日本歷史景觀保護相關法規(guī)制度的特征及其啟示*

張 松

(同濟大學 建筑與城市規(guī)劃學院， 上海 200092)

* 本文部分內(nèi)容曾在上海市文物局與上海大學2014年12月聯(lián)合舉辦的“公眾參與文化遺產(chǎn)保護研討會”上宣講。

一、 日本歷史保護立法的歷史進程

日本的歷史保護，依據(jù)相關法律的界定，主要涉及文化財保護、歷史風土和歷史風致保護等方面，在國內(nèi)單獨介紹某一方面保護法規(guī)的相關文章已有不少。本文重點放在近年來的國家立法進展，圍繞歷史景觀保護相關法律政策、公眾參與、地方景觀條例和京都市的保護實踐，針對歷史保護的法規(guī)體系、政策措施以及法治建設與公眾參與相互關系等問題展開系統(tǒng)的分析和討論。

日本歷史保護的法制建設，以明治三十年(1897年)的《古社寺保存法》為起始標志點。第二次世界大戰(zhàn)結束后，1950年制定的《文化財保護法》奠定了現(xiàn)今文化財保護制度的基石。此后伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，歷史保護的法制建設和政策措施逐步拓展，呈現(xiàn)出與時共進、不斷拓展完善的態(tài)勢，簡單地講，可以說日本的歷史保護經(jīng)歷了防止破壞、應對問題、促進保護活用和綜合協(xié)同推廣等不同階段，實現(xiàn)了文化遺產(chǎn)有效保護活用、地區(qū)歷史環(huán)境整體保護和傳統(tǒng)文化的全面復興。根據(jù)文化財保護相關重要法律制定和保護對象擴展等情況，日本保護制度的法制變遷過程大致可以劃分為以下三個階段。*歷史保護立法分期參照以下等文獻，并考慮近年來的實際動態(tài)，按照大的時間跨度重新劃分。[日]西村幸夫：《都市保全計畫》，東京：東京大學出版會，2004年；日本建築學會編：《町並み保全型まちづくり》，東京：丸善株式會社，2004年；張松：《歷史城市保護學導論》(第2版)，上海：同濟大學出版社，2008年。

1. 戰(zhàn)前文化財保存制度的創(chuàng)設

1871年，明治政府太政官頒布《古器舊物保存方》，第一次以政令的形式通達各地要求保存古字畫、古籍、陶器、漆器等31種類古舊器物。1897年頒布《古寺社保存法》，明文規(guī)定古社寺所屬的建造物和寶物原則上應被指定為“特別保護建造物”和“國寶”來進行保護。1919年頒布《史跡名勝天然紀念物保存法》，針對史跡、名勝、天然紀念物的保護制定了一定措施，并由此開始了與土地有關的文化財保護。*據(jù)澤田正昭先生的研究，“文化財”一詞在1939年左右已經(jīng)開始使用，具體參見澤田正昭：《日本文物保護事業(yè)百年史》，杜曉帆譯，載《文博》，2000年第6期，第75-80頁。

1929年，日本政府為避免舊幕府體制崩潰后出現(xiàn)原貴族家庭的寶物流失，以及出于城郭建筑等歷史建造物亟待修繕等狀況，頒布了《國寶保存法》(《古社寺保存法》同時廢止)，國寶指定的對象從“古社寺建筑及寶物”擴大到國有、公有以及私有的各類物品，還開展了對城郭、宮殿、住宅、茶室的調(diào)查研究。1933年4月頒布《重要美術品等保存之相關法律》，由于那些還未來得及指定的古美術品相繼流失海外，針對這一情況制定了這部古物保存法律。

2. 戰(zhàn)后歷史保護制度的建設與完善

在二戰(zhàn)期間，依據(jù)《國寶保存法》指定的近200處國寶建造物因遭到戰(zhàn)爭中的空襲而毀滅。1949年1月法隆寺金堂遭受火災，世界上最古老的木構建筑及壁畫化為灰燼；1950年7月，京都鹿苑寺金閣被大火燒毀。這些文化財受損和破壞事件導致了《文化財保護法》的快速頒布與施行。1950年8月開始施行的《文化財保護法》是日本文化財保護的第一個重要的國家大法，標志著日本歷史保護從戰(zhàn)前的“崇古求美”單一保存進入到戰(zhàn)后以保護活用為主的新階段。1954年，《文化財保護法》做了第一次修訂，充實了無形文化財、埋藏文化財、民俗資料保護的相關制度；1968年該法再次修訂，設立了專門負責文化財保護的國家行政機構文化廳，并增設文化財保護審議會制度。

1960年代后，日本的經(jīng)濟由復蘇逐漸進入快速發(fā)展時期，城市化進程加快，大量拆舊改造和開發(fā)建設導致文化財周邊環(huán)境的迅速改變，歷史環(huán)境迅速消失，尤其是京都、奈良、鐮倉等古都歷史環(huán)境受到現(xiàn)代化建設的威脅，而當時的文化財建造物單體保存方法已經(jīng)無法應對這一局面。與此同時，在這些地區(qū)由市民主導的歷史保護運動逐漸興起并日益興盛，促使政府于1966年1月頒布了《關于位于古都的歷史風土保存的特別措施法》(簡稱《古都保存法》)?！豆哦急４娣ā返膭?chuàng)立使得歷史保護的重點由文化財點狀保護轉向更為關注文化財及周邊歷史環(huán)境整體的面狀保護。

針對一般城鎮(zhèn)的歷史“街並”(街區(qū))和傳統(tǒng)聚落(村落)保護，是由民間歷史保護運動而推動的。1960年代末，名古屋市有松町的染織作坊街區(qū)保護、長野縣南木曾町妻籠地區(qū)“愛護妻籠會” 的保護活動等，為全國最早的歷史環(huán)境保護事件。這些城鎮(zhèn)通過制定地方保護條例，對不屬于《古都保存法》保護對象但構成城市自身歷史文化的傳統(tǒng)街區(qū)和歷史風貌進行保護。[注]相關案例可參見[日]西村幸夫：《再造魅力故鄉(xiāng): 日本傳統(tǒng)街區(qū)重生故事》，王惠君譯，北京: 清華大學出版社，2007年。

受到民間和地方保護運動的影響，1975年7月《文化財保護法》進行了一次重大修訂，其主要內(nèi)容包括增設“傳統(tǒng)建造物群”為新的一類文化財，為此設立了“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度”。法律規(guī)定“與周圍環(huán)境一體并形成了歷史性景觀的傳統(tǒng)建造物群中具有較高價值者”為“傳統(tǒng)建造物群”；“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)”是指“為保護傳統(tǒng)建造物群以及與這些建造物形成一體并構成其整體價值的環(huán)境，由市町村所劃定的地區(qū)”。國家對其中價值突出、保存較為完整的地區(qū)可選定為“重要傳統(tǒng)的建造物群保存地區(qū)”(簡稱“傳建群地區(qū)”)。1975年設立的“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度”，在歷史環(huán)境的整體保護方面邁出了一大步，通過地方城市規(guī)劃劃定保存地區(qū)，并實施相應的控制管理規(guī)劃，來保護傳統(tǒng)建造物群以及與之構成整體價值的歷史環(huán)境。[注]張松：《日中兩國歷史街區(qū)保護實踐的分析與比較》，載《北京規(guī)劃建設》，2013年第3期，第57-62頁。

3. 2000年以來綜合性制度的創(chuàng)立發(fā)展

到1980年代，日本經(jīng)歷了快速城市化、工業(yè)化階段之后，高層建筑、工業(yè)區(qū)、大型市政設施等建、構筑物破壞了歷史城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)協(xié)調(diào)性和美好景觀，許多地方的歷史風貌和景觀特性逐漸消失，包括戶外廣告泛濫等問題，引發(fā)了人們景觀價值意識的覺醒。另一方面，伴隨著歷史保護運動的全面開展，地方歷史環(huán)境保護已不只是關注文化財?shù)闹攸c保護，而是發(fā)展為以城鎮(zhèn)魅力發(fā)掘和社區(qū)整體環(huán)境營造為主的多樣化探索。特別是到1990年代泡沫經(jīng)濟破滅后，各地確立了“以循序漸進方式、穩(wěn)步推進城市建設”的指導思想，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設開始走向以“歷史”、“文化”和“自然”為目標的良性循環(huán)階段。在國家確定建設“美麗日本”的總體戰(zhàn)略后，2004年6月，日本國會通過了《景觀法》、《伴隨〈景觀法〉施行相關法律修訂的法案》和《〈城市綠地保護法〉等法律的部分修訂法案》(簡稱《景觀綠三法》)，試圖通過景觀立法和景觀行政來維護良好的城鄉(xiāng)景觀，提升生活環(huán)境品質。

《景觀法》是適用于所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，促進城鄉(xiāng)良好景觀形成，實現(xiàn)以保護和塑造美好國土景觀、創(chuàng)造個性豐富的生活環(huán)境以及富有活力的地域社會為目標的國家大法。該法明確了“良好的景觀是國民的共同資產(chǎn)”的基本理念，確定了國家和地方公共團體[注]日本國實現(xiàn)地方自治制度，依照《地方自治法》等法律規(guī)定地方公共團體分為：都道府縣和市町村兩級普通地方公共團體；特別區(qū)和地方公共團體組合等特別地方公共團體。簡單地說，日本的地方公共團體相當于我國的地方政府，但日本的“政府”一詞專指中央政府。在形成各類良好景觀方面的責任與權限。地方可以依據(jù)《景觀法》制訂形成良好景觀的相關規(guī)劃，限制開發(fā)建設行為，并有權限制建筑形態(tài)、色彩、外觀等設計意匠和建筑高度等，以保護現(xiàn)存的良好環(huán)境景觀，整治改善不良景觀。在新的開發(fā)行為中應創(chuàng)造良好的景觀，同時防止不良景觀的出現(xiàn)?！毒坝^法》針對景觀規(guī)劃、景觀重要建造物指定與管理、景觀地區(qū)中建筑形態(tài)設計的限制、景觀協(xié)議和景觀維護機制相關的程序與規(guī)范等做了規(guī)定。與此同時，在文化財保護領域通過修訂《文化財保護法》創(chuàng)立了重要文化景觀保護制度，國家在地方政府確定的景觀地區(qū)中的“文化景觀”中，根據(jù)地方政府的申請可以選定為“重要文化景觀”進行保護。

2008年5月，日本頒布了《關于地域歷史風致維護和改善的法律》(簡稱《歷史風致法》)，其目的是為了保護和改善地方的“歷史風致”。所謂“歷史風致”是指地域內(nèi)反映其固有歷史和傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)、生活活動與作為活動場所的具有較高歷史價值的建造物以及周邊街區(qū)，這兩者融為一體所形成的良好的街區(qū)生活環(huán)境。在日本，這是第一部將物質性歷史環(huán)境與非物質性地方傳統(tǒng)文化整合在一起，促進積極保護和全面改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境品質，整合歷史環(huán)境保護和地域文化復興政策的綜合性法律。作為文部科學省、農(nóng)林水產(chǎn)省和國土交通省三省共管的法律，體現(xiàn)了文化遺產(chǎn)保護與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、農(nóng)村地區(qū)振興等行政管理的緊密合作。該法規(guī)定了歷史風致維護和改善的基本方針、歷史風致維護和改善規(guī)劃的認定、歷史風致形成建造物的指定和管理等方面的相關規(guī)定。[注]參見張松、薛里瑩：《日本的歷史風致保護立法及對我國的啟示》，載《城市規(guī)劃學刊》，2010年第6期，第102-108頁。

表1 日本文化財保護立法的歷史進程表

二、 日本歷史保護的法律體系構成

日本社會的法治特征是在憲法之下由國會制定各種法律，行政管理嚴格按照法律準繩執(zhí)行，同時將規(guī)范法律條文的細節(jié)作為行政命令發(fā)布，包括由內(nèi)閣制定的“政令”、由各省(部)制定的“省令”，這兩類統(tǒng)稱為法令的法規(guī)也會不斷修訂和完善，法律和法令屬于國家的法制體系的基本構成。

在日本，與歷史保護直接相關的法律可以分為以下幾類：(1)《文化財保護法》相關法規(guī)及指定標準，該類法規(guī)明確了文化財?shù)母拍?，將文化財分為了六大?有形文化財、無形文化財、民俗文化財、紀念物、文化景觀及傳統(tǒng)建造物群)，此外還規(guī)定了文化財保存技術和地下埋藏文化財?shù)谋Ｗo辦法，對有形文化財中重要文化財?shù)闹付?、管理、利用、保護、調(diào)查等方面提出了具體的要求。相關法令包括國家保護文化財?shù)闹付藴?，涉及各類文化財指定、選定以及登錄等各項標準，從文化財?shù)臍v史價值、文化價值、藝術價值以及重要性、代表性和特殊性等方面進行判斷和界定其能否進行指定、登錄或選定。(2)歷史風土保護的相關法律，包括《古都保存法》和《明日香村歷史風土保存及生活環(huán)境改善特別措施法》，針對古都歷史風土這一特殊類型的城市歷史景觀風貌進行保護。(3)2000年以后頒布施行的《景觀法》及其相關法律修訂(即《景觀綠三法》)以及《歷史風致法》等法律、法規(guī)。

日本的歷史保護制度的特色表現(xiàn)為全國性的法律、法規(guī)健全，并與其地方保護體系相配合，形成比較完整的歷史保護的法律框架。在具體內(nèi)容方面，法律文件以明確規(guī)范對象和范圍為基礎，對保護的方法與手段只做原則性規(guī)定，而對保護管理的程序、國家和地方公共團體及民間團體的各自職責與相互關系、保護資金的來源及違法處罰等相關規(guī)定則十分詳盡，這使得法律自身具備操作性與適應性的特點。這種體制明確劃分和規(guī)范了中央政府與地方公共團體的職責，對于國家進行宏觀管理、地方發(fā)揮歷史保護的積極性具有十分重要的意義。

因此，與文化相關的組織機構設置、運行等相關法規(guī)也是歷史保護法規(guī)體系中的一大類。該類法規(guī)主要針對與文化以及文化財保護和管理有關的機構和團體的設立、職責、運營管理等方面做出規(guī)定，例如行政機構(文化廳、文化審議會等)、地方公共團體組織和法人、地方教育行政組織(教育委員會)等。審議會制度是日本行政管理制度中比較有特色的方面，文化財保護審議會通常由該領域的專家5人組成，為文化廳長官的咨詢智囊機構，對法規(guī)、規(guī)劃、政策措施、資金預算以及重大事項等進行研討和咨詢。

此外，還有與《文化財保護法》等法律在執(zhí)行、管理和活用中密切相關的法律法規(guī)和管理條例，主要涉及了文化藝術的振興，促進文化遺產(chǎn)保護國際合作，建筑標準的特別規(guī)定，開發(fā)行為限制、保存地區(qū)內(nèi)建筑限制、高度和容積率控制等城市規(guī)劃規(guī)定，補助金(預算、申請、交付決定、返還等)等財政管理方面的規(guī)范等。

三、 文化遺產(chǎn)保護活用的相關政策措施

日本政府針對文化遺產(chǎn)的保護活用采取了一系列的經(jīng)濟、稅收優(yōu)惠和保護資助政策，除了根據(jù)實際情況立法動態(tài)所確定的重點保護需求在國家和地方的財政預算中列入保護經(jīng)費之外，還在國家和地方的稅收優(yōu)惠政策方面做了相應的制度安排，對于文化財?shù)谋Ｗo、修繕、管理、活用等起到了很好的推動作用。

在日本，國家指定保護的重要文化財建造物的修繕和活用，在保護資金和減免稅等方面有許多優(yōu)惠政策。伴隨著保護對象的拓展和保護制度的完善，國家和地方公共團體均制定了相應的保護資金資助等政策措施，在文化財?shù)卿浿贫确矫嬉苍O立了固定資產(chǎn)稅、地價稅方面的優(yōu)惠措施，整治活用資金，保護修繕設計、監(jiān)理費用的資助等措施，為歷史建筑維護提供了經(jīng)濟支持。有這樣的財政資助，絕大多數(shù)的重要文化財建造物都得到良好的管理與保護，同時對提高國民的文化素質產(chǎn)生了積極的影響。

在稅收優(yōu)惠政策措施方面，為了促進文化財?shù)膰谢肮谢?，推進其保護、活用，文化財轉讓所得稅和繼承稅可以得到減免。在國稅方面，有轉讓所得稅、繼承稅、地價稅[注]地價稅是日本政府在1991年稅制改革時新設的國稅。當時設置地價稅，是針對80年代末泡沫經(jīng)濟盛行、地價飛漲、土地價格過的局面，試圖通過對土地所有者征稅，弱化土地所有者的土地財富觀念，促進土地流動，提高土地利用率，地價稅的納稅人為擁有日本國內(nèi)土地產(chǎn)權及租地權的個人與法人。等的減免優(yōu)惠政策；在地方稅方面，也有固定資產(chǎn)稅、特別土地持有稅、城市規(guī)劃稅等的稅減免措施。另外，還有與文化財相關的“指定捐助”制度，公益法人(含宗教法人)對其所有或管理的國寶、重要文化財?shù)仍谶M行修繕維護和防災等設施改善時提出申請，經(jīng)財務大臣審查認定后可以批準該項目作為“指定捐助”事業(yè)，法人或個人對這些指定事業(yè)進行捐款捐助的話，便可獲得相應的稅收減免政策。具體減免稅優(yōu)惠政策等情況，參見表2中所示內(nèi)容。

表2 日本文化財相關減免稅優(yōu)惠制度[注] 根據(jù)日本文化廳官網(wǎng)表格資料翻譯，原文見http://www.bunka.go.jp/bunkazai/shisaku/index.html。

續(xù)表2

四、 法制建設與公眾參與的相互促進

如前所述，1960年代以妻籠地區(qū)的歷史保護運動為先導，觸發(fā)了日本全國各地歷史景觀保護運動的組織化開展。以此為契機，地方公共團體開始制定景觀條例以保護和形成良好的城鎮(zhèn)環(huán)境景觀。在這其中，1968年金澤市制定《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存條例》(現(xiàn)已改為《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存及美好景觀形成相關條例》)為日本最初的地方保護條例；在都道府縣層面，以1969年宮崎縣《沿街修景美化條例》為最初的實踐，隨即很快擴展到各地。到1990年前后，地方公共團體制定景觀條例的情況到達高峰，據(jù)2001年3月日本國土交通省都市與地域整治局《都市景觀形成推進調(diào)查報告》中的數(shù)據(jù)顯示，一年內(nèi)就有20多項地方條例誕生，1990年代末已有400多個市町村制定了景觀條例。早期的景觀條例多關注歷史地區(qū)保護以及周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)等問題，而后來的景觀條例則更多關注一般城鎮(zhèn)的景觀塑造、良好的社區(qū)生活環(huán)境營造以及地方環(huán)境特色的維護。

按照日本《憲法》第94條和《地方自治法》的相關規(guī)定，雖說地方議會可以在國家制定的法律范圍之外行使制定地方條例及規(guī)定的權力，然而，在2005年6月國家《景觀法》施行之前，這些景觀條例還只是地方的自主性條例，即缺少將相應權限委任給地方管理的上位法，因而地方景觀條例的強制性約束力并不大，景觀條例主要依據(jù)相關規(guī)劃管理政策，在現(xiàn)實中約束和管理開發(fā)建設行為。但如果建設行為符合《建筑基準法》和《城市規(guī)劃法》相關規(guī)定的話，景觀條例的相關規(guī)定就有可能無法得到執(zhí)行?！毒坝^法》在全國施行后，地方景觀條例有了發(fā)揮更大作用的可能。

以上只是由民間和地方的歷史保護運動促使地方景觀條例誕生的個別案例，在地方立法產(chǎn)生良好的社會環(huán)境效應后終于導致國家法律的出臺，《景觀法》和《歷史風致法》類似，法律約束力具有普適性，景觀和歷史風致保護管理由城市規(guī)劃控制管理到多部門協(xié)同推進，有利于地方政府相關工作的積極開展?！毒坝^法》法律條文自身并不直接對城市景觀進行控制管理，而是景觀行政團體在涉及景觀規(guī)劃、景觀條例、景觀管理等相關行為時的法定制度性約束。

進入新世紀前后，各地在通過歷史保護帶給地方活力以及構筑更美好的生活環(huán)境和魅力城鎮(zhèn)建設等方面的相關社區(qū)參與活動相當活躍。國家為了促進和規(guī)范市民參與歷史保護和社區(qū)營造，也在法律制定和政策鼓勵上有相應的舉措。1998年3月25日國會通過了《特定非營利活動促進法》(簡稱《NPO法》)[注]基本情況介紹可參見張松：《日本的歷史城鎮(zhèn)和傳統(tǒng)街區(qū)保護實踐》，載《小城鎮(zhèn)建設》，2003年第4期，第77-79頁。，通過賦予從事特定非營利活動組織(Non Profit Organization，NPO)或團體的特別法人資格，以促進包括各類志愿者活動在內(nèi)的、市民自由開展的、有利于社會的非營利組織(NPO)的健康發(fā)展。

法律規(guī)定的非營利活動的具體類別由從1998年當初的12大類分野，擴大到2003年的17大類，再到2012年的20大類。促進和參與社區(qū)營造、社會教育、信息化社會發(fā)展、振興科學技術、保護消費者權益等相關活動均可以作為法律認定的特定非營利活動。《NPO法》于2000年4月1日開始施行，到2002年底，3年就有9,329個組織成為登記法人。截至2015年2月底，登記的特定非營利法人達49,970個，這其中，與推進社區(qū)營造相關的NPO組織就有21,600個?！禢PO法》既保護了市民參與各類社會公益活動的積極性，同時又能夠確保相關活動的有序和有效開展。

五、 京都市保護實踐中的市民參與

京都是一座擁有一千兩百多年歷史的文化名城，在這座古都保存了大量的文物古跡和無形文化遺產(chǎn)，被列為國家保護的重要文化財?shù)臄?shù)量在全日本最多。京都市通過歷史景觀保護立法和城市規(guī)劃管理，對城市景觀進行精細化管理和營造，形成了文化底蘊深厚的地域環(huán)境特色。

京都市地方法規(guī)體系相當健全完善，現(xiàn)行的條例、規(guī)定及細則等多達1,150多項，涉及議會、選舉、監(jiān)察、經(jīng)濟、文化及市民生活等24大類別，有關文化財保護的條例主要有：《京都市文化財保護條例》、《京都市文化財保護事業(yè)資金融資規(guī)則》、《京都市傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)條例》、《京都市文化財建造物保存技術研修中心條例》等，涉及文化財保護、指定和登錄標準，傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的指定和劃定，以及相關補助金發(fā)放等具體規(guī)定。在城市和景觀規(guī)劃方面的條例主要有：《京都市歷史建筑物保存及其活用的相關條例》、《古都保存法施行細則》、《京都市眺望景觀創(chuàng)生條例》、《京都市街地景觀整治條例》、《京都市景觀法及京都市街地景觀整治條例施行相關規(guī)則》、《京都市傳統(tǒng)景觀保護有關的防火措施相關條例》等。

在國家《歷史風致法》頒布之前，京都市主要通過城市規(guī)劃制度中的劃定高度地區(qū)、風致地區(qū)，以及依據(jù)傳建群地區(qū)保存條例的相關規(guī)定，對傳統(tǒng)風貌地區(qū)和歷史景觀進行保護管理?！稓v史風致法》頒布后，京都市隨即制定了歷史風致維護與改善規(guī)劃，不僅在物質環(huán)境的保護力度上有所強化，同時增加歷史風致等傳統(tǒng)文化活動與歷史氛圍的保護提升等內(nèi)容。在歷史風致維護與改善規(guī)劃中，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，采用多種手段保護重點地區(qū)，并控制引導相關建設活動，對重點地區(qū)中特別重要的地區(qū)實行了建筑規(guī)范調(diào)整、減緩原有規(guī)制等措施。歷史風致維護與改善規(guī)劃與“良好景觀形成”、“文化財保護活用”的關系密切，在京都以歷史風致保護的新思路，針對歷史景觀、戶外廣告設置等制定了新的規(guī)定。[注]張松：《日中兩國歷史街區(qū)保護實踐的分析與比較》，載《北京規(guī)劃建設》，2013年第3期，第57-62頁。

為了保護對古都而言特別重要的傳統(tǒng)文化景觀要素，如京都歷史上形成的“京町家”，還制定了專門的法規(guī)政策和技術援助措施。町家是日本傳統(tǒng)形式的城市街屋或低層商鋪住宅，所謂“京町家”，即在京都的町家。作為京都傳統(tǒng)建筑形式和生活文化傳承載體的京町家，是構成京都歷史街道景觀的基礎，也是京都歷史文化的象征。這種注重與自然共生、職住共存的居住文化，強調(diào)空間交流的建造思想，顯示了日本傳統(tǒng)城市住宅特有的魅力形式和空間意象。但隨著歲月的流逝和現(xiàn)代化進程，加之過去城市規(guī)劃對土地開發(fā)利用的鼓勵，京都市區(qū)的京町家一直處于逐漸消失的狀態(tài)中，數(shù)量越來越少。[注]宗田好史：《町家再生の論理——創(chuàng)造的まちづくりへの方途》，京都：學蕓出版社，2009年。然而，在今天，這種傳統(tǒng)住宅依然具有很好的使用或再利用價值，町家在經(jīng)過修繕和內(nèi)部設施改善后，繼續(xù)居住更加舒適宜人，改作其他功能也具有很強的適應性。因而，京町家文化價值的繼承與發(fā)揚也得到越來越多的市民支持。

事實上，作為京都城市的文化資產(chǎn)，有關京町家的保護再生相關研究和工程實踐，都是在政府部門和市民團體的共同推動下持續(xù)開展的。保護再生相關活動涉及町家的調(diào)查研究、修繕修復、技術交流、租售信息服務、資金資助等方面。在京町家保護再生事業(yè)中發(fā)揮重要作用的組織團體主要有兩類：一是京都市政府主導的公益組織，如“京都市景觀與社區(qū)營造中心”(The Kyoto Center for Community Collaboration)；另一類是民間推動的非營利組織(NPO)，如以“京町家再生研究會”為代表的各種NPO團體。

京都市景觀與社區(qū)營造中心是1997年10月經(jīng)京都府知事批準，京都市政府全額出資6,000萬日元正式設立的財團法人，會長由京都市長兼任。2004年《景觀法》頒布后，中心同時作為京都市的景觀整治管理機構，2012年4月，改為公益財團法人。景觀與社區(qū)營造中心的建立是為了加強市民、企業(yè)及政府之間的伙伴關系建設，通過該中心建立了一個廣泛的合作網(wǎng)絡，在業(yè)主、居住者、其他社區(qū)成員和各相關領域的專業(yè)人士、非政府組織、大學生和教師以及公共管理人員之間建立起聯(lián)系。京都市認識到傳統(tǒng)木構建筑對城市歷史街道景觀的重要性，自1997年起啟動了以下項目：(1)對當?shù)氐膫鹘y(tǒng)木構建筑“京町家”的類型和分布情況進行調(diào)研；(2)京町家業(yè)主和居住者需求研究；(3)促進公眾對保護京町家的理解和支持；(4)對京町家的保護、改造和再生利用的咨詢和管理，包括專項基金的設立；(5)對利用傳統(tǒng)木構建筑工藝的新技術進行開發(fā)，包括防火和抗震技術以及為降低碳排放而開發(fā)的新建造方法等。這些活動對京都城市景觀政策的改革和完善起到了至關重要的推動作用，

京町家保護再生事業(yè)的資金來源至關重要，無論是基礎研究工作，還是京町家的文化傳播，以及大量保護再生實踐活動都需要經(jīng)濟支持。2005年9月，由京都市景觀與社區(qū)營造中心聯(lián)合社會熱心人士設立了“京町家社區(qū)營造基金”，京都市景觀與社區(qū)營造中心為該基金的指定管理者?！熬╊疑鐓^(qū)營造基金”用于促進京町家的保護、再生及活用，通過景觀保護及創(chuàng)造來提升地區(qū)的活力，推動京町家生活文化、空間營造文化的繼承和發(fā)揚。基金的來源主要為京都市和日本政府的資助、市民和企業(yè)的捐贈等?；鹳Y助的對象主要為傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的京町家、重要景觀建造物和形成歷史風致的建造物的保護、修繕、再生與活用。

六、 結語：對完善我國歷史保護法制的啟示

綜上所述，日本歷史保護的法律及政策，涉及文化財、古都歷史風土、城鄉(xiāng)歷史環(huán)境和地域歷史風致的保護再生，歷史保護經(jīng)歷了由制訂特定法律保護古都歷史風土、歷史地區(qū)等特定保護對象，逐步走向通過綜合性法律手段更為廣泛地保護城鄉(xiāng)景觀風貌和地域生活環(huán)境。文化遺產(chǎn)保護已逐漸成為城市社會發(fā)展中的重要議題，保護法規(guī)政策從單一保存方式逐步向促進協(xié)同推進的綜合性制度方向發(fā)展。《景觀法》和《歷史風致法》即為適用所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的國家法律，其目標是促進城鄉(xiāng)良好景觀的形成，保護美好的國土景觀，創(chuàng)造個性豐富的生活環(huán)境和富有活力的地域社會。

日本的歷史保護相關法律體系比較完善，相關法規(guī)之間協(xié)同配合、相互支撐，由此可以產(chǎn)生立法效應的聯(lián)動性，這種聯(lián)動性在健全的法制社會中是必需的，體現(xiàn)了整個法律體系的緊密聯(lián)系，也保證了每一項法律內(nèi)容的嚴謹性和操作的有效性。不只是本文中提到的《景觀法》和《歷史風致法》，日本每次出臺新的法律，與之相關的法律的條文內(nèi)容都會有相應的修訂和補充。

另一方面，作為戰(zhàn)后日本“民主改革”的具體體現(xiàn)，公眾參與歷史保護和社區(qū)營造運動，自1960年代以來的地方歷史保護、景觀制度建設的過程中逐步發(fā)展，從而得到國家法律政策的全面支持，在立法中得到更為廣泛的體現(xiàn)，專門制定了《NPO法》?，F(xiàn)如今，以將歷史環(huán)境保護和特色景觀塑造納入到社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為代表，由社區(qū)組織、公益機構和NPO法人主導，以喚醒公民意識和公眾參與行動為核心的“社區(qū)營造”(Machizukuri)運動方興未艾。這些活動以地方現(xiàn)存的資源環(huán)境條件為基礎，多元主體共同攜手、協(xié)同參與，從身邊的居住環(huán)境的漸進式改善出發(fā)，提升街區(qū)的活力和魅力，實現(xiàn)全面提高城鄉(xiāng)生活品質，已成為可持續(xù)發(fā)展的具體行動。在日本，過去那些為人們所熟悉的、以技術取向為主的規(guī)劃方法，已經(jīng)轉向關心本地居民感受，從社區(qū)參與角度出發(fā)，以保護地方文化特色、維護生活環(huán)境風致、提升城鄉(xiāng)生活品質為目的的綜合性創(chuàng)新實踐行動。顯然，日本國家和地方的相關保護立法和實踐探索，或多或少都可以為我們帶來思想啟發(fā)和實踐參考。而以古都京都為代表的歷史城鎮(zhèn)保護和地域特色創(chuàng)造相互促進的實踐成效，反映了地方立法和公眾參與實踐的系統(tǒng)性和先進性，值得當下我國城市在轉型發(fā)展時期制定“存量規(guī)劃”與社區(qū)規(guī)劃、開展城市更新實踐的過程中參考借鑒。

2000年以來，我國的文化遺產(chǎn)保護法規(guī)體系建設步伐明顯加快，已經(jīng)形成以《文物保護法》、《非物質文化遺產(chǎn)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國家法律為基礎，以《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《文物保護法實施條例》、《長城保護條例》等行政法規(guī)為補充的保護法律法規(guī)系統(tǒng)，但是與文化遺產(chǎn)保護的重要性、緊迫性相比，以依法治國、依法行政的現(xiàn)實要求來衡量，依然存在著較大的距離，同時也無法適應不斷擴展的文化遺產(chǎn)保護對象和保護任務的要求，諸如歷史文化名城、歷史文化街區(qū)的整體保護、積極保護，工業(yè)遺產(chǎn)、鄉(xiāng)土建筑的保護與利用等重要責任和重大課題，至今依然缺乏有利的法律制度來保障和推進。

事實上，目前對文物古跡和歷史風貌保護真正能夠發(fā)揮實際作用的只有《文物保護法》這一部法律，與歷史環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護關系十分密切的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《物權法》等法律，相互之間能夠協(xié)調(diào)互動、應當具有關聯(lián)性的條款和內(nèi)容明顯不足。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明文規(guī)定“應當保護”的“歷史文化遺產(chǎn)”和“傳統(tǒng)風貌”具體指什么？與文物保護單位、歷史建筑、歷史文化街區(qū)和歷史文化名城是怎樣的關系？至今沒有出臺實施條例或管理細則對此予以明晰。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條第二款條文為：“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護以及受保護建筑物的維護和使用，應當遵守有關法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定。”歷史環(huán)境保護與土地密切相關，需要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃進行保護管理。在相關法規(guī)中，這種簡單切割的做法顯然并不利于在開發(fā)建設過程中切實保護與有效管理歷史文化名城。[注]有關歷史名城保護的法制分析和歐洲經(jīng)驗借鑒，可參見張松：《歷史文化名城保護制度建設再議》，載《城市規(guī)劃》2011年第1期，第46-53頁。

再看看《文物保護法》自身的修訂進展，文物法在2002年經(jīng)過一次重大修訂之后，十多年來并沒有再進行大的修訂，2012年全國人大即啟動了《文物保護法》修訂工作，到今年4月24日第十四次會議做出的修訂決定，卻只是針對可移動文物管理權限等4個條款做了微調(diào)，與遺產(chǎn)保護專業(yè)界和廣大民眾的期待相距甚遠。對保護實踐中面臨的現(xiàn)實問題與嚴峻挑戰(zhàn)，以及文物管理部門突破法規(guī)條文規(guī)定所做的好的探索(如在公布全國文物保護單位名單中增加了工業(yè)遺產(chǎn)和文化景觀等新的遺產(chǎn)類型)，也沒有做出必要的吸收和納入。[注]這次公布的條文修訂可能主要呼應國務院簡政放權改革的要求，對《文物保護法》較大范圍修訂工作依然還在進行，但整個進程與實效無論如何還是應當加快一些。

近年來，在國內(nèi)與文化遺產(chǎn)特別是鄉(xiāng)土建筑保護相關的志愿者活動越來越多，相當多的一些活動也起到了很好的促進作用。然而，地方政府對這些民間的、自發(fā)的保護行為或志愿者活動的支持、幫助和指導卻因地而異、差別甚大。與此同時，少數(shù)志愿者組織和個人也有取代政府管理部門、專業(yè)機構和職業(yè)技術人員“包打天下”的想法，這恐怕也不符合遺產(chǎn)保護專業(yè)要求和現(xiàn)實情況，以上這些現(xiàn)象說明公眾參與歷史保護的行為亟待地方人大或政府頒布相關法規(guī)來規(guī)范引導。因此，在今后的歷史環(huán)境保護實踐中，既要避免管理部門的消極不作為，也要有效監(jiān)管行政部門的選擇性執(zhí)法行為；既要推進依法行政、規(guī)范包括政府管理部門在內(nèi)的不同主體各項行為，又要簡政放權、通過政策措施鼓勵公眾積極參與歷史保護活動。

最后，再從地方保護法制建設方面做一些反思。在上海，2003年1月開始施行的《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，當年在市政府全力推動歷史文化風貌保護實踐中這部地方條例還是相當有效和備受關注的。然而，隨著2010上海世博會配套市政設施建設和舊城改造進程的加快，保護工作基本陷入停滯的局面中。至今，條例明文規(guī)定的保護專項基金沒有落實，保護機制停擺現(xiàn)象明顯，具體狀況如保護名單公布進展緩慢、“先予保護的措施”等創(chuàng)新機制在保護實踐中基本受阻以及信息公開的渠道并不暢通等等，由于缺乏具體明確的執(zhí)行程序和細節(jié)規(guī)章，條例中已有的一些好的保護機制在實際工作中并未能發(fā)揮作用。既然法定保護對象歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護資金都得不到落實，無力顧及未列入保護名單的里弄住宅等一般歷史建筑的保護修繕和更新改造等事態(tài)就更不用說了。于是，在舊城改造大力推進的形勢下，優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化風貌保護步履艱難，只能消極防守，無法在國際文化大都市建設中發(fā)揮應有的積極作用。

總之，在全面推進新型城鎮(zhèn)化建設和可持續(xù)發(fā)展的進程中，如何借鑒國外歷史保護法制建設和公眾參與的經(jīng)驗，結合我國文化遺產(chǎn)和名城保護的實際情況，全面開展完善現(xiàn)行法律法規(guī)體系的工作，需要繼續(xù)加強立法建設，通過不斷配套、補充相關法規(guī)和政策措施，有效推進文化遺產(chǎn)和歷史環(huán)境的積極保護。如何理順不同部門管理職權形成歷史保護的協(xié)同機制和有效合力，并調(diào)動市場和居民的積極性，同樣也需要通過立法和完善法規(guī)制度政策來切實穩(wěn)妥并有序地推進。為此，也期待國家立法的重點能夠逐步從促進經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)范經(jīng)濟秩序，轉向關注文化繁榮和民生改善，保障居民的文化權利和維護美好的生活家園等方面。