馮 云 孔繁秀

0 引言

雖然圖書館事業(yè)受到社會政治、經濟、文化、科技等因素的制約，但是政策因素在圖書館事業(yè)發(fā)展中始終起著基礎性的保障作用[1]。關于“圖書館事業(yè)政策”的概念，蔣永福對其作出的解釋為：“國家根據(jù)需要而制定的有關發(fā)展與管理圖書館事業(yè)的方針、原則和方法”[1]；莊義遜則認為是“國家指導圖書館事業(yè)的重大決策，是決定一個國家的圖書館的性質，標示圖書館事業(yè)的發(fā)展方向，指導圖書館工作實踐的指針”[2]。這兩種認識都強調了國家對圖書館事業(yè)的宏觀調控功能，圖書館事業(yè)政策在一定程度上決定了圖書館的任務、功能、管理和組織等。目前，我國民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設已取得了一定的成效，而這在很大程度上歸因于改革開放以來國家和政府對民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策的傾斜和扶持，以及所制定的有關圖書館事業(yè)發(fā)展的宏觀指導的綱領性規(guī)劃。本文所探討的政策是屬于廣義上的政策范疇，包括圖書館事業(yè)發(fā)展的法律規(guī)章、行動指南、指示、規(guī)劃以及策略等。從政策的視角出發(fā)，對民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展產生重要影響的相關政策進行梳理和研究，不僅可以豐富我國的圖書館政策思想內涵，而且有助于把握民族地區(qū)圖書館事業(yè)的歷史特點和規(guī)律，對民族地區(qū)圖書館事業(yè)的未來發(fā)展提供借鑒之意。

1 黨和國家的方針、政策與民族地區(qū)圖書館事業(yè)概述

民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展在很大程度上歸因于國家和政府給予適當?shù)恼叻龀趾蛢A斜，包括黨和國家制定的各項有利于民族圖書館事業(yè)發(fā)展的方針、政策等?？v觀民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展歷程，這些政策根據(jù)不同時期的社會發(fā)展需求，呈現(xiàn)出明顯的歷史階段性。民族地區(qū)圖書館事業(yè)是中國圖書館事業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展根植于圖書館事業(yè)的整體語境，故其歷史分期與我國圖書館史的歷史分期一致。肖希明教授吸納了“國史”分期理論，依據(jù)政治因素、經濟因素、技術因素和圖書館自身發(fā)展特點，提出了圖書館史劃分的“六階段說”[3]，對現(xiàn)當代圖書館史劃分提出了新的見解，同時也為民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策歷史分期提供了參考借鑒之義。鑒于民族地區(qū)圖書館事業(yè)真正起步于改革開放之后，結合中國圖書館事業(yè)歷史分期的觀點，本文將民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策分為三個歷史階段，分別為：①改革開放時期民族圖書館事業(yè)政策（1977—1989年）；②現(xiàn)代化轉型時期民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策（1990—1999年）；③大發(fā)展大繁榮時期的民族圖書館事業(yè)政策（2000年—至今）。在此基礎上對各個歷史階段中對民族地區(qū)圖書館事業(yè)產生重大影響的政策進行梳理和剖析，可以從總體上把握民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策的內容和意義。

2 各歷史時期的民族圖書館事業(yè)政策

2.1 改革開放時期民族圖書館事業(yè)政策（1977—1989年）

2.1.1 國家“六五”計劃（1981—1985年）提出發(fā)展民族地區(qū)圖書館事業(yè)的要求

建國前，我國圖書館事業(yè)發(fā)展整體緩慢，而民族地區(qū)圖書館更是荒涼凋敝，幾乎談不上“事業(yè)”。據(jù)統(tǒng)計，1949年全國總共有圖書館391個，其中，少數(shù)民族地區(qū)的公共圖書館僅有14個，縣以下基本上無圖書館[4]。新中國成立后，在很長一段時期內民族地區(qū)圖書館通常被視作同文化館職能相同的群眾文化工作看待，在為民族地區(qū)生產建設和科學研究中的作用并未引起充分重視。在“文化大革命”中，民族地區(qū)的圖書館也并未幸免于各種“破壞”。改革開放后，在國家民族政策的指引以及對民族地區(qū)文化發(fā)展的重視下，民族地區(qū)圖書館事業(yè)開始納入國家政策制定者關注的視野當中。1982年11月30日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《關于第六個五年計劃的報告》，其中指出“基本上做到市市有博物館，縣縣有圖書館和文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站。切實改善少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的文化設施”[5]；其后，國家“六五”計劃中則進一步明確指出“積極發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)特別是邊疆地區(qū)的文化事業(yè)，建設和擴充圖書館、文化館、博物館、影劇院等文化設施”[6]。對此，錢維理先生在全國民族文化工作會議上專門做了《關于發(fā)展我國民族地區(qū)圖書館事業(yè)的幾個問題》的發(fā)言，解讀了“六五”計劃對民族地區(qū)圖書館事業(yè)提出的要求，探討了民族地區(qū)圖書館事業(yè)如何落實“六五”計劃的問題[7]?！傲濉庇媱澲惺状螐膰业母叨忍岢霭l(fā)展民族圖書館事業(yè)的要求，這表明在改革開放啟幕后，作為維護邊疆統(tǒng)一和各民族團結的戰(zhàn)略措施，民族地區(qū)圖書館事業(yè)開始受到國家和政府的關注和重視，對其自身價值有了初步的理解和認識。

2.1.2 “全國少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作座談會”

民族地區(qū)圖書館由于交通不便、信息閉塞、傳統(tǒng)觀念等原因，與內地圖書館發(fā)展存在較大差距，長期以來難以滿足民族地區(qū)文化、經濟發(fā)展的需要。鑒于這種情況，為了進一步發(fā)揮民族地區(qū)圖書館為當?shù)亟洕幕ㄔO服務的功能，由國家相關部門牽頭對民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展給予了高度的關注。1983年7月6日至12日，由文化部圖書館事業(yè)管理局、民族文化司、國家民委文化司和中國圖書館學會聯(lián)合在北京召開了“全國少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作座談會”，來自全國13個省、市、自治區(qū)18個民族的70多名代表參加了會議[8]。會議著重討論了兩方面的問題：（1）以黨的民族政策為指導，加快少數(shù)民族地區(qū)圖書館事業(yè)的建設，實現(xiàn)國家“六五”計劃為圖書館事業(yè)規(guī)定的目標；（2）進一步加強和改進民族地區(qū)圖書館工作[9]。此次座談會上，時任文化部圖書館事業(yè)管理局局長杜克做了《加強民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展，開創(chuàng)民族地區(qū)圖書館事業(yè)新局面》的重要講話，就圖書館事業(yè)的形勢問題、“六五”計劃的貫徹、根據(jù)民族特點加強民族地區(qū)圖書館工作等問題進行了闡述[10]。此次會議是建國后首次全國性的關于民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的專門會議，在國家高度重視的感召力下，提高了民族地區(qū)圖書館工作者為事業(yè)奮斗的高漲熱情，借助于國家對民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設各項投入，民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設開始進入歷史新紀元。

2.1.3 《關于加強和改善少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作的意見》

改革開放時期，國家政策對于民族地區(qū)圖書館事業(yè)的扶持還體現(xiàn)在所指定的各種指示性的綱領文件當中。其中具有代表意義的是1984年由文化部、國家民委下發(fā)的《關于加強和改善少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作的意見》（以下簡稱《意見》）。針對邊疆民族地區(qū)圖書館事業(yè)基礎薄弱的狀況，《意見》著重指出“加速民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設，為邊疆、民族地區(qū)的智力開發(fā)、技術開發(fā)、資源開發(fā)事先做好圖書資料準備，已成當務之急”[11]。具體發(fā)展意見如下：“（1）提高對圖書館事業(yè)的認識，加強民族地區(qū)圖書館建設；（2）要重視圖書館館舍的建設，購書經費不低于全年經費的40%；（3）藏書和圖書流通工作要有民族特點；（4）加強干部隊伍的建設，采取通過在高等院校辦圖書館專業(yè)民族班、圖書館專業(yè)院校適當擴大向邊疆和少數(shù)民族地區(qū)招收、辦長期的專業(yè)班和短訓班等多種途徑，加強少數(shù)民族圖書館專業(yè)人才培養(yǎng)；（5）實行對口支援、智力支邊，有關部門向少數(shù)民族地區(qū)提供智力、技術、資金等方面的支援，采取切實措施，促進少數(shù)民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展?！盵12]《意見》從戰(zhàn)略的高度指明了民族地區(qū)圖書館事業(yè)在我國社會發(fā)展中的作用和地位，在改革開放加強邊疆、民族地區(qū)開發(fā)的新階段，指出了加強和改善我國民族地區(qū)圖書館事業(yè)的重要性，所提出的相關意見從觀念、經費、業(yè)務工作、圖書館教育、扶持和支援等方面充實了民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設的實質性內容，強調了民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設的重要性，并為發(fā)展民族地區(qū)圖書館事業(yè)指明了方向。

2.1.4 民族圖書館事業(yè)的先例——中國民族圖書館的成立

為了加強對全國民族地區(qū)圖書館事業(yè)的領導，1959年9月國家開始籌建民族文化宮圖書館，1989年4月，經國家民委和文化部批準，民族文化宮圖書館正式改稱“中國民族圖書館”，并面向國內外開放[13]。其成立開創(chuàng)了我國民族地區(qū)圖書館事業(yè)史的先例，從此民族圖書館事業(yè)的發(fā)展有了第一個國家級的民族專業(yè)圖書館，并成為其后成立的中國圖書館學會民族圖書館委員會的常設單位。中國民族圖書館在民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了極其重要的作用，不僅擔負著聯(lián)系和協(xié)調全國民族地區(qū)600多個民族圖書館的重任，在實現(xiàn)民族文獻資源社會化的過程中起著龍頭作用，在支援和扶持民族地區(qū)圖書館建設，推進民族地區(qū)圖書館學術開展及地區(qū)間合作等方面發(fā)揮著重要的作用。中國民族圖書館的成立，歸根結底是國家切實落實民族政策的一項舉措，其寓意在于使民族地區(qū)圖書館事業(yè)逐漸走上有組織的、健康發(fā)展的道路。充分說明黨和國家對民族文化和民族工作的重視，同時也是中華各民族大團結的象征，在新中國圖書館事業(yè)史上寫下了濃重的一筆[13]。

2.2 現(xiàn)代化轉型時期民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策（1990—1999年）

2.2.1 相關條例和法規(guī)

20世紀90年代，我國圖書館事業(yè)逐漸開始向現(xiàn)代化轉型。1992年，隨著鄧小平南方講話、中共十四大的召開，我國走上從計劃經濟轉向社會主義市場經濟建設的道路。特別是信息技術的突發(fā)猛進以及互聯(lián)網的投入使用，促使我國圖書館事業(yè)走向現(xiàn)代化建設的春天。民族地區(qū)圖書館事業(yè)在中國圖書事業(yè)春風的沐浴下，逐步緊跟發(fā)展的步伐。“九五”期間，在宏觀調控和經濟軟著陸的背景下，國家提出了要對少數(shù)民族文化資源進行保護的主張，如規(guī)定“大力發(fā)展各類社會文化，保護少數(shù)民族文化，開發(fā)和利用圖書館信息資源，加強文物的保護和合理利用”[14]。這一時期，黨和國家就民族地區(qū)圖書館事業(yè)建設另出臺了一系列法規(guī)政策。例如，1993年9月15日發(fā)布實施的《城市民族工作條例》規(guī)定：“少數(shù)民族人口較多的城市的人民政府，應當根據(jù)需要和條件，設立具有民族特點的文化館（站）、圖書館?！盵15]892000年2月，文化部、國家民委聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強少數(shù)民族文化工作的意見》，強調指出：“要重點解決縣（市、旗）無文化館、圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)無文化站的建設問題?！盵15]256這些法規(guī)政策體現(xiàn)了國家對現(xiàn)代化轉型時期民族地區(qū)圖書館事業(yè)的關懷，特別是為民族地區(qū)基層圖書館事業(yè)的發(fā)展提供了政策依據(jù)。

2.2.2 “邊疆文化長廊”和“知識工程”

我國民族地區(qū)圖書館大多處于廣大的邊疆地區(qū)，國家所實施的“邊疆文化長廊”和“知識工程”等文化政策行為也在一定程度上推動了民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展?！斑吔幕L廊”啟動于1992年，旨在推動邊疆地區(qū)的文化建設和群眾文化活動，民族地區(qū)圖書館事業(yè)獲得了更多的發(fā)展契機。如云南省以邊疆文化長廊工程為主要內容開展各項文化基礎設施建設，在5年中建成圖書館49個，極大地豐富了邊疆少數(shù)民族地區(qū)人民的文化生活?！爸R工程”始于1997年1月2日，其標志是由中宣部、文化部等部門聯(lián)合發(fā)出的《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》，設立了全國“知識工程”領導小組，并在文化部圖書館司特設辦公室，進行專門組織實施[16]。作為一項全國性的社會文化系統(tǒng)工程，“知識工程”以倡導讀書、傳播知識、推動社會文明與進步為主要目的，促進了民族地區(qū)圖書館的閱讀推廣普及，發(fā)揮了民族地區(qū)圖書館為當?shù)亟洕幕盏墓δ?。廣西壯族自治區(qū)是“知識工程”實施的成功典范，自1994年在全區(qū)開展“知識工程”活動以來，有效地促進了民族地區(qū)圖書館工作的開展[17]。民族地區(qū)圖書館是民族地區(qū)知識工程實施的主力軍，借助知識工程的力量有利于加快民族圖書館事業(yè)自身的發(fā)展?！斑吔幕L廊”和“知識工程”計劃的實施，是政府發(fā)展社會文化職能的彰顯，并帶動了民族地區(qū)圖書館事業(yè)的向前推進。

2.3 大發(fā)展大繁榮時期的民族圖書館事業(yè)政策（2000—至今）

進入21世紀，隨著我國社會主義市場經濟體制的初步建立，綜合國力的逐步增強，社會各項事業(yè)的全面發(fā)展，圖書館不僅在數(shù)量上迅速增長，并在現(xiàn)代化水平、服務理念上也得到了大大的提高，我國圖書館事業(yè)進入大發(fā)展大繁榮時期。在圖書館事業(yè)建設春風的沐浴下，黨和國家將少數(shù)民族文化建設的重要性提升到前所未有的高度，強調從多層次、多方面和多渠道保護、挖掘和發(fā)展少數(shù)民族文化，保障少數(shù)民族群眾的文化權益[18]。在此背景下，民族地區(qū)圖書館事業(yè)在迎來了發(fā)展的黃金時期。

2.3.1 “西部大開發(fā)”戰(zhàn)略與民族地區(qū)圖書館事業(yè)

隨著2001年西部大開發(fā)戰(zhàn)略全面實施，為民族地區(qū)圖書館的發(fā)展提供了適當?shù)奈墨I資源建設的優(yōu)惠政策、經費投入的傾斜政策和人力資本培養(yǎng)的優(yōu)先政策等，使民族地區(qū)圖書館在特色館藏與信息資源共享、信息服務、技術應用與現(xiàn)代化轉型、民族文化遺產保護等方面均取得了長足的發(fā)展。2001年在貴陽召開的第七次全國民族地區(qū)圖書館學術研討會就以“為西部大開發(fā)服務，走民族地區(qū)圖書館可持續(xù)發(fā)展”為主題，對民族地區(qū)圖書館事業(yè)的建設、改革和發(fā)展等諸多問題進行了廣泛的交流和研討[19]。西部大開發(fā)戰(zhàn)略為新世紀民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展提供了難得的發(fā)展機遇，同時也在知識創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新等方面提出了新的挑戰(zhàn)，進一步激發(fā)了民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展動力。

2.3.2 公共文化服務體系建設與民族地區(qū)圖書館事業(yè)

新世紀以來，構建公益性、均等性的公共文化服務體系成為當今圖書館事業(yè)發(fā)展的一大主題，并將“保護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好少數(shù)民族和民族地區(qū)群眾的基本文化權益”放在突出位置。2005年10月，黨的十六屆五中全會在《中共中央關于制訂國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提出“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”[20]，拉開了我國新時期構建公共文化服務體系的序幕；2007年8月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又發(fā)布了《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》[21]，進一步明確了公共文化服務體系的具體落實內容。民族地區(qū)圖書館在公共文化服務體系戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，重新認識到自身對民族文化遺產的保存及傳承所擔負的使命和責任，較好地發(fā)揮了民族地區(qū)圖書館在弘揚民族優(yōu)秀文化、促進社會和諧發(fā)展中的作用[22]。截止“十一五”末，8個民族省區(qū)已經建成縣級以上博物館394個，公共圖書館635個，文化館751個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站6283個，村文化室31273個，每10萬人擁有的文化單位數(shù)高于全國平均水平[23]。公共文化服務體系對于保障民族地區(qū)民眾基本文化權益具有基礎性作用，進一步加強了民族團結，提升了民族凝聚力。

2.3.3 “十二五”規(guī)劃與民族地區(qū)圖書館事業(yè)

在中央政策扶持以及資金投入傾斜下，民族地區(qū)圖書館事業(yè)在“十一五”期間有了較快的發(fā)展，不僅改善了圖書館的基礎設施建設，同時提升了民族地區(qū)圖書館的服務水平。但是由于少數(shù)民族的意識、知識程度以及地區(qū)發(fā)展不平衡等因素影響，“十二五”期間，加快民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的任務依舊艱巨。繼2010年10月黨的第十七屆五次會議通過了中共中央關于制定“國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃”[24]之后，2012年7月12日國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出“著力加大對少數(shù)民族文化事業(yè)的支持力度，進一步促進少數(shù)民族文化繁榮發(fā)展”的要求?！兑?guī)劃》重申了發(fā)展民族地區(qū)文化事業(yè)的重要性，同時指明了新時期民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的指導思想，其中“免費開放”是公共圖書館服務理念在新時期新階段的升華和闡釋。在“十二五”規(guī)劃實施的新時期，引起了民族地區(qū)圖書館工作者對新時期圖書館事業(yè)發(fā)展諸多方面的思考，多元化服務、數(shù)字資源建設、非物質文化遺產保護以及全民閱讀推廣等觸發(fā)了民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的新思路，賦予了民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展新的時代主題。

3 總結與啟示

通過對民族圖書館事業(yè)發(fā)展歷程的回顧，可以表明黨和國家的方針、政策在不同的歷史階段有著不同的內涵表達，并彰顯著圖書館在不同歷史時期的發(fā)展主題。改革開放以來國家對民族地區(qū)圖書館事業(yè)的各項政策和宏觀戰(zhàn)略指導規(guī)劃表明：①黨和政府對民族地區(qū)圖書館作用的認識以及由此形成的一系列指導性的法規(guī)、文件是民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎保障。②民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策制定呈現(xiàn)出多元化的特點。既有黨在不同歷史時期和政治社會階段的綱領性文件，又有中央和地方政府頒布的一系列針對民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展和民族地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展的文件，同時也不乏國家制定的宏觀發(fā)展規(guī)劃與圖書館事業(yè)發(fā)展相關的規(guī)劃。③國家和政府對民族地區(qū)圖書館事業(yè)的各項政策扶持和促進了少數(shù)民族地區(qū)圖書館工作的開展，維護和保障了少數(shù)民族群眾的文化權益，將少數(shù)民族文化作為實現(xiàn)各民族共同繁榮的重要內容，體現(xiàn)了文化平等的思想。

縱觀民族地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展歷史，國家政策因素始終起著基礎性的保障作用，并是民族地區(qū)圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要推動力，這將給予我們以啟示：①政府重視民族地區(qū)圖書館事業(yè)的前提是對民族地區(qū)圖書館的價值定位問題，民族地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展應努力彰顯自己的價值和使命，爭取國家和政府的關注和支持。②民族地區(qū)圖書館事業(yè)政策體現(xiàn)了不同時代圖書館事業(yè)的發(fā)展主題，應從實際出發(fā)，準確把握民族特點和地區(qū)特點，堅持與時俱進，正確處理政策的繼承與發(fā)展之間的關系。③民族地區(qū)圖書館事業(yè)和國家政策有著互動關系，民族地區(qū)圖書館的發(fā)展事關民族政策的落實和實施，政府對民族地區(qū)文化事業(yè)特別是圖書館事業(yè)發(fā)展的扶持，不僅體現(xiàn)了政府保護、弘揚和發(fā)展民族文化的堅定決心，并且體現(xiàn)了黨和政府力求通過發(fā)展民族文化來推動民族地區(qū)經濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基本理念。因此，在黨的民族政策指引下，在增加國家財力支援的同時，應充分挖掘民族地區(qū)圖書館自身潛力，調動民族地區(qū)、各有關部門和社會的積極性，團結一致，齊心協(xié)力，共同開創(chuàng)少數(shù)民族地區(qū)圖書館事業(yè)的新局面。

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