協(xié)同治理審視下的城市環(huán)境危機(jī)及其治道邏輯

楊華鋒

〔摘要〕在城市化不斷深入的歷史過程中，既為我們展示了城市生活的魅力，也顯露出城市環(huán)境問題的困擾。城市環(huán)境問題所造成的社會(huì)公共福利損失的普遍性和緊迫性對(duì)治理的有效性提出了更高要求。在城市治理脈絡(luò)中，政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)自決型與社區(qū)自治型等治理范式，在應(yīng)對(duì)城市環(huán)境危機(jī)之時(shí)存在著一定缺陷，容易形成集體失靈的局面。劉祖云教授《十大政府范式》在服務(wù)型治理模式的引導(dǎo)下，提出生態(tài)型政府的治理范式以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，可謂是生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的有益探索。而如何推進(jìn)此治理范式，有賴于復(fù)雜社會(huì)治理系統(tǒng)的協(xié)同改進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕協(xié)同治理；城市環(huán)境危機(jī)；生態(tài)型政府；《十大政府范式》

〔中圖分類號(hào)〕F290 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）06-0084-05

一、問題緣起：生態(tài)城市建設(shè)中的政府形態(tài)

生態(tài)文明建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，黨的十八大提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，建設(shè)美麗中國”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，對(duì)干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境等的要求越來越高，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位日益顯現(xiàn)，環(huán)境問題也日益成為重要的民生問題。

而在商業(yè)社會(huì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的今天，作為一個(gè)國家與地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)與文化中心，城市成為人們?nèi)丝诟叨燃鄣牡胤?，與此伴生的是，城市的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。誠如鄭思齊所言，“城市在相對(duì)狹小的地域空間內(nèi)，集中了大量的人口、工業(yè)、建筑，必然消耗大量的物質(zhì)和能量，排除大量的生活及工業(yè)廢棄物，當(dāng)其超過環(huán)境系統(tǒng)自凈能力時(shí)，就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境污染”。〔1〕根據(jù)國家環(huán)保部2015年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，“在第一批實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市中，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市數(shù)量?jī)H為8個(gè)”。〔2〕可見，作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎的城市，同時(shí)也扮演著資源環(huán)境高度消耗的角色。在城市繁榮、奢華、典雅、潔凈的背后，隱藏的是水體的污染、空氣的混濁、垃圾的棄置、資源的枯竭、氣候的變化、生物多樣性的喪失和自然及人為災(zāi)害的頻發(fā)?！?〕正如理查德·瑞吉斯特所言，我們的建設(shè)決定了我們的生活，城市、城鎮(zhèn)或村莊組織起我們的資源和技術(shù)，構(gòu)成我們想要表達(dá)的形態(tài)，城市是影響整個(gè)地球的人類文明的基石，“城市需要按照生態(tài)學(xué)原理進(jìn)行重新組織和建設(shè)”?！?〕這也就形成了構(gòu)建生態(tài)型城市的夢(mèng)想。

如何建設(shè)生態(tài)型城市，又如何在生態(tài)學(xué)原理的基礎(chǔ)上對(duì)城市形態(tài)、城市組織進(jìn)行重塑，劉祖云教授新作《十大政府范式》〔5〕一書中所構(gòu)建的“生態(tài)型政府”范式為我們提供了一種有益的視角。在他看來，生態(tài)型政府是當(dāng)代中國行政改革的全新理念，是基于生態(tài)環(huán)境問題的惡化、生態(tài)治理危機(jī)的困頓而闡發(fā)的政府變革理論。他從生態(tài)政治的基礎(chǔ)上勾繪出生態(tài)價(jià)值之于政府管理的意義，并以此對(duì)政府行政管理行為的生態(tài)轉(zhuǎn)向進(jìn)行了闡述，通過融合生態(tài)倫理學(xué)與生態(tài)行政學(xué)的學(xué)理發(fā)展，構(gòu)建出一種新的政府范式理論，即“生態(tài)型政府”，以此來扭轉(zhuǎn)后工業(yè)化進(jìn)程中的生態(tài)問題與治理危機(jī)。這一學(xué)理概念為生態(tài)城市的建設(shè)提供了有益的探索，對(duì)于城市治理行動(dòng)者的價(jià)值偏好、行為過程與發(fā)展趨勢(shì)的探討提供了可資借鑒的“政府形態(tài)”。在他看來，生態(tài)政府這一概念已超越了日常的生活語言，逐漸地豐富其學(xué)術(shù)內(nèi)涵。

作為新的概念范式，生態(tài)型政府從低到高依次可以分為：“生態(tài)管理”、“生態(tài)規(guī)則”與“生態(tài)價(jià)值”三個(gè)層次。〔6〕這一“價(jià)值-規(guī)則-行為”互動(dòng)的過程與生態(tài)學(xué)的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)有著一定的契合性，在中國生態(tài)治理不斷推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，這一生態(tài)構(gòu)想在治理層面上也越來越多地呈現(xiàn)為一種復(fù)雜社會(huì)治理系統(tǒng)的協(xié)同過程。在城市環(huán)境治理領(lǐng)域中，大多數(shù)學(xué)人主張城市的環(huán)境治理意味著區(qū)域環(huán)境秩序的維系與生態(tài)安全的保障，其主要事務(wù)性表現(xiàn)是：大氣污染治理、水污染治理、固體廢物治理、噪聲污染治理等。〔7〕然而，在我們看來，在城市化的歷史進(jìn)程中，城市環(huán)境問題遠(yuǎn)不止這些環(huán)境污染等問題，還包括城市生態(tài)惡化，如不合理地開發(fā)土地與城市規(guī)劃等，所導(dǎo)致的城市生態(tài)系統(tǒng)破壞，即綠地面積減少、生物多樣性減少、水土流失等；城市交通擁擠和社會(huì)環(huán)境的惡化，如人口擁擠、住房困難、就業(yè)困難、城市犯罪等方面，可以說城市環(huán)境治理不單單是一個(gè)環(huán)境治理問題，更是一個(gè)綜合的復(fù)雜的城市治理問題，因此需要在復(fù)雜社會(huì)治理層面審視其治理及其走勢(shì)。正如范如國所描繪的那樣：“社會(huì)治理已突破傳統(tǒng)的線性模式，走向網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)，呈現(xiàn)出網(wǎng)格化、多樣化、自組織的特征，社會(huì)治理需要從傳統(tǒng)的行政管理模式走向復(fù)雜科學(xué)管理范式的轉(zhuǎn)變?！薄?〕 綜合而言，城市環(huán)境問題及其治理模式也就呈現(xiàn)為生態(tài)型政府基礎(chǔ)上的協(xié)同治理過程。

二、文獻(xiàn)綜述：協(xié)同治理及其環(huán)境應(yīng)用

首先，協(xié)同治理的實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。俞可平（2000）較早地通過對(duì)善政與善治的本質(zhì)與特征的研究，提出了政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的協(xié)同治理，可以說首開協(xié)同治理研究之先河；及至，Smith 和Gronbjerg（2006）視“協(xié)同治理”為“協(xié)作體”，認(rèn)為它可以吸取公共部門、私部門的獨(dú)特屬性和資源，帶來公私協(xié)作體的增值，對(duì)“協(xié)同”功用形成了基本共識(shí)。敬乂嘉（2011）根據(jù)治理資源的集中度，將協(xié)同治理劃分為：依附型、權(quán)力分享型和伙伴關(guān)系型三種類型，較為系統(tǒng)地框定出“協(xié)同”的內(nèi)容；鄧穗欣，Daniel A.Mazmanian和湛學(xué)勇（2011）認(rèn)為協(xié)同治理是一種提供公共產(chǎn)品和履行公共服務(wù)的關(guān)鍵制度形式，意味著對(duì)組織形式和管理技術(shù)進(jìn)行持續(xù)的反思（Andrew Walder，2012）。對(duì)協(xié)同治理的討論正逐步走向應(yīng)用于實(shí)踐路徑的探索（燕繼榮，2012；郁建興2012），在環(huán)境治理領(lǐng)域亦得到越來越多的關(guān)注（余敏江，2013；金太軍，2011；黃愛寶，2011），可以說，隨著社會(huì)全面深化改革目標(biāo)的推進(jìn)，在環(huán)境事務(wù)領(lǐng)域“加強(qiáng)協(xié)同治理研究是時(shí)候了”（夏書章，2012）。

其次，城市環(huán)境問題及治理模式。尹德挺、蘇楊（2013）認(rèn)為，城市環(huán)境問題是一種“綜合癥”，其本質(zhì)上是源于城市人口、資源負(fù)載量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其負(fù)荷能力，這種超負(fù)荷包括：城市環(huán)境污染、城市生態(tài)失衡、城市交通擁擠和城市社會(huì)環(huán)境惡化等四方面。王芳（2006）認(rèn)為城市環(huán)境問題的形成源于行動(dòng)者及其環(huán)境行為的互動(dòng)過程，是眾多社會(huì)行動(dòng)者及其多重關(guān)系理性博弈的結(jié)果。針對(duì)城市環(huán)境問題的治理，姜愛林（2008）認(rèn)為，惟有改變?nèi)祟惖男袨椴拍軓母旧限D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，他提出城市環(huán)境治理模式主要有政府直控、市場(chǎng)化治理、自愿性治理三種類型。基于這三種類型，鄧集文（2012）進(jìn)一步闡發(fā)出我國城市環(huán)境治理模式興起的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，分別是：分權(quán)化改革運(yùn)動(dòng)、城市企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和公民社會(huì)的發(fā)展。其中公眾訴求與公眾參與構(gòu)成了城市環(huán)境治理的最活躍因素，鄭思齊（2013）通過對(duì)我國86個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)分析，指出如果民眾對(duì)環(huán)境的關(guān)注度非常高，可以有效地改善地方生態(tài)治理的績(jī)效，并發(fā)現(xiàn)公眾環(huán)境關(guān)注度越高，那么該區(qū)域的環(huán)境庫茲涅茨曲線越容易更早地達(dá)到拐點(diǎn)。陳添（2010）通過分析2006-2009年北京環(huán)境信訪數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)北京的環(huán)境信訪主要集中于大氣污染和噪聲問題，分別占信訪總量的60%和34%。并發(fā)現(xiàn)，信訪量的區(qū)域分布與污染源的數(shù)量和人口密度相關(guān)。朱相宇，喬小勇（2014）通過選取2012年我國4個(gè)直轄市、27個(gè)省會(huì)城市和北京2000-2012年時(shí)間序列為研究對(duì)象，從大氣環(huán)境、水環(huán)境和噪聲環(huán)境3個(gè)方面構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用基于熵權(quán)的模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行橫向和縱向綜合評(píng)價(jià)，結(jié)果顯示，北京環(huán)境質(zhì)量雖然呈上升趨勢(shì)，但環(huán)境污染在31個(gè)城市中仍較為嚴(yán)重。針對(duì)北京城市環(huán)境問題的思考，李曉壯（2010）認(rèn)為，隨著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，工業(yè)生產(chǎn)污染環(huán)境的特征在后工業(yè)社會(huì)中將隨之終結(jié)，消費(fèi)帶來的環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)將從以往“邊緣角色”成為“時(shí)代的主角”，環(huán)境污染將呈現(xiàn)工業(yè)污染下降，消費(fèi)污染上升的“一降一升”的格局，而北京在2009年的三產(chǎn)比例就已充分證明它已經(jīng)早已邁入后工業(yè)社會(huì)階段。

綜合看來，城市環(huán)境問題集中表現(xiàn)為“消費(fèi)型生態(tài)危機(jī)”，這一轉(zhuǎn)變，要求治理模式做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。協(xié)同治理的研究為環(huán)境善治提供了良好的理論分析工具，在協(xié)同治理的過程中政府的角色及其功能非常重要。正如劉祖云先生所言，“歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重邏輯都表明，能夠承載自然保護(hù)與環(huán)境治理重任，重塑人與自然之間和諧關(guān)系的主導(dǎo)力量只能是政府”?！?〕自然，在社會(huì)治理的實(shí)踐層面上，城市環(huán)境責(zé)任也就指向了政府部門。

三、城市環(huán)境協(xié)同治理的情境

一方面，根據(jù)市場(chǎng)化水平、自由化程度以及系統(tǒng)開放程度的強(qiáng)度以及城市環(huán)境治理策略的演變過程，我們發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境治理的策略集合的序列因循者從市場(chǎng)到政府、從政府到社會(huì)的演化邏輯。這一演化邏輯與公私合作（PPP）模式以及多中心、多元化治理的合作主義意識(shí)流有著同樣的指向，即協(xié)同治理的實(shí)踐策略。在協(xié)同治理的推動(dòng)之下，可以彌合市場(chǎng)自決、政府規(guī)制和社會(huì)自治的治理缺憾，通過對(duì)公共部門與私部門、府際間和地方政府間等行動(dòng)者的參與方式、參與規(guī)模以及合作路徑的優(yōu)化，來規(guī)避三者治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的城市治理結(jié)構(gòu)在統(tǒng)治型和管理型政府范式之下，表現(xiàn)為典型的政府主導(dǎo)型的規(guī)制策略。這一策略在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的城市環(huán)境問題與環(huán)境群體性事件時(shí)，因其策略系統(tǒng)的封閉所帶來的手段單一、方式陳舊，必然遭致治理的乏力與低效率。在自由主義意識(shí)形態(tài)中，政府的干預(yù)是對(duì)市場(chǎng)失靈的回應(yīng)，而在公共選擇理論者看來，政府也存在著典型的失靈狀態(tài)。這種雙失靈的情境是我們討論環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)與前提條件。當(dāng)然，有越來越多的社會(huì)學(xué)者、文化人類學(xué)者將更多的善治想象寄托在社區(qū)自治、自組織管理等環(huán)節(jié)，這一理論主張也獲得越來越多的支持。然而，不容忽視的是，社會(huì)自治型的策略實(shí)施需要特定的文化條件、組織基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境，而城市環(huán)境事務(wù)的差異性、復(fù)雜性和不確定性難以在短期內(nèi)得以改變，生長(zhǎng)于政府規(guī)制與市場(chǎng)自決夾縫中的社區(qū)治理模式往往會(huì)受制于地方權(quán)力的羈絆、社會(huì)組織的脆弱和合作主義文化的薄弱，從而使其效果難以彰顯。

另一方面，作為復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的環(huán)境事務(wù)，其在表現(xiàn)層面上具有“科學(xué)屬性”與“社會(huì)屬性”，可謂是一體兩面。二者的分殊既表明其技術(shù)性的必要，也喻示著其社會(huì)性的可能；二者的統(tǒng)合既為行動(dòng)者的多元化提供了歷史契機(jī)，也規(guī)定著不同行動(dòng)者的角色定位。根據(jù)城市環(huán)境治理行動(dòng)者組織化的正式程度與強(qiáng)度，我們可以將治理行動(dòng)者分為：公民個(gè)體、組織化的群體、社會(huì)組織和政府組織等四大類別。這一類別的劃分體現(xiàn)在實(shí)踐層面上主要是“公私合作”和“部門合作”兩個(gè)維度，如下圖所示，一方面，通過提升部門合作化的水平來提升政府部門的監(jiān)管能力；另一方面，通過提升公私部門行動(dòng)者的合作化水平來提升服務(wù)的能力。在推進(jìn)協(xié)同治理的過程中，我們要時(shí)刻清醒地認(rèn)識(shí)到行動(dòng)者的角色功能發(fā)揮的條件與局限，不能出現(xiàn)公眾、媒體與專家學(xué)者的無效干擾與盲目介入，無序參與帶來的治理混亂與問題邊界的漂移不是協(xié)同治理所期望的。在大眾媒體、公民個(gè)人以及專家學(xué)者參與環(huán)境事務(wù)的過程中要同環(huán)境治理的三大原則進(jìn)行統(tǒng)合，即要滿足“倫理-科學(xué)-法律”的三方面的綜合要求，不可放大任意維度而忽視其他維度的考量。成功的體制必須能夠應(yīng)對(duì)制度互動(dòng)所產(chǎn)生的沖突，甚至利用與鄰近的體制的協(xié)同效應(yīng)。在奧蘭·揚(yáng)看來，制度互動(dòng)格局的形成首先是從制度橫向互動(dòng)和縱向互動(dòng)的界分開始?！?0〕在滿足這一條件之后，協(xié)同治理的比較性優(yōu)勢(shì)將得以發(fā)揮，在城市環(huán)境治理的實(shí)踐過程中也將呈現(xiàn)出環(huán)境治理系統(tǒng)的開放性與靈活性，治理策略集合的多樣性與便捷性，治理方案的多樣性與適應(yīng)性以及治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新性與前瞻性。

此外，在明確了城市環(huán)境協(xié)同治理的必要性與優(yōu)勢(shì)之后，我們亦不可忽略城市環(huán)境協(xié)同治理過程中的困擾。在我們看來，城市環(huán)境協(xié)同治理的治理策略有著積極的優(yōu)勢(shì)與不可替代的作用，但是在實(shí)踐層面上，協(xié)同的優(yōu)化與改進(jìn)也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)局限。首先是協(xié)同得以發(fā)生的基本條件，即多元社會(huì)組織的發(fā)展、行政放權(quán)的社會(huì)條件、自由市場(chǎng)的生存空間和參與型的政治文化等方面，如果這些前在的基礎(chǔ)比較成熟，自然協(xié)同實(shí)踐的過程比較順利，反之亦然。其次社會(huì)自生自發(fā)的秩序雖然極易獲得學(xué)者的認(rèn)可，但其實(shí)施進(jìn)程中未必會(huì)自動(dòng)導(dǎo)向合作的秩序，需要行政的引導(dǎo)與社會(huì)參與渠道的制度化。如果缺乏對(duì)協(xié)同治理的基礎(chǔ)和局限認(rèn)識(shí)，在盲目推進(jìn)的過程中，容易形成參與的盲目、協(xié)同的混亂，事實(shí)上既不利于治理的改進(jìn)，更不利于民主的發(fā)展。

四、城市環(huán)境治理協(xié)同路徑的審視

“生態(tài)型政府”的范式指引著城市環(huán)境治理的歷史轉(zhuǎn)型。綠色政治、生態(tài)政治以及生態(tài)哲學(xué)在實(shí)踐中的積極倡議與引導(dǎo)，逐漸形成了對(duì)于環(huán)境治理的生態(tài)取向、系統(tǒng)取向。這一價(jià)值取向的形成，對(duì)于我們討論環(huán)境治理的行政生態(tài)及其變遷模式有著極為重要的意義。因?yàn)?，生態(tài)主義和綠色政治的理論發(fā)展為行政生態(tài)理論應(yīng)用于環(huán)境治理提供了方向，而經(jīng)高斯提出，里格斯得以發(fā)展的行政生態(tài)學(xué)也可以暫時(shí)告別比較公共行政的束縛，重新討論生態(tài)系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系。在祖云先生新作《十大政府范式》一書中，生態(tài)型政府的構(gòu)建即是對(duì)這一思想的歸納與概括。其對(duì)地方性知識(shí)的重視、對(duì)權(quán)力系統(tǒng)開放性的討論為新常態(tài)下的環(huán)境治理提供了積極的理論建議。生態(tài)型政府范式中對(duì)參與型社會(huì)的適度規(guī)模的討論，將有助于構(gòu)建學(xué)習(xí)型的社會(huì)、學(xué)習(xí)型的政府，并在社會(huì)層面上推進(jìn)公共輿論平臺(tái)的形成，通過法制的框架和法治的理想，改進(jìn)環(huán)境治理的運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制。

生態(tài)型政府范式的提出有助于在學(xué)理發(fā)展的脈絡(luò)中討論行政生態(tài)的意義。在奧蘭·揚(yáng)看來，集體行動(dòng)、市場(chǎng)負(fù)效應(yīng)、制度互動(dòng)的作用、多層級(jí)治理是建立有效的環(huán)境治理體系所必須面對(duì)的問題?！?1〕與之相似的是，我們?cè)诜治龀鞘协h(huán)境問題及其治理影響因素的過程中，概括了其影響因素的現(xiàn)實(shí)類型：一是從影響因素的產(chǎn)生來源可劃分為：內(nèi)生型與外生型，內(nèi)生型因素主要表現(xiàn)為政府部門的管理壓力，外生型因素主要表現(xiàn)為公眾力量對(duì)環(huán)境安全的利益訴求。二是從影響因素的協(xié)同演化進(jìn)程可劃分為：合作的文化理念、開放的權(quán)力結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新的組織框架與協(xié)同的制度演化，通過CPOI協(xié)同分析法來探討城市環(huán)境協(xié)同治理的“理念-制度-行為”的演化過程，闡述其理念革新與共識(shí)的實(shí)現(xiàn)途徑，體制、機(jī)制的設(shè)計(jì)與規(guī)劃過程。三是從影響因素的表現(xiàn)樣態(tài)可劃分為：利益因素、行政因素和心理因素，結(jié)合行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的心理分析，對(duì)行政官員、行會(huì)人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人與社會(huì)大眾介入環(huán)境事務(wù)“協(xié)同”治理過程的驅(qū)動(dòng)因素與約束因素進(jìn)行分析，系統(tǒng)闡述不同行動(dòng)者的行動(dòng)方案與預(yù)期效用。

“協(xié)同治理”視域中政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系厘定中的治理變遷。自1978年改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善，我國公民社會(huì)也得到了一定程度的發(fā)展，當(dāng)然與其他國家和地區(qū)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)相比還存在著巨大的差距，但是公民對(duì)于權(quán)利的意識(shí)、對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)識(shí)在不斷加強(qiáng)。只是源于我們國家在環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)含量等方面存在著先天不足，相應(yīng)環(huán)保市場(chǎng)發(fā)展非常不成熟，市場(chǎng)中的各大廠商對(duì)于節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)缺乏興趣，相應(yīng)地排污權(quán)交易制度、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的培育方式、環(huán)境公共政策的優(yōu)化也就缺少著力點(diǎn)和行動(dòng)者。因而，在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，我們不能對(duì)市場(chǎng)自動(dòng)自發(fā)地對(duì)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行有效治理抱有幻想。〔12〕另外，“以環(huán)境NGO為主體的公民社會(huì)的成長(zhǎng)在促進(jìn)環(huán)境宣傳教育、推動(dòng)公眾參與、改進(jìn)環(huán)境治理等方面，發(fā)揮越來越大的作用，但作用程度有限?！薄?3〕正像洪大用所說的那樣，中國政府需要扮演好“發(fā)展主義政府”和“環(huán)境政府”的雙重角色，從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，去中心化、削弱政府的作用不能有效推動(dòng)環(huán)境治理。相反，一旦政府弱化在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職能，事實(shí)就是生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步地惡化?！?4〕

再者，公眾作為環(huán)境治理的核心行動(dòng)者，其角色功能的發(fā)揮有賴于高效的參與途徑、多樣的利益表達(dá)方法。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，城市居民對(duì)于生活品質(zhì)的追求有了信息方面的基礎(chǔ)，其通過各種渠道搜集與整理相關(guān)的環(huán)境污染和環(huán)境事務(wù)的問題，來向特定的政府部門、非政府組織提出參與治理訴求。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展會(huì)將這種訴求以幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，因而輕視之。

在對(duì)公眾環(huán)境參與訴求的討論中，我們發(fā)現(xiàn)，“公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度與該地區(qū)（省份/城市）信息可獲得性、城市環(huán)境污染狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)”。 〔15〕在環(huán)境治理的參與過程中，公眾自身受教育水平的高低會(huì)影響到其參與的熱情和參與的效果。受教育水平越高的人，越對(duì)環(huán)境治理抱有更大的參與熱情。 這種參與的效果，可以參見新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問世，即可窺見一斑。依據(jù)《2012中國環(huán)境狀況公報(bào)》，“325個(gè)地級(jí)以上城市中環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例為91.4%，113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)比例為88.5%”?！?6〕隨著公眾參與的不斷深入，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》自2012年2月發(fā)布，按照此標(biāo)準(zhǔn)，被檢測(cè)的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域中的地級(jí)以上城市達(dá)標(biāo)比例為40.9%，環(huán)保重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)比例為23.9%，兩相比較分別下降了50.5個(gè)和64.6個(gè)百分點(diǎn)。

最后，城市環(huán)境治理不僅僅意味著一種非政府提供的秩序，也不僅僅意味著一種決定個(gè)體行為的外部激勵(lì)和約束的集合，而是綜合了自發(fā)、創(chuàng)制與合作的制度路徑，構(gòu)建和運(yùn)行這些環(huán)境體制越來越需要公共部門、私人部門與公民社會(huì)之間建立起合作聯(lián)盟?！?7〕以此合作聯(lián)盟的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全狀態(tài)。在城市環(huán)境治理的實(shí)踐中，需要我們更為深入地分析與把握多元化的、多層級(jí)的、跨領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)變化，盡可能地利用制度間的有效互動(dòng)催生生態(tài)治理中的協(xié)同效應(yīng)。

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