淺析我國政府購買公共服務(wù)

■文/賀婷婷

淺析我國政府購買公共服務(wù)

■文/賀婷婷

摘要進(jìn)人21世紀(jì)以來,與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高等問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系。政府購買服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更重要的是一項(xiàng)社會治理機(jī)制創(chuàng)新。因此認(rèn)識和分析制約政府購買服務(wù)發(fā)展的因索，有利于政府購買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞政府購買服務(wù)社會治理機(jī)制創(chuàng)新

一、政府購買服務(wù)的內(nèi)涵及簡要?dú)v程

（一）政府購買服務(wù)的內(nèi)涵

政府購買服務(wù)起源于西方國家，在美國被稱為購買服務(wù)合同或合同外包，我國香港則稱之為社會福利服務(wù)資助，我國內(nèi)地一般稱之為政府購買服務(wù)。所謂政府購買服務(wù)（Government Purchase of Services）是指“政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用，是一種‘政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評估兌現(xiàn)’的新型政府提供公共服務(wù)方式”。

（二）我國政府購買社會組織公共服務(wù)方式的歷史演進(jìn)

我國政府購買社會組織公共服務(wù)的發(fā)展是與我國的政府職能轉(zhuǎn)變，以及我國社會組織的興起緊密聯(lián)系在一起的。在這段歷史中，政府購買社會組織公共服務(wù)的方式隨著我國對政府與社會組織關(guān)系的定位經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變。

1、隱性購買時(shí)期（20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代中期）。20世紀(jì)80年代初期，改革開放為社會組織的發(fā)展釋放了大量的空間，各種學(xué)會、研究會以及協(xié)會在各級政府的支持、推動(dòng)下，相繼成立。社會組織在這一時(shí)期經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從點(diǎn)到面、遍地開花的原始生長期。所謂隱性購買，是指由政府推動(dòng)成立的社會組織，承接政府的部分服務(wù)與管理職能，政府給予其一定的經(jīng)費(fèi)、實(shí)物和政策資助的一種政府購買社會組織公共服務(wù)的方式。

2、顯性購買時(shí)期之非競爭性購買（1995年至2005年）。進(jìn)入上世紀(jì)90年代中期，社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，使得基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任越來越大。這項(xiàng)突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會負(fù)責(zé)羅山市民中心（羅山會館）的日常運(yùn)營服務(wù)，成為上海在全國較早開展政府購買公共服務(wù)的標(biāo)志性事件。這一事件的意義主要包含兩個(gè)層面：政府開始向民間社會組織購買公共服務(wù)、政府開始采用契約的形式購買公共服務(wù)。

3、顯性購買時(shí)期之競爭性購買（2005年至今）。2005年12月，國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在北京啟動(dòng)的“非政府組織與政府合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”中，就采用了公開招標(biāo)、評標(biāo)的方式選擇NGO作為項(xiàng)目的合作伙伴。這是第一個(gè)通過規(guī)范程序招標(biāo)進(jìn)行的公共服務(wù)購買，標(biāo)志著我國服務(wù)購買開始進(jìn)行規(guī)范化的試點(diǎn)。競爭性購買的出現(xiàn)，也為我國政府以項(xiàng)目的形式購買社會組織的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。社會組織的公共服務(wù)項(xiàng)目通過項(xiàng)目申請、專家評審等環(huán)節(jié)獲得財(cái)政資金資助成為了現(xiàn)實(shí)。

二、政府購買服務(wù)是社會治理機(jī)制的創(chuàng)新

政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。近年來，一些地方立足實(shí)際，積極開展向社會力量購買服務(wù)的探索，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)踐證明，推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強(qiáng)公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。地方各級人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

三、我國政府購買服務(wù)面臨的主要困難

我國地方政府在購買社會組織公共服務(wù)的實(shí)踐探索中遇到了許多現(xiàn)實(shí)問題，尤其是一些制度性障礙，這些問題和困難制約著政府向社會組織購買公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）法律法規(guī)體系不健全。到目前為止，我國還沒有一部專門關(guān)于政府購買公共服務(wù)的成型法律，使各級地方政府在開展政府購買服務(wù)的實(shí)踐過程中缺乏全國性的法律依據(jù)。有些地方政府自行制定了考核評估辦法，但這些條例往往在可操作性和科學(xué)合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（二）運(yùn)作機(jī)制不完善。政府購買公共服務(wù)的資金預(yù)算不公開，透明度有待提高。購買過程缺乏公開性和競爭性，選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確。由于受到主觀和客觀因素的影響和制約，一些地方政府并沒有嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序，通過公開招標(biāo)的方式來選擇公共服務(wù)的承接者。

（三）評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不到位。目前我國很多地方政府向社會組織購買服務(wù)的評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。特別是當(dāng)在服務(wù)提供過程中遇到某些技術(shù)問題時(shí)，由于專業(yè)人才的缺失，政府更無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（四）社會組織承接能力弱?，F(xiàn)已成立的社會組織，普遍力量偏弱，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能的能力不足，比如，組織機(jī)構(gòu)不健全，運(yùn)作不夠規(guī)范，服務(wù)意識和服務(wù)水平還有待提高；從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)人才缺乏；經(jīng)費(fèi)緊張，資源不足，機(jī)構(gòu)規(guī)模小等。

四、完善政府向社會組織購買公共服務(wù)制度的政策建議

（一）健全我國政府購買社會組織公共服務(wù)的法制保障。目前，在全國層面，我國尚未對政府購買社會組織公共服務(wù)實(shí)行立法。從各地的實(shí)踐來看，政府購買社會組織公共服務(wù)方式的選擇主要是參照我國2002年頒布的《政府采購法》。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)對《政府采購法》進(jìn)行修訂，依法規(guī)范政府向社會組織購買公共服務(wù)。

（二）健全公共服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制。以公眾選擇作為服務(wù)購買活動(dòng)的起點(diǎn)，將需求調(diào)查納入到政府購買的流程之中，作為購買的先決環(huán)節(jié)。在購買之前，要進(jìn)行大規(guī)模的需求調(diào)查，收集需求信息，做出需求評估。在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上分析數(shù)據(jù)，針對公眾不滿意的服務(wù)或者公眾急需的服務(wù)項(xiàng)目提出購買目錄建議。

（三）完善資金保障。各級財(cái)政應(yīng)將政府購買社會組織公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行預(yù)算式管理，并逐步加大財(cái)政投入力度，為政府購買服務(wù)提供科學(xué)、穩(wěn)定的財(cái)力保障。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會力量增加對社會發(fā)展領(lǐng)域的投入，使之成為政府購買服務(wù)資金的另一個(gè)重要來源。

（四）提升社會組織執(zhí)行力和公信力。社會組織尋求發(fā)展空間，就必須提供更好的公共服務(wù)項(xiàng)目和自身建設(shè)水平及公信力。積極探索社會組織孵化培育新模式，以場地、資金、環(huán)境等優(yōu)惠政策方式吸引社會組織入駐，提供后勤保障服務(wù)以及信息咨詢、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、教育培訓(xùn)等支持。加強(qiáng)社會組織人才的培育扶持，推動(dòng)重大人才政策和重點(diǎn)人才工程惠及社會組織人才。

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（作者單位：西北大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院）