檢察體制改革的海南樣本

□賈志鴻

檢察體制改革的海南樣本

□賈志鴻

2014年3月31日，海南省被中央確定為全國司法體制改革首批試點省份后，在省委和最高人民檢察院的堅強領導下，與成員單位共同研究制定了《海南省司法體制改革試點方案》。11月18日，該方案獲中央政法委批準。2015年1月29日，省檢察院召開了全省檢察機關司法體制改革試點動員大會，以檢察官“員額制”改革、完善司法責任制為重點，全面推進各項改革試點工作，取得了階段性成果。

檢察官“員額制”改革

全省檢察機關共有政法編制2498名，按39%的員額比例可配備檢察官975名。全省現(xiàn)有檢察官1510人（其中檢察員1022人、助理檢察員488人），占實有人員總數(shù)的69.1%，需要分流的檢察官人數(shù)多、任務重。為此，省檢察院把過渡期檢察官選任作為推行檢察人員分類管理和“員額制”改革的重中之重，專門成立了以檢察長任組長的全省檢察機關司法體制改革試點工作領導小組，抽調(diào)10余名骨干人員組成工作小組，深入基層，逐院逐人，摸清情況，精細測算，研究方案，精心組織實施首批檢察官選任工作。

經(jīng)組織報名、資格審查，全省檢察機關共有1240名檢察人員符合選任條件。4月2日至16日，省檢察院統(tǒng)一組織各級院參加選任人員進行考試、考核，選出了807名檢察官推薦人選。7月17日，經(jīng)省法官、檢察官遴選委員會審議，確定了796名檢察官人選入額，占全省政法編制的31.9%，比中央確定的39%的比例低7.1個百分點，邁出了司法體制改革的關鍵一步。

一、以辦案任務定員額。根據(jù)中央確定的員額比例要求，堅持向基層辦案一線傾斜，核定省院、分市院、基層院三級院的檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員比例，省院為38%、42%、20%；分市院為38%、47%、15%；基層院為40%、50%、10%，基層院、分市院投入辦案一線的人員比例分別為90%、85%?？紤]各地案件數(shù)量、人員結構差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平、人口總量不均衡等實際情況，在嚴格控制上述員額比例的基礎上，對各院檢察官員額實行定額分配，根據(jù)情況在大院小院之間進行適度調(diào)劑，預留一定比例的檢察官員額。首次實際選任檢察官796名，預留了179名。其中，104名員額由省院統(tǒng)一管理調(diào)配，余下75名員額下達各院根據(jù)工作需要補充。

二、全省一個步調(diào)整體推進。在選任中，省檢察院結合我省省直管縣的行政體制和檢察隊伍基數(shù)小等特點，不搞試點，全省上下聯(lián)動、統(tǒng)一實施，做到部署統(tǒng)一、標準統(tǒng)一、步驟統(tǒng)一。檢察長直接領導制定和修改選任方案，與司改小組成員一道反復研究，數(shù)易其稿，制定了全省各級院統(tǒng)一適用的《過渡期檢察官選任辦法》《過渡期檢察官選任考試實施方案》《過渡期檢察官選任考核實施方案》。在省檢察院統(tǒng)一領導下，全省檢察機關統(tǒng)一組織考試，統(tǒng)一考核程序和內(nèi)容，統(tǒng)一檢察官選任標準，三級院同步推進選任推薦工作。在選出檢察官人選的基礎上，7月初省院組織各級院經(jīng)過嚴格考核程序，選任了第一批500名檢察官助理。同時對書記員、檢察技術人員、司法警察進行確認和分類管理，真正落實各歸其位、各司其職、各盡其用。

三、會辦案才能當檢察官。在考試考核中，嚴把檢察官選任標準，突出業(yè)務能力和工作實績，不論資排輩，不遷就照顧，真正把有辦案能力的檢察人員選入員額。在考試中，無論是考試形式，還是考試內(nèi)容、題型設計，重在測試考生的實際辦案能力和工作實踐積累，不搞空對空，不搞花架子，不憑死記硬背，力求做到會辦案才能考好?？己酥攸c考察工作實績，要求政工人事部門提供每位參選人員近三年的辦案數(shù)量、質(zhì)量等材料；要求分管院領導在黨組集體推薦前，向黨組全面介紹分管部門參加選任人員的工作實績和業(yè)務能力，使黨組全面了解情況，避免了憑印象、憑感覺推薦。在考核項目設置中，近五年內(nèi)參加全國檢察系統(tǒng)業(yè)務崗位練兵和競賽活動獲得獎項的給予加分。凡長期不辦案或沒有辦案經(jīng)歷的檢察人員特別是領導干部都不進入員額，具有法律資格的院班子成員進入員額必須經(jīng)過嚴格考核，群眾認可度達不到70%的不進入員額。在省檢察院嚴把標準、擇優(yōu)推薦的基礎上，省遴選委員會從專業(yè)的角度，對入額檢察官推薦人選資格進行了認真審查，好中選優(yōu)，最后以記名投票表決同意796人，否決了11人。

四、檢察員、助理檢察員“兩股道”分開選。對省院、分市院和人數(shù)較多的基層院，采取檢察員、助理檢察員分別分配名額、分別選任的方式，助理檢察員入額檢察官增加面試環(huán)節(jié)。從方案設計上既保證了在一線辦案的、實踐經(jīng)驗豐富的檢察員留在檢察官員額內(nèi)，又讓年輕的、優(yōu)秀的助理檢察員能夠進入檢察官員額。如省院，共有檢察官員額86名，符合選任條件的有143名，其中檢察員66名、助理檢察員77名。院黨組認真研究隊伍結構、參選人員情況和崗位要求，最后確定在66名檢察員中推薦入額50名（占75.8%），在77名助理檢察員中推薦入額36名（占46.8%）。全省首次遴選共有110名助理檢察員進入了檢察官員額，占助理檢察員總數(shù)的22.5%，年輕人成為改革中最大的受益者。

五、用“三個精心”化解“三個擔心”。選任前，面對需要分流714名現(xiàn)有檢察官的情況，也就是說現(xiàn)有檢察員、助理檢察員有47.3%會落選。省檢察院一是擔心思想不穩(wěn)、隊伍不穩(wěn)；二是擔心辦案骨干選不進員額；三是擔心一批中青年優(yōu)秀業(yè)務骨干流失。對此，省檢察院提出要精心調(diào)研謀劃、精心設計方案、精心組織實施，力爭以“三個精心”化解“三個擔心”。各級院嚴格按照省院要求，充分發(fā)揮黨組的領導核心作用，順利組織完成選任推薦工作。整個選任工作取得了良好的效果：一是選任工作平穩(wěn)有序、隊伍穩(wěn)定。截至目前，媒體網(wǎng)絡、社會輿論無負面反應，未選上的干警情緒波動不大，沒有一個人辭職。干警普遍反映選任方案科學合理、選任過程公平公正。二是一批中青年骨干進入了員額，其中推薦入額檢察員和助理檢察員的平均年齡分別比選任前小3.2歲和1.7歲。在796名入額檢察官人選中，45歲以下的498名，占62.6%。三是各級院嚴把標準，寧缺毋濫，不折不扣地貫徹和落實了中央和省委關于“員額制”改革的要求。全省檢察機關有11.4%的班子成員、31%的部門負責人、33%的檢察員沒有入額檢察官。

完善司法責任制

今年1月，省檢察院制定了《海南省檢察機關檢察官辦案責任制改革試點指導意見》，選擇在萬寧、屯昌、白沙、?？谛阌?、三亞城郊等5個基層院開展司法責任制改革試點工作。6月1日，省檢察院召開了全省檢察機關司法體制改革工作推進會，在總結先行試點工作經(jīng)驗的基礎上，決定在全省三級檢察院全面推行司法責任制改革工作。

一、組建辦案組織。在選任檢察官的基礎上，配備若干檢察官助理、書記員等輔助人員，組成主任檢察官辦案組或者獨任檢察官辦案組，辦案組可以相對固定，也可以根據(jù)辦案需要臨時組成，作為辦案的基本單元，直接對檢察長負責，減少案件審批層級，提高辦案效率。省檢察院制定了《海南省檢察機關檢察官、檢察官助理和書記員崗位職責規(guī)范》，明晰辦案組成員的職責。通過搭建新的辦案組織，選好配強檢察官，科學搭配辦案組成員，使辦案人員成為有職有權的辦案主體，確保誰辦案、誰負責，誰決定、誰負責的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了辦案組織的扁平化、專業(yè)化。

二、整合內(nèi)設機構。根據(jù)檢察業(yè)務特點和職能分工，打破檢察院內(nèi)部“科、處”的行政劃分，撤并內(nèi)設機構，基層院將除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室以外的內(nèi)設機構整合為“五局一部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察局、民事行政檢察局、案件管理局、檢務管理局、政治監(jiān)察部，分市院在此基礎上可增設刑事執(zhí)行檢察局。各院整合后的內(nèi)設機構數(shù)量和職能，可根據(jù)實際情況適當調(diào)整。通過整合，分市院、基層院內(nèi)設機構數(shù)量大幅減少，由原來的16至19個內(nèi)設機構，減少為6至8個內(nèi)設機構。過去許多中層干部成為一線檢察官，直接辦理案件，增強了一線辦案力量。

三、科學確定檢察官辦案權責。本著穩(wěn)步推進、逐步放開的原則，省檢察院制定了《海南省檢察機關檢察官辦案責任制職權規(guī)范指引（試行）》，確定檢察官的“權力清單”，即重大疑難復雜案件以及一般案件重大決定事項，由檢察長、檢察委員會決定；其他案件和事項，檢察長可以根據(jù)具體情況授權檢察官決定和處理，各院可根據(jù)具體情況適當調(diào)整。同時，嚴格遵循“放權不放任”的原則，強化權力行使的監(jiān)督制約和辦案質(zhì)量全程監(jiān)控，省檢察院制定了《海南省檢察機關檢察人員司法責任追究辦法（試行）》，明確了詳細的責任認定和追究辦法，注意區(qū)分故意、重大過失造成的錯案與一般工作失誤導致的瑕疵案件，既充分保護檢察官辦案的積極性，又確保問責制度公平公正、切實可行。

未來工作設想

下步，省檢察院將緊緊依靠中央、省委、高檢院的領導，不折不扣地貫徹落實中央的改革精神，加強組織，穩(wěn)妥操作，進一步做好各項改革試點工作。

一、堅定不移地推進司法體制改革。在中央、省委、高檢院的有力領導和各成員單位的協(xié)作配合下，我省檢察機關司法體制改革試點工作開局良好，特別是在全省三級檢察院一次性全部選出了入額檢察官人選，拿下了這塊最難啃的硬骨頭。下步，省檢察院將認真貫徹落實全國司法體制改革試點工作推進會、全國大檢察官研討班和省委六屆八次全會關于司法體制改革工作的決策部署，引導廣大干警進一步凝聚改革共識，敢于擔當，攻堅克難，堅定不移地推動改革深入發(fā)展。

二、進一步完善司法責任制。在“選好檢察官”的基礎上，緊緊圍繞如何“用好檢察官”，進一步健全辦案組織，完善檢察官“權力清單”，深化內(nèi)設機構改革，推動建立檢察官單獨職務序列和檢察官職業(yè)準入、等級晉升、逐級遴選機制，建立完善檢察官違法違紀懲戒制度，加強司法辦案的監(jiān)督制約，確保檢察權依法獨立公正行使。

三、大力推進省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理改革。積極配合組織、編辦、人社、財政等部門，加快干部統(tǒng)一管理機制改革，完善省以下檢察院經(jīng)費、資產(chǎn)統(tǒng)一管理機制，推動檢察人員職業(yè)保障制度盡快落地，逐步釋放改革紅利，確保改革試點取得實實在在的成效。

四、將思想政治工作貫穿始終。堅持改革推進到哪一步，思想政治工作就跟進到哪一步。深入了解干警思想動態(tài)，加強教育引導，及時釋疑解惑，通過采取為未入額的檢察官爭取優(yōu)惠政策、鼓勵其選擇合適崗位等措施，確保在改革過程中思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

（作者系海南省人民檢察院黨組書記、檢察長）