作、監(jiān)督履行相關(guān)國際義務(wù)、參與建立實(shí)施有關(guān)國際合約的機(jī)制、參與協(xié)調(diào)各國海關(guān)規(guī)定等。

三、制約中哈海關(guān)合作的因素

(一)中哈海關(guān)合作的國際法制約

可以看到，從國際性機(jī)制到區(qū)域性機(jī)制再到雙邊機(jī)制的三大合作層面中，中哈海關(guān)合作的首要依據(jù)仍是由上述機(jī)制確立或主導(dǎo)的多邊或雙邊條約。這些國際法律文件的發(fā)展勢頭雖謂可喜，但其范圍覆蓋與適用效率仍有不小缺憾。

在以多邊條約為支撐的國際及區(qū)域海關(guān)合作機(jī)制中，即使是專門性的多邊條約也仍然存在需要提升的空間。以上海合作組織為例。上合組織是中國參與的最為重視海關(guān)合作的區(qū)域性組織，多次在會議中就海關(guān)合作的現(xiàn)狀和發(fā)展前景做出分析、提出建議，但其所主導(dǎo)簽訂的多邊條約仍多以概括性規(guī)定為主，存在具體內(nèi)容缺失、可操作性不強(qiáng)的問題。如在《上海合作組織成員國政府海關(guān)合作與互助協(xié)定》中，大部分條款是從整體上對海關(guān)合作進(jìn)行概括性規(guī)定，很少涉及就關(guān)稅合作、簡化海關(guān)手續(xù)、知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)合作以及緝私合作等具體領(lǐng)域?qū)ｊP(guān)合作的細(xì)節(jié)安排，從而導(dǎo)致海關(guān)合作的技術(shù)性不高，可操作性不強(qiáng)，使海關(guān)合作往往停留于紙面上，很難付諸實(shí)施。

有關(guān)中哈海關(guān)合作的雙邊條約同樣如此。如就具體內(nèi)容而言，盡管《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定》中對于海關(guān)合作的一些基本理論均有規(guī)定，如情報交換、特別監(jiān)視、核查等;但是從1997 年第一項(xiàng)協(xié)定簽訂以來已經(jīng)歷了近20 年，協(xié)定內(nèi)容過于簡單、模式化、原則化，每個部分都僅僅涉及皮毛，并未就更深入的內(nèi)容做出解釋或者進(jìn)一步規(guī)定，在適用上不僅容易產(chǎn)生問題并且過于老舊而多不適于當(dāng)前的實(shí)際。因此適時的修改或完善是有必要的。

(二)中哈海關(guān)合作的國內(nèi)法制約

第一，中國《海關(guān)法》中國際合作規(guī)定的缺失。中國《海關(guān)法》中幾乎沒有對于海關(guān)國際合作的規(guī)定，只在海關(guān)總署制定建設(shè)現(xiàn)代化海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略時要求海關(guān)要積極開展國際海關(guān)多邊、雙邊和區(qū)域行政互助交流與合作，積極研究借鑒國際海關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法，與國際海關(guān)通行規(guī)則逐步接軌。

第二，中國《海關(guān)法》中“便利貿(mào)易”的貫徹不力。2000 年中國《海關(guān)法》的修訂部分采納了《京都公約》的內(nèi)容，但是與《京都公約》相比，“便利貿(mào)易”的原則尚未在中國《海關(guān)法》中得以確立。例如，《京都公約》總附約第三章3．33 標(biāo)準(zhǔn)條款規(guī)定，“如海關(guān)決定查驗(yàn)申報的貨物，查驗(yàn)應(yīng)在貨物申報登記后盡快進(jìn)行”，“國家立法可延期繳納稅費(fèi)，應(yīng)具體規(guī)定提供這種便利的條件”，意在于約束海關(guān)行政行為，為貿(mào)易的進(jìn)行提供便利。相比之下，中國《海關(guān)法》盡管也有類似的條款，但是無論從數(shù)量上還是內(nèi)容上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及修改后的《京都公約》。

第三，哈薩克斯坦海關(guān)立法的不健全與不穩(wěn)定?，F(xiàn)行的《哈薩克斯坦海關(guān)事務(wù)法》頒布于1995年，此法頒布至2008 年已經(jīng)進(jìn)行過數(shù)次部分修訂。在1996 年、1997 年、1998 年、1999 年、2000 年、2005 年、2007 年分別以具有法律效力的哈薩克斯坦共和國總統(tǒng)令和哈薩克斯坦共和國法律對《海關(guān)事務(wù)法》進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充。哈薩克斯坦海關(guān)法的修改，一方面適應(yīng)了哈薩克斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但另一方面也反映出，哈國法律變更頻繁、海關(guān)政策不穩(wěn)定，從而為中哈兩國的報關(guān)手續(xù)、海關(guān)估價、口岸過貨等方面帶來障礙。哈薩克斯坦海關(guān)立法的隨意性與不穩(wěn)定，使其海關(guān)法律規(guī)定的可預(yù)期性低，從而為中哈海關(guān)合作帶來又一制約。

(三)中哈海關(guān)合作的機(jī)構(gòu)性制約

機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異與不健全將是海關(guān)合作的另一大阻力。海關(guān)職能的多元化和工作系統(tǒng)的日益細(xì)化，使各國海關(guān)機(jī)構(gòu)越來越龐雜，分工也比較混亂沒能形成體系化。中哈兩國海關(guān)機(jī)構(gòu)的不協(xié)調(diào)必然會妨礙海關(guān)合作的實(shí)施，降低各成員國海關(guān)合作的效率，甚至可能使兩國的海關(guān)合作協(xié)定成為一紙空文，無法真正起到作用。

目前的中哈海關(guān)的合作機(jī)制可謂形式基本完整，層次較為分明，制度設(shè)計良好，但由于海關(guān)立法的差異化和海關(guān)機(jī)構(gòu)的不對稱，其實(shí)際運(yùn)作仍存在相當(dāng)問題。比如，現(xiàn)行的管控中哈海關(guān)合作的方式中，國家層面簽訂海關(guān)合作協(xié)定;海關(guān)總署的國際合作司專門負(fù)責(zé)與哈薩克斯坦海關(guān)的交流與合作，管理兩國海關(guān)合作的有關(guān)事宜;烏魯木齊海關(guān)作為直屬海關(guān)，而且是與哈薩克斯坦直接接觸的海關(guān)，主要負(fù)責(zé)邊境口岸業(yè)務(wù)上的有關(guān)通關(guān)、數(shù)據(jù)交流等的合作。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，在執(zhí)行《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府海關(guān)合作與互助協(xié)定》時，執(zhí)法協(xié)作難度仍然較大。在我國按規(guī)定必須由海關(guān)總署的國際司對外負(fù)責(zé)執(zhí)法協(xié)作，而直屬海關(guān)沒有此項(xiàng)權(quán)力，直屬海關(guān)只能在海關(guān)總署指令下具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，雙方并無同層次海關(guān)機(jī)構(gòu)的必然對接，如此勢必造成解決實(shí)際問題耗時長、效率不高。

四、中哈海關(guān)合作的改進(jìn)

(一)積極加入與利用國際海關(guān)合作的多邊保障機(jī)制

如前所述，海關(guān)國際合作已經(jīng)受到相關(guān)國際組織的關(guān)注，以世界海關(guān)組織及世界貿(mào)易組織為代表，相關(guān)組織已經(jīng)為其成員方提供了基本的、甚至較具指導(dǎo)意義的合作框架。若能更為積極充分地利用這些既有保障機(jī)制，中哈兩國的雙邊海關(guān)合作實(shí)效無疑將得到提升。

就世界海關(guān)組織而言，其所制定的推進(jìn)國際海關(guān)合作的國際條約中，中國與哈薩克斯坦并沒有完全加入其中。世界海關(guān)組織于1980 年生效的《關(guān)于為預(yù)防、調(diào)查和懲處違犯海關(guān)法罪實(shí)行行政互助的國際公約》(簡稱《內(nèi)羅畢公約》)便是一例。這項(xiàng)公約的制定目的，在于通過海關(guān)合作協(xié)助各國海關(guān)對抗違犯海關(guān)法行為。海關(guān)合作理事會認(rèn)為，違犯海關(guān)的犯罪行為對各國的經(jīng)濟(jì)、社會和財政利益以及貿(mào)易領(lǐng)域的合法利益均有危害，而各國海關(guān)總局間的合作，既能使對違犯海關(guān)法的犯罪活動的控訴更為有效，又符合創(chuàng)設(shè)海關(guān)合作理事會公約的基本宗旨。然而，令人遺憾的是，到目前為止，中國與哈薩克斯坦均未加入該公約。

就世界貿(mào)易組織而言，誠如前述，截至目前，哈薩克斯坦還沒有正式加入世界貿(mào)易組織。世界貿(mào)易組織中有許多國際性條約對于海關(guān)合作起著積極的作用，但是沒有正式成員身份的哈薩克斯坦沒有接受其“一攬子協(xié)議”的強(qiáng)制義務(wù)，也不必然受到WTO 條約框架的約束。在這一情形下，世界貿(mào)易組織在全球獨(dú)樹一幟的爭端解決機(jī)制，也無法對哈薩克斯坦有強(qiáng)制管轄的效力，在中國與哈薩克斯坦就海關(guān)合作出現(xiàn)爭議與摩擦?xí)r，也無法有效利用這一爭端解決機(jī)制予以協(xié)調(diào)。

(二)積極探索相關(guān)雙邊條約體系的完善

如前文提及，中國與哈薩克斯坦就海關(guān)合作簽訂的雙邊協(xié)議主要是《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關(guān)合作與互助協(xié)定》等三項(xiàng)。但是從1997 年第一項(xiàng)協(xié)定簽訂以來已經(jīng)歷了近20 年，協(xié)定內(nèi)容過于簡單、模式化、原則化，每個部分都僅僅涉及皮毛，并未就更深入的內(nèi)容做出解釋或者進(jìn)一步規(guī)定，在適用上不僅容易產(chǎn)生問題并且過于老舊而多不適于當(dāng)前的實(shí)際。

以《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府海關(guān)合作與互助協(xié)定》(以下簡稱互助協(xié)定)為例，該協(xié)定涉及中哈海關(guān)合作的基本問題，但簽訂時間較早，該協(xié)定的部分內(nèi)容比較的原則，導(dǎo)致中哈之間合作層次不高。建議優(yōu)先就該協(xié)定的“情報交換”和“協(xié)定執(zhí)行”兩方面進(jìn)行完善。

首先，在“數(shù)據(jù)交換”方面。國家間的“數(shù)據(jù)交換”是海關(guān)合作的基礎(chǔ)，也是海關(guān)合作更深入的體現(xiàn)。健全的交換制度，能夠加強(qiáng)海關(guān)間的誠信交往和互助合作。在《互助協(xié)定》中第三條所規(guī)定的情報交換僅為原則性條款。盡管2003 年中哈邊境海關(guān)部門代表在霍爾果斯海關(guān)的會晤中制定了信息交換的機(jī)制，但這一體現(xiàn)在會晤紀(jì)要中的信息交換機(jī)制顯然法律效力層級較低。仍應(yīng)當(dāng)在《互助協(xié)定》中對數(shù)據(jù)交換進(jìn)行具體規(guī)定，規(guī)定在雙方海關(guān)當(dāng)局間建立和保持溝通渠道以促進(jìn)和確保信息的快速交換。

其次，在“協(xié)定執(zhí)行”方面?！痘ブ鷧f(xié)定》第十五條規(guī)定，“一、雙方海關(guān)當(dāng)局應(yīng)確立其中央一級海關(guān)部門間的直接聯(lián)絡(luò)方式，并在雙方海關(guān)當(dāng)局另行商定后授權(quán)各自地方海關(guān)建立聯(lián)絡(luò)關(guān)系。”這使得該協(xié)定執(zhí)行過程中，面臨海關(guān)總署和直屬海關(guān)的職權(quán)劃分。海關(guān)總署的國際合作司專門負(fù)責(zé)與哈薩克斯坦海關(guān)的交流與合作，管理兩國海關(guān)合作的有關(guān)事宜，烏魯木齊海關(guān)作為直屬海關(guān)，主要負(fù)責(zé)邊境口岸業(yè)務(wù)上的有關(guān)通關(guān)、數(shù)據(jù)交流等的合作。這一職權(quán)劃分，一方面導(dǎo)致《互助協(xié)定》執(zhí)行時協(xié)作難度大、執(zhí)行周期長且效率不高，另一方面也往往使邊境海關(guān)人員對海關(guān)合作協(xié)定的具體內(nèi)容不清不明，反令協(xié)定落空。建議在中哈海關(guān)合作的執(zhí)行中賦予直屬海關(guān)更多的權(quán)限，從而使雙方海關(guān)合作模式更為合理高效。

(三)推進(jìn)國內(nèi)海關(guān)立法的修訂

第一，在《海關(guān)法》中增加有關(guān)海關(guān)國際合作的明確規(guī)定。鑒于我國《海關(guān)法》中對于海關(guān)國際合作既無原則性指導(dǎo)也無具體性規(guī)則，導(dǎo)致我國海關(guān)國際合作規(guī)定的法律層級偏低，也使我國海關(guān)在國際合作實(shí)踐中缺乏貫通一致的宏觀支撐。反觀哈薩克斯坦，在其《海關(guān)事務(wù)法》第13 條就已經(jīng)明確規(guī)定，“哈薩克斯坦共和國海關(guān)為完成海關(guān)任務(wù)可同其他國家機(jī)關(guān)、組織和公民協(xié)同行動”;其第17 條也規(guī)定“在執(zhí)行自己的任務(wù)時哈薩克斯坦共和國海關(guān)可以同外國海關(guān)、其他主管機(jī)關(guān)和國際組織合作”。這一將海關(guān)參與國際合作的主體明確的寫入海關(guān)基本法的做法可資借鑒。建議在我國《海關(guān)法》中也可以增加這樣的內(nèi)容。

第二，繼續(xù)在《海關(guān)法》健全貿(mào)易便利化的促進(jìn)措施。對于中哈海關(guān)合作，建議:首先，直接增加貿(mào)易便利化相關(guān)條款，分別借鑒《京都公約》中第4．15 和4．17 條關(guān)于允許當(dāng)事人延期交付稅款的規(guī)定，以及第3．14、3．42、3．43、3．45、3．39 等標(biāo)準(zhǔn)或過渡性條款中有關(guān)申報手續(xù)不全、海關(guān)主持聯(lián)合查驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)鑒定以及海關(guān)行政處罰等規(guī)定，為從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的當(dāng)事人規(guī)定了更為便利的通關(guān)制度，提供了更為寬松的通關(guān)條件。其次，在便利貿(mào)易、降低貿(mào)易成本的條款補(bǔ)充的同時，繼續(xù)推進(jìn)配套相關(guān)制度規(guī)則的健全與輔助。不應(yīng)在提供便利的同時，削弱甚至放棄海關(guān)管理，參照《京都公約》，堅(jiān)持注重依法行政和促進(jìn)貿(mào)易的統(tǒng)一。

五、結(jié) 語

中國與哈薩克斯坦的海關(guān)合作有著良好的意愿基礎(chǔ)與迫切的實(shí)踐需求;在“一帶一路”的戰(zhàn)略布局之下，這一合作機(jī)制尤其成為宏大歷史進(jìn)程中圍繞區(qū)域合作關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的必要環(huán)節(jié)。

從現(xiàn)有的國際海關(guān)合作機(jī)制來看，中哈海關(guān)可以在國際、區(qū)域、雙邊三個層面進(jìn)行合作。

對中哈海關(guān)合作而言，國際合作與區(qū)域合作層面既存在現(xiàn)有機(jī)制的充分參與與利用效能問題，也存在多邊條約的效力覆蓋與條款細(xì)化問題;而在雙邊合作層面，中哈兩國的針對性條約仍嫌欠缺，基本條款的滯后與相應(yīng)規(guī)則的精細(xì)化，成為兩國海關(guān)合作機(jī)制前行的應(yīng)有考量。