［美］理查德·拉扎勒斯 （著），王 慧，何穎瑩 （譯）

十字路口的環(huán)境法：回顧過去的25年，展望未來的25年

［美］理查德·拉扎勒斯 （著），王 慧，何穎瑩 （譯）

本文圍繞三個主題探討了環(huán)境法與環(huán)境立法所經(jīng)歷的變化。第一主題涉及國會與環(huán)境法的政治學(xué)。第二主題關(guān)注法院以及憲法和環(huán)境法之間的變化關(guān)系。最后，本文比較了今天的環(huán)境法人和環(huán)境法與25年前的環(huán)境法人和環(huán)境法所面臨的本質(zhì)上截然不同的挑戰(zhàn)。

環(huán)境法 國會 法院 憲法 挑戰(zhàn)

導(dǎo)言

二十五年，通?？此剖且欢螛O長的時(shí)間。當(dāng)我剛從法學(xué)院畢業(yè)且不足25歲時(shí)，情況確實(shí)如此。不過，我對時(shí)間的理解已有變化，環(huán)境法及環(huán)繞其左右的爭議也經(jīng)歷了類似的變化。

25年前的環(huán)境法和今天的環(huán)境法存在鮮明的反差，環(huán)境法及其立法在過去發(fā)生了根本變化，這種變化只有借助回顧才能得以彰顯。確定無疑的是，國內(nèi)環(huán)境法的法律文本保持驚人的相似。然而，頗具諷刺意味的是，正是這種停滯狀態(tài)突顯了變化到底有多大。

上一代環(huán)境法學(xué)者通常主要論述環(huán)境法中唯一永恒的內(nèi)容 （動態(tài)本質(zhì)）如何變化。〔1〕See Daniel A．Farber，Environmental Protection as a Learning Experience，27LOY．L．A．L．REV．791，791（1994）；Daniel P．Selmi，Experimentation and the“New”Environmental Law，27LOY．L．A．L．REV．1061，1062–68（1994）．國會通過當(dāng)時(shí)極具建設(shè)性的立法程序 （涉及聯(lián)邦和州層面的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和法院）不斷通過重大的環(huán)境法修正案。有人曾擔(dān)心變化太大，以至于被規(guī)制的對象難以進(jìn)行調(diào)整和投資。〔2〕正如我曾寫道，環(huán)境法的動態(tài)特性可能會與將違反環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的行為予以刑事化的努力形成張力，因?yàn)?“刑法強(qiáng)調(diào)確定的規(guī)則，而環(huán)境法不斷變化且尋求根本性的巨變”。Richard J．Lazarus，Meeting the Demands of Integration in the Evolution of Environmental Law：Reforming Environmental Criminal Law，83GEO．L．J．2407，2445（1995）．不管這種擔(dān)憂當(dāng)時(shí)是否具有正當(dāng)性可以置之不理，現(xiàn)在人們的擔(dān)憂已截然不同：變化太少而不是變化太多。美國國內(nèi)環(huán)境立法的停滯和全球環(huán)境立法的活躍形成鮮明對比?！?〕Tseming Yang ＆Robert V．Percival，The Emergence of Global Environmental Law，36ECOLOGY L．Q．615，645–49（2009）．美國，這個曾廣受贊譽(yù)的先鋒正面臨掉隊(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。

本文旨在慶祝密西根大學(xué)法學(xué)院召開的第25屆全國環(huán)境法學(xué)會年會，并紀(jì)念1988年密西根大學(xué)法學(xué)院舉辦的協(xié)會創(chuàng)立大會。本文圍繞三個主題來探討首次協(xié)會會議后環(huán)境法與環(huán)境立法所經(jīng)歷的變化。第一主題涉及國會與環(huán)境法的政治學(xué)。第二主題關(guān)注法院以及憲法和環(huán)境法之間的變化關(guān)系。最后，本文比較了今天的環(huán)境法人和環(huán)境法與25年前的環(huán)境法人和環(huán)境法所面臨的本質(zhì)上截然不同的挑戰(zhàn)。

一、國會與環(huán)境政治學(xué)

25年前，美國可以自詡它有一個全身投入環(huán)境立法的國會?！?〕Richard J．Lazarus，Congressional Descent：The Demise of Deliberative Democracy in Environmental Law，94 GEO．L．J．619，625–29（2006）．民主黨和共和黨齊心協(xié)力制定全面的、雄心勃勃的聯(lián)邦環(huán)境法律。在1988年協(xié)會創(chuàng)立大會以來，過去十幾年見證了聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法的激增。這些法律從抱負(fù)和潛在影響來說完全稱得上是革命性的法律。這些法律旨在顛覆當(dāng)時(shí)流行的人與自然的觀念，它們包含嚴(yán)格的新污染控制標(biāo)準(zhǔn)，適用于大氣廢氣排放、〔6〕Clean Air Act，42U．S．C．§§7401，7409（2006）．通航水域排污〔7〕Clean Water Act，33U．S．C．§§1251，1311（2006）．和土地危險(xiǎn)廢物傾倒〔8〕Resource Conservation and Recovery Act，42U．S．C．§§6901，6924–6925（2006）．。

20世紀(jì)70年代以來聯(lián)邦環(huán)境法清單〔5〕

而且，聯(lián)邦環(huán)境法不僅僅是污染控制法。它們還包括自然資源管理、保護(hù)和保全法律，可用于調(diào)整公共土地〔9〕Federal Land Policy and Management Act，43U．S．C．§§1701–1787（2006 ＆Supp．II 2008）．、沿海地帶〔10〕Coastal Zone Management Act，16U．S．C．§§1451–1466（2006）．、瀕危物種〔11〕Endangered Species Act，16U．S．C．§§1531–1544（2006）．、漁業(yè)〔12〕Magnuson Fishery Conservation Act，16U．S．C．§§1801–1891D（2006）．、國家森林〔13〕National Forest Management Act，16U．S．C．§§1600–1614（2006）．和煤炭土地〔14〕Surface Mining Control and Reclamation Act o f 1977，30U．S．C．§§1201–79（2006）．。這些法律幾乎全部都以兩黨多數(shù)投票在兩院通過?！?5〕Richard J．Lazarus，The Tragedy of Distrust in the Implementation of Federal Environmental Law，54LAW ＆CONTEMP．PROBS．311，323（1991）．（“20世紀(jì)70年代參議院和眾議院支持主要聯(lián)邦環(huán)境立法的平均投票比例分別為76：5和331：30?！保?/p>

20世紀(jì)80年代這種模式也沒有勢微。恰恰相反，1980年是現(xiàn)代環(huán)境法第二個十年的元年。國會在1980年12月通過了兩個法律：《綜合環(huán)境應(yīng)對補(bǔ)償、責(zé)任法》（CERCLA）〔16〕42U．S．C．§§9601–9675（2006）；Pub．L．No．96－510，94Stat．2767（1980）．和《阿拉斯加國家利益土地保護(hù)法》（ANILCA）〔17〕16U．S．C．§§3101–3233（2006）；Pub．L．No．96－487，94Stat．2374（1980）．。理論上，國會決不會頒布上述任何一個法律。為什么呢？因?yàn)榫驮诜深C布的幾周前，美國誕生了一位新總統(tǒng)——羅納德·里根，他在競選時(shí)恰恰反對這類聯(lián)邦法律。〔18〕Hedrick Smith，President Concedes：Republican Gains Victories in All Areas and Vows to Act on Economy，N．Y．TIMES，Nov．5，1980，at A1；Philip Shabecoff，Major Environment Leaders Back Carter Re－election Bid，N．Y．TIMES，Sept．28，1980，§1at 36；Editorial，The Environment and the Stump，N．Y．TIMES，Oct．22，1980，at A30．同樣重要的是，民主黨失去了參議院多數(shù)席位，共和黨幾周后將在幾十年來第一次控制參議院。這是一個無實(shí)權(quán)的國會。它具有注定要失敗的國會的全部特征。在這種情況下，任何重大立法都不可能通過，因?yàn)榧磳⒄乒馨讓m的政黨和參議院領(lǐng)導(dǎo)人會極力阻礙其通過，在我們的政治體系下這不難做到。

CERCLA是國會曾頒布的最嚴(yán)厲的污染控制和環(huán)境污染責(zé)任法之一，ANILCA是最全面的自然資源保護(hù)法律之一?！?9〕同前引〔4〕，第626頁。但是，這兩部法律均順利通過，因?yàn)楣埠忘h黨魁最終支持它們通過?！?0〕Philip Shabecoff，Compromise on‘Superfund，’N．Y．TIMES，Nov．24，1980，at D9；Joanne Omang，Senate Approves Fund to Clean Up Hazardous Wastes，WASH．POST，Nov．25，1980，at A1；Seth S．King，Compromise Bill to Preserve Alaskan Lands Approved，N．Y．TIMES，Nov．13，1980，at A1．這些黨魁包括來自田納西州的即將成為參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的參議員霍華德·貝克，來自佛蒙特州的即將成為參議院環(huán)境和公共工程委員會主席的參議員羅伯特·斯坦福?！?1〕同前引〔20〕。他們沒有阻撓相關(guān)立法，而是與民主黨領(lǐng)導(dǎo)層和一個無實(shí)權(quán)的總統(tǒng)達(dá)成確保CERCLA和ANILCA通過所必需的妥協(xié)?！?2〕同前引〔20〕。參議員斯坦福尤其大力推動危險(xiǎn)廢物法的通過?！?3〕同前引〔20〕。

接下來的十年，國會制定了更多的法律?！?4〕同前引〔4〕，第626–28頁。這些新的法律越來越詳細(xì)，越來越諧調(diào)。〔25〕同前引〔24〕。換句話說，國會做了國會應(yīng)該做的事：從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)修改法律，進(jìn)而進(jìn)入一個充滿思考、反思和迭代的立法進(jìn)程。

1988年，時(shí)任美國副總統(tǒng)的喬治·布什競選總統(tǒng)，宣稱他將是美國第一個 “環(huán)境總統(tǒng)”?！?6〕See John Holusha，Bush Pledges Efforts to Clean Up Air and Water，N．Y．TIMES，Sept．1，1988，at B9；Mark Green，How Dukakis Can Overcome Bush’s‘Slur du Jour，’N．Y．TIMES，Sept．17，1988，§1，at 27．他對作為民主黨候選人的馬薩諸塞州州長邁克爾·杜卡基斯提出了非常有名的批評，指責(zé)他未能完全清理波士頓港水污染?！?7〕Robin Toner，Bush，in Enemy Waters，Says Rival Hindered Cleanup of Boston Harbor，N．Y．TIMES，Sept．2，1988，at A16．當(dāng)選之后，布什總統(tǒng)至少在他任期的前兩年試圖實(shí)現(xiàn)他的競選承諾?！?8〕See Philip Shabecoff，E．P．A．Nominee Says He Will Urge Law to Cut Acid Rain，N．Y．TIMES，F(xiàn)eb．1，1989，at A1．他任命威廉·萊利作為環(huán)境保護(hù)署署長，萊利毫無疑問是該職位的最佳人選?！?9〕﹞同前引〔26〕。白宮與環(huán)保署一道支持通過全面的清潔空氣法修正案，打破了十三年來該修正案遲遲不得頒布的僵局?！?0〕Keith Schneider，How Clean Air Became Part of the Bottom Line，N．Y．TIMES，Oct．28，1990，§4，at E4．政府密切地與環(huán)境保護(hù)基金等環(huán)保團(tuán)體和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖民主黨人喬治·米切爾合作?！?1〕Keith Schneider，Ambitious Air Pollution Bill Sent to White House，N．Y．TIMES，Oct．28，1990，§1，at 38．兩黨間毫無偏見的合作結(jié)果便是一部完全修訂的聯(lián)邦空氣污染控制法，它因在改善國家空氣質(zhì)量中所取得的顯著成效而受到廣泛贊譽(yù)。〔32〕E．g．，U．S．EPA，THE BENEFITS AND COSTS OF THE CLEAN AIR ACT FROM 1990TO 2020，7－1to 7－10（2011）．

1990年，沒有人會想到 《清潔空氣法》實(shí)際上是國會最后的努力?；?990年的成功，人們有理由相信大的趨勢將是國會加大參與力度和兩黨不斷減少分歧。畢竟，十三年的僵局已被成功打破。二十多年后，我們才發(fā)現(xiàn) 《清潔空氣法》是國會兩黨最后一次合作。當(dāng)然，那之后也有過一些插曲式的立法時(shí)刻，但再也沒有1990年時(shí)的立法規(guī)模，也沒有前二十年的立法態(tài)勢。如果說第一個二十年國會在環(huán)境立法中的作用明顯 “上升”，最近二十年以來則可以稱之為明顯 “下降”?！?3〕同前引〔4〕，第629–32頁。

國會山或許外表依然，但內(nèi)在迥異。它不是20世紀(jì)70年代、80年代，或是1990年的國會，而是一個基本放棄了環(huán)境法立法職責(zé)的立法機(jī)構(gòu)。這并不是因?yàn)楝F(xiàn)在對新法和修正案的需要減少了。如今，新信息和新挑戰(zhàn)需要法律關(guān)注。我們身邊的整個世界正發(fā)生多維度的變化：經(jīng)濟(jì)上的變化，政治上的變化，以及當(dāng)下與氣候變化相隨的生態(tài)上的變化。

然而，放棄職責(zé)會付出巨大代價(jià)。雖然缺乏必要的法律修改和補(bǔ)充，行政機(jī)構(gòu)卻不得不解決當(dāng)下的問題而非過去的問題。但是，當(dāng)受限于那些為了應(yīng)對過去的問題而制定的法律時(shí)，行政機(jī)構(gòu)勢必被迫在現(xiàn)行立法授權(quán)框架內(nèi)活動，有時(shí)甚至?xí)绞跈?quán)，進(jìn)而引發(fā)曠日持久，擾人心神并且往往成功的訴訟。例如，環(huán)保署如今正努力在現(xiàn)行的 《清潔空氣法》的條款內(nèi)解決全球氣候變化問題。一些問題容易解決，譬如溫室氣體是否是該法所規(guī)定的空氣污染物?！?4〕Massachusetts v．EPA，549U．S．497，528–32（2007）．有些問題則如行政機(jī)構(gòu)所說的那樣非常困難，譬如針對本法文本所包含的所有溫室氣體源適用重大退化預(yù)防程序和第六章規(guī)定的許可程序?！?5〕Prevention of Significant Deterioration and Title V Greenhouse Gas Tailoring Rule，75Fed．Reg．31513，31516（June 3，2010）（法典位置編號為40C．F．R．§§51–52，70–71）（描述了EPA在有關(guān)溫室氣體的規(guī)章制定中對 “行政必要”原則的依賴，它授權(quán)環(huán)保署以規(guī)避本不可能出現(xiàn)的行政后果的方式來實(shí)施法定要求?！保?012年6月26日，哥倫比亞特區(qū)巡回法院以缺乏起訴資格為由駁回了工業(yè)界對這一規(guī)定的挑戰(zhàn)。See Coalition for Responsible Regulation v．EPA，684F．3d102（D．C．Cir．2012）．

更糟糕的是，最近國會唯一采取的行動是通過撥款法案：綜合預(yù)算法案可以有成千上萬頁。人們幾乎沒有機(jī)會閱讀這一法案，通常故意為之，它能被隱藏在各種附文中，更不用說引發(fā)有意義的辯論和討論了。這是最糟的立法。附文本身總是代表短期的、未經(jīng)深思的利益，而非長遠(yuǎn)眼光和專業(yè)知識?！?6〕同前引〔4〕，第638–48頁。

最臭名昭著的例子就是國會1995年討論和頒布的救助林業(yè)工人附文〔37〕Pub．L．No．104–19，§§2001–2002，109Stat．194，240–47（1995）．。該緊急撥款法案旨在為克拉荷馬城轟炸中的受害者提供基金。〔38〕同前引〔37〕。但附文插入后，投票支持幫助轟炸受害者的人同時(shí)也得支持在太平洋西北地區(qū)的原始森林中進(jìn)行森林采伐?！?9〕同前引〔37〕。作為法律的附文產(chǎn)生如下法律效果：推翻法院就森林砍伐行為違反 《國家環(huán)境政策法》和 《瀕危物種法》而頒發(fā)的禁令?！?0〕同前引〔37〕，at§2001（c）（9）；同前引〔4〕，第643頁。

但這就是國會近來立法努力的始末及趨勢。因此，國會山近來的大多數(shù)努力似乎旨在阻止國會做欠考慮的事，而不是通過國家需要的新法律，這與20世紀(jì)80年代末第一屆全國環(huán)境法學(xué)會協(xié)會在密歇根大學(xué)法學(xué)院承辦時(shí)大相徑庭。

二、法院、憲法和環(huán)境法之間的變化關(guān)系

二十五年前，美國的各級法院因?yàn)樵诖龠M(jìn)和發(fā)展國家的環(huán)保法中發(fā)揮的積極巨大、建設(shè)性的作用而廣受愛戴。他們早期的判決通過將新的、擴(kuò)張的理論用于污染控制法，助力了當(dāng)時(shí)全國上下出現(xiàn)的立法努力。法院把目光投向看似極為較為陳舊的法律，如1899年 《河流和港口法》〔41〕33U．S．C．§403（2006）；30Stat．1151（1899）．（該法導(dǎo)致 〈清潔水法〉〔42〕Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972，Pub．L．No．92－500，86Stat．816（1972）；See Oliver A．Houck，The Water，the Trees，and the Land：Three Nearly Forgotten Cases that Changed the American Landscape，70TUL．L．REV．2279，2282–91（1996）．的誕生）和1897年 《組織管理法》〔43〕16U．S．C．§§473–482（2006）．（該法創(chuàng)立了林務(wù)局）〔44〕30Stat．11，35（1897）．，后者幾乎在八十年后推動 《國家森林管理法》〔45〕Pub．L．No．94－588，90Stat．2949（1976）；see Houck，supra note 42，at 2291–2301．的通過。法院不僅推動了這些新法律，而且當(dāng)時(shí)還十分歡迎這些新法?！?6〕例如，Richard J．Lazarus，Judging Environmental Law，18TUL．ENVTL L．J．201，205–06，208–11（2004）．一些法官把保障這些法律視為他們的司法職責(zé)?！?7〕例如，同上注。

沒有法官比哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院的史蓋利·萊特法官更好地詮釋了這一點(diǎn)。〔48〕同前引〔46〕。史蓋利·萊特特法官從位于新奧爾良的上訴法院來到哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院。〔49〕Peter Braestrup，Wright is Named to Appeals Court，N．Y．TIMES，Dec．16，1961，at 18．諷刺的是，他不是因?yàn)樽约鹤吭降墓ぷ鳙@得提拔?！?0〕同前引〔49〕，參見Jurist in Racial Dispute：James Skelly Wright，N．Y．TIMES，Nov．16，1960，at 23；同時(shí)參見同前引〔46〕，第204頁。他工作變動的真實(shí)原因是，因?yàn)樗牟脹Q有人試圖將他趕出司法界。〔51〕Braestrup，同前引〔49〕；Jurist in Racial Dispute，同前引〔50〕?；蛑辽侔阉s出新奧爾良、路易斯安那州和南方?！?2〕Braestrup，同前引〔49〕；Jurist in Racial Dispute，同前引〔50〕。

萊特冒犯了什么？通過命令廢除新奧爾良公立學(xué)校的種族隔離以實(shí)施最高法院在布朗訴教育委員會一案中的判決?！?3〕Braestrup，同前引〔50〕；Jurist in Racial Dispute，前注50；See Bill Monroe，In Memoriam：J Skelly Wright，102HARV．L．REV．361，363–64，371–72（1988）．據(jù)說南部民主黨參議員告訴當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)約翰·F·肯尼迪，他們希望萊特法官走人?！?4〕See David Halberstam，Judge Is Opposed by Senator Long，N．Y．TIMES，June 1，1961，at 22．所以，總統(tǒng)肯尼迪通過任命法官萊特到哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院任職進(jìn)行妥協(xié)?！?5〕同前引〔46〕，第204頁；Monroe，同前引〔53〕，第371–72頁．〔56〕同前引〔46〕，第204–05頁．

一到哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院，萊特法官便感知公民權(quán)利法律和環(huán)境法律之間存在聯(lián)系：需要保護(hù)那些未出場的人，他們?nèi)狈φ魏徒?jīng)濟(jì)力量?！病吃诠駲?quán)利語境下，這意味保護(hù)遭受了數(shù)十年歧視和隔離的少數(shù)民族，雖然大部分歧視和隔離曾得到法律的支持?！?7〕同前引〔53〕，第371–72頁．現(xiàn)在，在地處首府的聯(lián)邦上訴法院所審理的環(huán)保案件中，萊特法官自然將他的關(guān)注對象擴(kuò)大那些缺乏政治和經(jīng)濟(jì)力量的人 （特別是后代人），他們正是環(huán)境保護(hù)法試圖保護(hù)之人?！?8〕同前引〔46〕，第204–05頁．

萊特法官最著名的有關(guān)法院在聯(lián)邦環(huán)境法中的作用的表述呈現(xiàn)在1971年他在卡爾弗特·克里夫斯協(xié)調(diào)委員會公司訴美國原子能委員會一案中做出的裁決意見?！?9〕449F．2d1109（D．C．Cir．1971）．在把剛出臺的 《國家環(huán)境政策法》適用于原子能委員會的許可程序時(shí)，萊特法官的意見從字面上改變了該法，以至于看似遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出起草該法的議員 （斯庫普·杰克遜）和簽署該法的總統(tǒng) （理查德·尼克松）的個人預(yù)期?！?0〕A．Dan Tarlock，The Story of Calvert Cliffs：A Court Construes the National Environmental Policy Act to Create a Powerful Cause of Action，in ENVIRONMENTAL LAW STORIES 77，82–83（Richard J．Lazarus ＆Oliver A．Houck eds．，2005）．卡爾弗特·克里夫斯案裁決書的第一段開門見山表明了萊特法官的意圖：

這些案子只是可以預(yù)見的大量新型訴訟 （這種訴訟尋求司法幫助來保護(hù)自然環(huán)境）的開端。幾個最近出臺的法規(guī)試圖讓政府承擔(dān)責(zé)任來控制物質(zhì) “生產(chǎn)”這臺破壞性引擎。但這一立法的承諾能否成為現(xiàn)實(shí)還有待觀察。其中司法的作用不容忽視……我們的職責(zé)，簡而言之，就是確保那在國會大廳里被預(yù)示的重要立法目的，不會在大量的聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)走廊里丟失或被誤導(dǎo)。〔61〕Calvert Cliffs，449F．2dat 1111．

僅僅思考該意見的第一段的第一句吧。在描述 《國家環(huán)境政策法》這類法律時(shí)，萊特法官提到 “大量訴訟”“可以預(yù)見”?！?2〕同前引〔61〕。然而，大量訴訟不應(yīng)該是一種 “預(yù)見”，而是一種 “威脅”。但對萊特法官并非如此。正如裁決意見進(jìn)一步所披露的那樣，萊特法官所設(shè)想 “司法的作用”便是確保新的環(huán)境法律中的 “重要的政策”得到實(shí)現(xiàn)?！?3〕同前引〔61〕。他清楚地知道這些政策會在 “巨大的聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)走廊”中被強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和政治力量加以 “丟失”或 “誤導(dǎo)”，因?yàn)樗延H眼目睹民權(quán)法在南方和州政府機(jī)構(gòu)中的遭遇。〔64〕同前引〔61〕。此外，如萊特法官所言，“司法的作用”便是確保這樣的情況不會發(fā)生?！?5〕同前引〔61〕。

這是司法能動主義？絕對不假。對司法武器強(qiáng)硬、有力的呼喚可能是更貼切的描述。對萊特法官和其他一些人來說，環(huán)境法幾乎帶有準(zhǔn)憲法的維度。雖然法院從未承認(rèn)環(huán)境保護(hù)屬于聯(lián)邦憲法權(quán)范疇，但他們顯然認(rèn)為環(huán)境保護(hù)問題應(yīng)得到特別的司法保護(hù)，其價(jià)值在司法衡平中不斷提升。

這一司法態(tài)度催生了其他判決。有些裁決擴(kuò)大了依據(jù)公民訴訟提起環(huán)境訴訟的原告的范圍?！?6〕例如，參見United States v．Students Challenging Agency Regulatory Administrative Procedures，412U．S．669（1973）．（支持環(huán)境原告具有憲法第三條所規(guī)定的起訴資格，盡管因果關(guān)系的指控被減弱。）大量的裁決支持更有力的環(huán)境保護(hù)，比如，在缺乏明確的法律規(guī)定下根據(jù) 《清潔空氣法》創(chuàng)設(shè)嚴(yán)重惡化預(yù)防計(jì)劃?！?7〕Sierra Club v．Ruckelshaus，344F．Supp．253（D．D．C．），aff’d，No．72－1528（D．C．Cir．1983），aff’d by an equally divided Court，F(xiàn)ri v．Sierra Club，412U．S．541（1973）．類似地，法院支持普遍使用 《聯(lián)邦超級基金法》所規(guī)定的連帶責(zé)任?！?8〕U．S．v．Chem－Dyne，572F．Supp．802，809–11（1983）．當(dāng)時(shí)標(biāo)志性的事件是，1986年最高法院以9比0在美國訴河濱灣景案中裁定支持美國陸軍工程兵團(tuán)和環(huán)境保護(hù)局對可航水域概念的擴(kuò)張解釋，進(jìn)而拓寬了 《聯(lián)邦清潔水法》的適用地域范圍。〔69〕474U．S．121，122（1985）．法院支持這些機(jī)構(gòu)對立法語言意圖使用功能方法來解釋，因?yàn)檫@種解釋方法是解決國會已認(rèn)定的水污染問題所必需的，盡管這種方法對國會規(guī)定的 “可航水域”這一術(shù)語的書面含義重視不夠?！?0〕同前引〔69〕，第132–35頁。

但在全國環(huán)境法學(xué)會協(xié)會首次會議結(jié)束短短幾個月后，在聯(lián)邦法院工作了四十年的萊特法官去世了?！?1〕Marjorie Hunter，Judge J．Skelly Wright，Segregation Foe，Dies at 77，N．Y．TIMES，Aug．8，1988，at D10．同時(shí)，在相當(dāng)程度上，環(huán)境保護(hù)權(quán)利應(yīng)該得到特別的司法保護(hù)的觀點(diǎn)也隨他而逝了。25年前，一個全然不同的新的司法觀念正在醞釀并抵達(dá)國家最高法院。最高法院的大樓也許外表依然，但內(nèi)在迥異。這一差異反映在一位新的最高法院法官——安東尼·斯卡利亞法官的司法哲學(xué)中，他在河濱灣景案做出裁決后的短短幾個月后以及全國環(huán)境法學(xué)會協(xié)會首屆會議召開18個月前升遷到聯(lián)邦最高法院。〔72〕Stuart Taylor，Jr．，Rehnquist and Scalia Take Their Places on Court，N．Y．TIMES，Sept．27，1986，§1，at 8．

在斯卡利亞法官的批準(zhǔn)聽證會上，沒有人關(guān)注他對環(huán)境法的態(tài)度。那并不是因?yàn)闆]有相關(guān)記錄。斯卡利亞法官在很多方面是個史蓋利·萊特的反對者，并以此為豪。無論如何他都不是一個低調(diào)的提名者。1983年，即在他1986年9月宣誓就任最高法院法官的三年前，時(shí)任哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院法官的斯卡利亞發(fā)表法律評論文章，明確反對萊特法官的司法哲學(xué)?！?3〕Antonin Scalia，The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers，17SUFFOLK L．REV．881（1983）．在為提高環(huán)境訴訟原告的司法壁壘辯護(hù)時(shí)，斯卡利亞法官不僅批評萊特法官有關(guān)保護(hù)自然環(huán)境是司法新的功能的聲明。他嘲笑萊特法官。斯卡利亞法官明確將卡爾弗特·克里夫斯案視為 “司法與環(huán)保訴訟間長期的不正當(dāng)關(guān)系?！薄?4〕同前引〔73〕，第884–85頁。當(dāng)被問到他的觀點(diǎn)是否意味將出現(xiàn)萊特法官所指的 “在國會大廳里預(yù)示的重要立法目的，會不會在巨大的聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)走廊里丟失或被誤導(dǎo)”時(shí)，他進(jìn)一步承認(rèn)自己的觀點(diǎn)。〔75〕同前引〔73〕，第897頁。他沒有拐彎抹角，他強(qiáng)硬地回應(yīng)到：“當(dāng)然會，而且還是一件好事?！薄?6〕同前引〔75〕。參議院以98比0的投票確認(rèn)斯卡利亞的大法官身份?！?7〕132CONG．REC．23，813（1986）．整個聽證程序中沒有一次提到環(huán)境法?！?8〕同前引〔77〕，第23頁，第803–13頁；See also Nomination of Judge Antonin Scalia，To Be Associate Justice of the Supreme Court of the United States，S．Comm．on the Judiciary，99th Cong．（1986）．關(guān)于斯卡利亞提名的委員會報(bào)告只有76字?！?9〕Linda Greenhouse，Reporter’s Notebook：Senators vs．Rehnquist，N．Y．TIMES，Sept．18，1986，at A24．

一到最高法院，斯卡利亞法官便顛覆了憲法和環(huán)境的關(guān)系。在環(huán)境法發(fā)展的早期，許多人已經(jīng)開始提出環(huán)境保護(hù)是否已經(jīng)或應(yīng)該是一項(xiàng)憲法權(quán)利這樣的疑問。斯卡利亞法官在最高法院內(nèi)就20世紀(jì)70、80年代嚴(yán)格的環(huán)保法律是否明智帶來一股新的質(zhì)疑主義，他通過推動各種質(zhì)疑環(huán)境法及其私人執(zhí)法的合憲性的法律辯論為懷疑主義開道。在諾拉訴加利福尼亞沿海委員會案〔80〕483U．S．825（1987）．和盧卡斯訴南卡羅來納海岸委員會案〔81〕505U．S．1003（1992）．中，爭議焦點(diǎn)是環(huán)保法律是否構(gòu)成對私人財(cái)產(chǎn)未做合理補(bǔ)償?shù)倪`憲征收。在魯建訴國家野生動物聯(lián)盟案〔82〕497U．S．871（1990）．和魯建訴野生動物守護(hù)者案〔83〕504U．S．555（1992）．中，訴求是環(huán)境公民訴訟中的原告缺乏憲法第3條規(guī)定的起訴資格。在拉帕諾斯訴美國案中，斯卡利亞法官主張狹義解釋 《清潔水法案》，一定程度是為了回應(yīng)他對國會貿(mào)易條款權(quán)限的狹義觀點(diǎn)?！?4〕547U．S．715（2006）．尤其是最后這個判決，它與法院在河邊灣景案中的一致意見簡直是天壤之別，河邊灣景案對 《清潔水法案》適用地域范圍的觀點(diǎn)本有拓展的潛能，且該案僅僅是斯卡利亞法官進(jìn)入最高院幾個月前做出的?！?5〕474U．S．121，132–35（1985）．

三、環(huán)境法律的挑戰(zhàn)：當(dāng)下與25年前的比較

現(xiàn)在是環(huán)境法和環(huán)境保護(hù)的艱難時(shí)期。最近，我們目睹了國家遭遇的最嚴(yán)重的石油泄漏事件——2010年春季至夏季英國石油公司深水地平線墨西哥灣石油泄漏。〔86〕See NAT’L COMM’N ON THE BP DEEPWATER HORIZON OIL SPILL AND OFFSHORE DRILLING，DEEP WATER：THE GULF OIL DISASTER AND THE FUTURE OF OFFSHORE DRILLING 173–78（2011）．而且我們正面臨著一個潛在的環(huán)境災(zāi)難：全球氣候變化。然而，在著此文之際，即海灣石油泄漏兩年多后，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會宣布有 “明確”的證據(jù) 表明全球變暖正在發(fā)生且大部分的變暖“很有可能”是大氣中人為溫室氣體濃度增加導(dǎo)致的聲明的五年后，〔87〕INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE，CLIMATE CHANGE 2007：SYNTHESIS REPORT 30，37（2007）．國會還沒有頒布任何有顯著意義的立法來預(yù)防未來的石油泄漏或解決全球氣候變化因或果。

可以肯定的是，在20世紀(jì)80年代，環(huán)境立法變得越來越難，但仍然有一個不可否認(rèn)的公理：沒有任何事情能像環(huán)境災(zāi)難一樣可以打破一個立法僵局。這樣的例子在現(xiàn)代環(huán)境法的歷史中比比皆是。20世紀(jì)60年代，雷切爾·卡森的 《寂靜的春天》所發(fā)出的可怕警告促成了殺蟲劑的管制以及20世紀(jì)70年代第一波聯(lián)邦環(huán)境法的出現(xiàn)。〔88〕RICHARD J．LAZARUS，THE MAKING OF ENVIRONMENTAL LAW 58–60（2004）．1969年凱霍加河的大火和圣芭芭拉石油泄漏，成為通過1972年 《聯(lián)邦水污染控制法》的戰(zhàn)斗口號。〔89〕同前引〔88〕，第59頁；See Water Pollution Control Legislation：Part 1；Hearings on S．75，S．192，S．280，S．281，S．523，S．573，S．601，S．679，S．927，S．1011，S．1012，S．1013，S．1014，S．1015and S．1017 Before the Subcomm．on Air and Water Pollution of the S．Comm．on Pub．Works，92nd Cong．374（1971）（statement of Rep．Charles A．Vanik）；see also 118CONG．REC．10，218（1972）．1978年核電站堆芯熔毀的駭人災(zāi)難觸發(fā)了聯(lián)邦核能管制體制的改革?！?0〕例如，參見Nuclear Regulatory Comm．—The Rogovin Rep．：Hearing Before Subcomm．on Env’t，Energy，and Natural Res．of the H．Comm．on Gov’t Operations，96th Cong．（1980）．20世紀(jì)70年代后期和80年代，對拉夫運(yùn)河和德拉姆谷等有害垃圾場的廣泛宣傳，促使國會在1980年頒布CERCLA?！?1〕同前引〔88〕，第108頁；參見Pub．L．No．96－510，94Stat．2767（1980）；see also 126CONG．REC．26337，26340，26347（1980）；see also Hazardous and Toxic Waste Disposal：Administration Testimony on S．1480to the Subcomm．on Envtl．Pollution and Resource Prot．of the S．Comm．on Env’t and Pub．Works，96th Cong．（1979）．1989年，“埃克森·瓦爾迪茲”號油輪使我們有了1990年 《石油泄漏污染法》?！?2〕See S．REP．NO．101－99（1989）．這些法律曾在20世紀(jì)70年代后期和80年代被提議、討論和考慮過，最后在國會休眠長達(dá)十年，因?yàn)樗鼈兊玫椒赏ㄟ^所需的政治動力和支持。〔93〕See Tanker Safety in Alaska：Part 3；Hearings on S．182，S．568，S．682，S．715，and S．898Before the S．Comm．On Commerce，Sci．，and Transp．，95th Cong．（1977）；See also Comprehensive Oil Pollution Liab．a(chǎn)nd Comp．Act：Hearing on H．R．85Before the Subcomm．on Water Res．of the H．Comm．on Pub．Works and Transp．，96th Cong．（1979）；see also Leo H．Carney，F(xiàn)or Environmentalists，The Battle Goes On，N．Y．TIMES，Jan．4，1981，§11，at NJ22．然而，在阿拉斯加原油泄漏幾個月后，國會通過了這些姍姍來遲的法律?！?4〕136CONG．REC．21，726，22，299（1990）；Philip Shabecoff，Largest U．S．Tanker Spill Spews 270，000 Barrels of Oil Off Alaska，N．Y．TIMES，Mar．25，1989，§1，at 1．

但到了2010年，甚至一場災(zāi)難都不能促成社會所需的法律。墨西哥灣石油泄漏沒有什么特別之處：墨西哥灣深處的馬孔多油井泄露，深水地平線石油鉆機(jī)沉沒，鉆井平臺上的11位工人的慘痛喪生，溢出的數(shù)百萬加侖的石油流入這個國家乃至世界上最有活力的生態(tài)系統(tǒng)——墨西哥海灣，在這里，墨西哥灣海岸線正擺出像海綿一樣吸油的態(tài)勢，至關(guān)重要的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)資源可能遭受長期的破壞。〔95〕NAT’L COMM’N ON THE BP DEEPWATER HORIZON OIL SPILL AND OFFSHORE DRILLING，supra note 86，at 173–78．

墨西哥灣石油泄漏后的兩年多國會制定了什么法律？1989年，國會花了一年時(shí)間通過了全面的石油泄漏立法?！?6〕Schneider，同前引〔30〕，第4頁。兩年多后的現(xiàn)在，這個國家依然在等待。國會無所作為，沒有為政府提供必要的智力支持幫助它們更加仔細(xì)規(guī)劃深水鉆探作業(yè)，實(shí)施價(jià)格有效的政府監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理，也未向內(nèi)務(wù)部、海岸警衛(wèi)隊(duì)、美國環(huán)境保護(hù)暑、美國國家海洋和大氣管理局提供他們在泄露發(fā)生時(shí)能及時(shí)做出應(yīng)對所需要的資源。

這些都是容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并且符合每一個人的利益——石油公司，海灣所在的州，這些州里的商業(yè)利益和公民個人。沒有輸家只有贏家。但我們沒有看到必要的法律得以通過，而是看到持久的立法僵局?！?7〕Editorial，The Big Spill，Two Years Later，N．Y．TIMES，Apr．18，2012，at A26．具有諷刺意味的是，包含在修法議案中的法律是這樣一種法律：抵觸現(xiàn)有的保障措施，在缺乏必要的監(jiān)督下加速鉆井平臺作業(yè)，這顯然提高而不是減少泄漏發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。〔98〕See JONATHAN L．RAMSEUR，CONG．RESEARCH SERV．，R41684，Summary of OIL SPILL LEGISLATION IN THE 112TH CONGRESS（2011）．國會頒布的唯一立法很大程度上是為了在州和聯(lián)邦政府之間 （它們強(qiáng)烈要求獲得自己應(yīng)得的份額）瓜分泄漏帶來的戰(zhàn)利品，BP因?yàn)樵斐尚孤┎坏貌恢Ц稊?shù)十億美元的民事處罰金?！?9〕國會在2012年6月29日通過了眾議院4348號決議會議報(bào)告，奧巴馬總統(tǒng)在2012年7月6日簽署了法案。參見Pub．L．No．112－141，§§1601–1608。新的法律創(chuàng)建了海灣海岸恢復(fù)基金，由2010年的海灣石油泄漏中百分之八十的民事處罰，罰款和其他理賠資助。同上注。毫無疑問，這些金錢確能帶來一些益處，但是沒有一項(xiàng)好處可以根本解決泄漏的原因，這就是為什么在漏油事件兩周年紀(jì)念日之際，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的石油泄漏委員會，基于國會立法職責(zé)的完全缺位 （未能用有效的立法預(yù)防將來發(fā)生石油泄漏）而給它 “D”級評分?！?00〕OIL SPILL COMMISSION ACTION，ASSESSING PROGRESS：IMPLEMENTING THE RECOMMENDATIONS OF THE NATIONAL OIL SPILL COMMISSION 2（2012）．（給國會在“提高海上鉆探的安全性和改善國家應(yīng)對可能出現(xiàn)的漏油的能力的努力中打了 “D”級。不幸的是，到目前為止，國會沒有為這些努力提供領(lǐng)導(dǎo)或支持?！保?/p>

如果美國國會不能解決一些如石油鉆井泄露一樣簡單的問題，又怎能期望國會來解決21世紀(jì)最重要的環(huán)境問題：氣候變化。正如我 （和其他人）之前所描述的那樣，全球氣候變化是一個立法噩夢，一個 “超級難辦”的問題?！?01〕Richard J．Lazarus，Super Wicked Problems and Climate Change—Restraining the Present to Liberate the Future，94CORNELL L．REV．1153，1160（2009）．問題的根源是氣候變化的原因和結(jié)果在時(shí)間和空間上較為分散，在任一維度都沒有對應(yīng)的可信賴的立法機(jī)構(gòu)。〔102〕同前引〔101〕，第1166–87頁。全球氣候變化這個問題，關(guān)注短期利益的民選官員不關(guān)心，關(guān)注特定空間利益的政府也不關(guān)心。而且，許多美國人的短期思維得以助長?！?03〕同前引〔102〕。

然而，近在2009年，制定國家綜合性的氣候變化立法在政治上確定無疑?！?04〕同前引〔101〕，第1155–56頁。國家似乎已對這一真正具有歷史意義的立法時(shí)刻做好準(zhǔn)備。〔105〕同前引〔104〕。所有要素似乎同時(shí)到位。作為曾在競選時(shí)提到該議題的新當(dāng)選的總統(tǒng)，在他就職一周內(nèi)便提到此類立法的迫切需要?！?06〕Barack Hussein Obama，Inaugural Address（Jan．20，2009），available at http：／／www．whitehouse．gov／the－press－office／president－barack－obamas－inaugural－address．新總統(tǒng)相應(yīng)地在行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職位上任命了那些旨在將推動氣候變化立法通過作為行政機(jī)構(gòu)首要任務(wù)的提名人：環(huán)保署署長莉薩·杰克遜〔107〕John M．Broder，Cabinet Choices Answer Questions from Senators，N．Y．TIMES，Jan．15，2009，at A22．、能源秘書朱棣文〔108〕David M．Herszenhorn and Helene Cooper，2Confirmed for Economy and for National Security，N．Y．TIMES，Jan．21，2009，at P14．、美國國家海洋和大氣局的行政主管簡·盧布琴科〔109〕Cornelia Dean，NOAA Chief Believes in Science as Social Contract，N．Y．TIMES，Mar．24，2009，at D2．、白宮科學(xué)顧問約翰·霍爾德倫〔110〕Edward Wong ＆Andrew C．Revkin，Experts in U．S．a(chǎn)nd China See a Chance for Cooperation Against Climate Change，N．Y．TIMES，F(xiàn)eb．5，2009，at A14．、環(huán)境質(zhì)量委員會主席南希薩特利〔111〕同前引〔107〕，第A22．，當(dāng)然還有白宮能源和氣候變化辦公室主任布朗尼·卡羅爾〔112〕John M．Broder，E．P．A．Pick Vows to Put Science First，NYTIMES．COM（Jan．14，2009），http：／／www．nytimes．com／2009／01／15／us／politics／15webjackson．html？＿r＝1．。同樣重要的是，國會山也蓄勢待發(fā)。各個關(guān)鍵點(diǎn)上均已到位的領(lǐng)袖。在參議院里，有多數(shù)黨領(lǐng)袖哈里·里德〔113〕‘Obama’s People’：A Who’s Who，N．Y．TIMES，Jan．18，2009，at MM53．、環(huán)境和公共工程委員會主席芭芭拉·鮑克斯〔114〕S．18，111th Cong．（2009）．和能源和自然資源委員會主席杰夫·賓格曼?！?15〕同前引〔114〕。在眾議院，有發(fā)言人南希佩羅西〔116〕H．R．2，111th Cong．（2009）．、能源和商務(wù)委員會主席亨利·韋克斯曼?！?17〕H．R．8，111th Cong．（2009）．議員韋克斯曼特別強(qiáng)調(diào)了推動氣候立法動力的嚴(yán)肅性?！?18〕Lyndsey Layton，Californians Shape Up as Force on Environmental Policy，WASH．POST，Dec．29，2008，at A3．來自密歇根的約翰·丁格爾基于他的資歷應(yīng)可擔(dān)任主席，長期以來他一直是議會中最有權(quán)勢的成員之一，確實(shí)是一個不易挑戰(zhàn)的人?！?19〕同前引〔118〕。但韋克斯曼卻在主席一職上挑戰(zhàn)丁格爾且獲勝，因?yàn)楹芏嗝裰鼽h人擔(dān)心丁格爾先生不會全力支持氣候變化立法，因?yàn)樗推囆袠I(yè)長期存在關(guān)系?！?20〕同前引〔118〕。

對氣候變化立法的支持并不局限于白宮和國會里的民主黨，抑或環(huán)保人士。〔121〕Andrew Revkin，Climate，N．Y．TIMES，Oct．26，2008，§Week in Review，at 6．（描述麥凱恩參議員支持2003年的氣候變化立法。）它得到兩黨的支持。〔122〕同前引〔121〕。共和黨領(lǐng)袖也強(qiáng)調(diào)全國立法的必要性，這包括2008年大選中共和黨總統(tǒng)提名人〔123〕同前引〔121〕。以及2012年大選時(shí)共和黨總統(tǒng)提名人中的兩位突出候選人：羅姆尼和紐特·金里奇。〔124〕Ezra Klein，Obama，Romney and Gingrich Share A Lot—Except in Courage，WASH．POST，Nov．29，2011，at A8；Dan Eggen，‘08Shift on Energy Was Boon to Gingrich Group，WASH．POST，Dec．29 2011，at A4．工業(yè)領(lǐng)袖同樣站出來支持制定綜合性的氣候變化法。〔125〕Steve Mufson，Push to Reduce Greenhouse Gases Would Put a Price on Emitting Pollution，WASH．POST，Mar．13，2009，at D1．（描述在美國氣候行動合作中行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者對重要的國家氣候變化立法的支持。）

但是白宮和國會有可以展示的立法成就嗎？沒有?；蛘弑仁裁匆矝]有更糟的是。國家氣候變化立法問題已經(jīng)成為政治毒藥。沒有人會觸碰全球氣候變化這個議題。工業(yè)領(lǐng)袖們背棄了他們早期作出的承諾。曾表露支持立場的共和黨領(lǐng)袖現(xiàn)在也否定了他們之前的立場?！?26〕E．g．，Klein，前注124，第A8；Eggen，前注124，第A4．

即使是在2008年競選時(shí)提及這個問題，在2009年和2010年明確指出指出該問題明顯具有緊迫性的奧巴馬總統(tǒng)，在任期的后兩年回避了這個問題。和他總統(tǒng)任期一開始至2011年的說辭形成鮮明對比。這是總統(tǒng)2009年上臺一個星期后說的：“氣候變化的長期威脅加劇了我們的國家和經(jīng)濟(jì)安全所面臨的緊急危險(xiǎn)，如果不加以控制，可能導(dǎo)致暴力沖突，可怕的風(fēng)暴，萎縮的海岸線，和不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難。這些都是美國人眾所周知的事實(shí)”?！?27〕Remarks o f the President o f the United States on Energy，Public Papers o f the President（Jan．26，2009）．

但后來，即便是那個內(nèi)心確信危險(xiǎn)存在緊迫性和威脅性的災(zāi)難具有不可逆性的總統(tǒng)，嘴上也不再提及氣候變化或全球變暖。奧巴馬總統(tǒng)在2009年的演講和講話中，說了63次 “全球氣候變化”或 “全球變暖”。在2010年他說了73次。2011年他有說出這些詞次數(shù)是多少呢？一次?！?28〕2009、2010和2011的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都是基于WESTLAW搜索中這三年“總統(tǒng)文件”的檔案，搜索“全球變暖”或 “氣候變化”兩詞。這個檔案包含總統(tǒng)發(fā)表的所有評論和演講?？偨y(tǒng)唯一提到氣候變化是在2011年1月19日和中國國家主席的一個聯(lián)合新聞發(fā)布會上?！?29〕Press Conference with President Obama and President Hu o f the People’s Republic of China，Public Papers of the President（Jan．19，2011）．而且，那是為了回應(yīng)中國國家主席提到氣候變化可作為中美合作的一個領(lǐng)域?！?30〕同前引〔129〕。1月19日后，美國總統(tǒng)奧巴馬在2011年一次都未提及氣候變化。全球氣候變化成了伏地魔：一種總統(tǒng)至少在連任前都不敢提到的威脅。

然而，為了回應(yīng)中國主席而促使美國總統(tǒng)發(fā)出那些很快從他的公共詞匯中消失的詞語這一事實(shí)具有更為重大的意義：過去二十五年國際和全球環(huán)境法律的出現(xiàn)。這段時(shí)間內(nèi)，國外環(huán)境法律的發(fā)展可能大體相當(dāng)于20世紀(jì)70、80年代的美國國內(nèi)環(huán)境法律的發(fā)展?！?31〕例如，參見Yang ＆Percival，supra note 3，第617–19頁，第628–30頁，第637頁。世界范圍內(nèi)，環(huán)境法有了一次爆發(fā)。而且，正當(dāng)美國讓出通過新法或新技術(shù)來扮演氣候變化領(lǐng)導(dǎo)者的角色時(shí)，中國或許恰恰開始推動解決全球氣候變化的重大新技術(shù)和新法律，這包括碳總量控制與交易制度?！?32〕See Information Office of the State Council，China’s Policies and Actions for Addressing Climate Change，PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA，Nov．2011，http：／／www．gov．cn／english／official／2011－11／22／content＿2000272．htm（last visited June 26，2012）．

當(dāng)今的環(huán)境法律人，必須將目光遠(yuǎn)遠(yuǎn)伸出我們的國界。只專注于美國法律無法解決全球氣候變化問題，在現(xiàn)在的立法僵局下尤其如此。只關(guān)注我們領(lǐng)土管轄內(nèi)的活動產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)無法使墨西哥灣免于深水鉆井的風(fēng)險(xiǎn)，也無法確保在如此苛刻、難以接近的環(huán)境下不斷增多的鉆井活動不給給北極帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。氣候變化，就其本質(zhì)而言，顯然只有在前所未有的國際協(xié)調(diào)與合作下才能有效地解決。古巴和墨西哥對墨西哥灣內(nèi)以及俄羅斯對北極境內(nèi)的近海石油鉆探活動進(jìn)行監(jiān)管的必要性毫不低于美國政府施加的監(jiān)管。

結(jié)語

二十五年前，包括我在內(nèi)的參加2012年3月密歇根大學(xué)法學(xué)院全國環(huán)境法學(xué)會協(xié)會年會的每位發(fā)言人具有不同的身份。我當(dāng)時(shí)是美國副檢察長助理，處理斯卡利亞法官剛加入的最高法院所受理的環(huán)境案件。路易斯·希弗，現(xiàn)在的國家海洋和大氣管理局的總法律顧問，當(dāng)時(shí)是全國公共廣播的總法律顧問，幾年后成為美國司法部環(huán)境和自然資源部門歷史上任職最長的副檢察長。鮑勃·珀西瓦爾教授，為拜倫·懷特法官做助理后在美國環(huán)保基金工作了六年，當(dāng)時(shí)剛剛開始他在馬里蘭大學(xué)的學(xué)術(shù)生涯，在那里他創(chuàng)建了一個全美優(yōu)秀的環(huán)境法項(xiàng)目?；衾颉ざ嗬啄匪菇淌冢@得康奈爾大學(xué)植物學(xué)博士學(xué)位后，成為了一個朝著向全國領(lǐng)先的環(huán)境法學(xué)者前進(jìn)的一年級法律系學(xué)生。

對我們每個人來說，過去25年在環(huán)境法的躬身耕耘是收獲巨大、令人振奮、極具挑戰(zhàn)性的。可以實(shí)踐、參與和教授這個國家真正偉大和建設(shè)性的法律革命是多么大的榮幸！下一代環(huán)境法人所面臨的挑戰(zhàn)同樣意義重大或充滿回報(bào)。環(huán)境法人已經(jīng)做了很多，但還有更多的事情等待環(huán)境法人去做。風(fēng)險(xiǎn)之大，令人不安。不獨(dú)美國，全世界皆然。

理查德·拉扎勒斯（Richard J．Lazarus），哈佛大學(xué)法學(xué)院霍華德與凱瑟琳阿貝爾法學(xué)教授（Howard and Katherine Aibel Professor of Law）；王慧，法學(xué)博士，上海海事大學(xué)法學(xué)院副教授；何穎瑩，中國政法大學(xué)碩士研究生。

本文受上海市浦江人才計(jì)劃資助（項(xiàng)目編號：14PJC059）。