石巖 孫哲

中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在2014年7月第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上和2015年2月與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的通話中，都提出中美應(yīng)加快雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty，BIT)談判。2015年3月30日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)見(jiàn)美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧時(shí)指出，即將啟動(dòng)的中美雙邊投資協(xié)定負(fù)面清單談判是雙方近期工作的重點(diǎn)。2014年12月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室向國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告也顯示，美國(guó)計(jì)劃抓緊與中國(guó)達(dá)成投資流動(dòng)自由化協(xié)議的談判。①USTR，“2014 Report to Congress on China’s WTO Compliance”，December 2014，https://ustr.gov/sites/default/files/2014-Report-to-Congress-Final.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年4月10日)目前，中美雙方都對(duì)雙邊投資協(xié)定談判取得新的進(jìn)展抱有期望。促成中美雙邊投資協(xié)定談判的動(dòng)因是什么?談判難點(diǎn)在哪里?如何估測(cè)這一協(xié)定的作用和意義?本文將就這些問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)未來(lái)談判進(jìn)程作出展望。

一、啟動(dòng)談判的動(dòng)因

自1982年中國(guó)與瑞典締結(jié)第一個(gè)雙邊投資協(xié)定以來(lái)，到目前為止，中國(guó)已經(jīng)與103個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊投資協(xié)定。②中華人民和國(guó)商務(wù)部條約法律司網(wǎng)站，http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月15日)由于中美相互直接投資實(shí)力長(zhǎng)期處于懸殊狀態(tài)，而中國(guó)在20世紀(jì)80、90年代簽訂國(guó)際投資協(xié)定時(shí)也比較謹(jǐn)慎保守，美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本(US Model BIT)的高標(biāo)準(zhǔn)超出了中國(guó)的承受能力和談判底線，因此至今中美之間還沒(méi)有任何雙邊投資協(xié)定。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)對(duì)外投資實(shí)力增強(qiáng)，伴隨“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)對(duì)外投資不再局限于在一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)投資建廠，以大型國(guó)有企業(yè)為主力的中國(guó)資本頻頻在發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展并購(gòu)，中美對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題有了越來(lái)越多的共同訴求，中美雙邊投資協(xié)定談判被提上中美關(guān)系議程。

2006年12月，在中美首次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，雙方正式探討了啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定的可行性。2008年，在第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，雙方同意采取一系列步驟，為兩國(guó)間的互利投資提供便利和投資保護(hù)，提高投資的透明度和可預(yù)見(jiàn)性，并正式宣布啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判。2013年，在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，雙方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)開(kāi)展中美雙邊投資協(xié)定談判，標(biāo)志著談判進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

可見(jiàn)，雖然中美雙邊投資協(xié)定談判啟動(dòng)較晚，但后期兩國(guó)高層對(duì)這一議題推進(jìn)的速度和力度，體現(xiàn)了中美雙方對(duì)達(dá)成協(xié)定的強(qiáng)烈意向，這背后的動(dòng)因主要在于投資需求和消除政策障礙意愿的共存。

首先，中美雙邊直接投資潛力巨大。中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)總量之和約占全球產(chǎn)值的三分之一，是全球兩個(gè)最大的貿(mào)易國(guó)和境外直接投資接受國(guó)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的《2014世界投資報(bào)告》，在吸收外資方面，2012年和2013年，美國(guó)吸收外資流量(包括金融領(lǐng)域和非金融領(lǐng)域)分別為1610億美元和1880億美元，位居世界第一，中國(guó)則分別為1210億美元和1240億美元，位居第二;2014年，中國(guó)躍居第一，吸收外資1280億美元，成為全球最大的外資接受國(guó)，美國(guó)吸收外資860億美元，只有2013年的三分之一，但依然位居世界第三。在對(duì)外直接投資方面，2012年和2013年，美國(guó)對(duì)外直接投資流量穩(wěn)居世界第一，中國(guó)則分別為第四和第三。①UNCTAD，“World Investment Report 2014:Investing in the SDGs:An Action Plan”，http://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=937;“Global Investment Trends Monitor 2015”，Jan.29，2015，No.18，http://unctad.org/en/Pages/Publications/Global-Investment-Trends-Monitor-(Series).aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月1日)

雖然中美兩國(guó)都是吸收外資和對(duì)外直接投資的大國(guó)，但就中美之間的直接投資規(guī)模來(lái)看，目前與兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量、市場(chǎng)規(guī)模及在國(guó)際直接投資領(lǐng)域的地位并不相稱。根據(jù)美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局的數(shù)據(jù)，2013年美國(guó)對(duì)外直接投資流量為3383.02億美元，其中，對(duì)華直接投資83.57億美元，只占美國(guó)當(dāng)年對(duì)外直接投資總額的2.47%。②美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局網(wǎng)站，http://www.bea.gov/newsreleases/international/intinv/intinvnewsrelea-se.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月30日)根據(jù)中國(guó)商務(wù)部的數(shù)據(jù)，2013年美國(guó)對(duì)華直接投資占中國(guó)實(shí)際外資的比重為2.85%，次于香港、新加坡、日本和中國(guó)臺(tái)灣。③中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.fdi.gov.cn/1800000121_33_3917_0_7.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月30日)同樣，相對(duì)于中國(guó)企業(yè)的全球活動(dòng)，中國(guó)企業(yè)對(duì)美直接投資也長(zhǎng)期處于較低水平。大部分的中國(guó)對(duì)外直接投資流向了亞洲，甚至歐洲、拉美以及大洋洲都比美國(guó)吸收了更多的中國(guó)投資。④Theodore H.Moran，Chinese FDI in The United States，p.22，Peterson Institute for International Economics.

最近幾年，中國(guó)對(duì)美直接投資開(kāi)始呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是一些高調(diào)的大型收購(gòu)引人注目。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2014年中國(guó)內(nèi)地對(duì)美非金融類直接投資52億美元，同比增長(zhǎng)27%，美國(guó)已成為中國(guó)對(duì)外直接投資的第三大目的地。中國(guó)企業(yè)有望成為美國(guó)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要貢獻(xiàn)者。截至2013年底，在美中國(guó)企業(yè)提供了超過(guò)70000個(gè)全職工作崗位，相比2007年增長(zhǎng)了8倍。⑤Thilo Hanemann and Cassie Gao，“Chinese FDI in the US:2013 Recap and 2014 Outlook”，January 7，2014，http://rhg.com/notes/chinese-fdi-in-the-us-2013-recap-and-2014-outlook.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年12月1日)而且，中國(guó)未來(lái)對(duì)外直接投資還會(huì)大幅增長(zhǎng)。中國(guó)對(duì)外直接投資占GDP的比例只有5%，而全球平均水平為33%，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的平均水平為16%，中國(guó)對(duì)外直接投資到2020年將達(dá)到1～2萬(wàn)億美元。⑥D(zhuǎn)aniel H.Rosen，Thilo Hanemann，An American Open Door?Maximizing the Benefits of Chinese Foreign Direct Investment，Center on U.S.-China Relations，Asia Society and Kissinger Institute on China and the United States，Woodrow Wilson International Center for Scholars，May 2011，p.28.在2015年3月第二屆“選擇美國(guó)”(SelectUSA)峰會(huì)上，來(lái)自70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1300名代表中，中國(guó)內(nèi)地和香港的投資者達(dá)150人，可見(jiàn)中國(guó)投資者赴美投資的興趣之大，以及美國(guó)政府對(duì)引進(jìn)中國(guó)外資的重視。同樣，中國(guó)正在成長(zhǎng)且尚未完全開(kāi)放的金融、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，也是美國(guó)企業(yè)的興趣所在，它們希望能在這些行業(yè)發(fā)揮美國(guó)的資本和經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，分享中國(guó)市場(chǎng)發(fā)展的紅利。

其次，政策壁壘和政治干預(yù)困擾兩國(guó)投資者。從過(guò)去十年中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資遭遇監(jiān)管的經(jīng)歷來(lái)看，主要存在兩種非商業(yè)因素的困擾:一是外資監(jiān)管法律和審查程序。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)有權(quán)對(duì)外商特別是國(guó)有企業(yè)在美投資進(jìn)行國(guó)家安全審查，并提出意見(jiàn)。華為2009年收購(gòu)3COM、2011年收購(gòu)3Leaf兩項(xiàng)交易都被美國(guó)外資委員會(huì)建議撤銷。美國(guó)總統(tǒng)也有權(quán)直接否決“威脅美國(guó)國(guó)家安全”的交易。到目前為止，美國(guó)總統(tǒng)只行使過(guò)兩次這項(xiàng)權(quán)力，卻都是針對(duì)在美投資的中國(guó)企業(yè)。⑦分別是1990年老布什總統(tǒng)否決中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口總公司收購(gòu)西雅圖曼可公司，以及2012年奧巴馬總統(tǒng)以太靠近附近的海軍訓(xùn)練基地為由，下令三一重工下屬的羅爾斯(Ralls)公司中止在俄勒岡州的風(fēng)電項(xiàng)目，并禁止移走任何設(shè)備。二是政治干預(yù)。行政部門根據(jù)法律執(zhí)行監(jiān)管權(quán)和審查程序，企業(yè)尚可預(yù)判，但國(guó)會(huì)議員經(jīng)常進(jìn)行正常審查程序外的干預(yù)，這往往令不熟悉美國(guó)政治生態(tài)的中國(guó)投資者措手不及。很多交易不是受到CFIUS或總統(tǒng)阻止，而是迫于來(lái)自國(guó)會(huì)議員的壓力而撤銷。例如，2005年中海油收購(gòu)優(yōu)尼科一案，多位國(guó)會(huì)議員以該交易威脅美國(guó)能源安全為由而強(qiáng)烈反對(duì);2007年中國(guó)鞍鋼收購(gòu)密西西比州鋼發(fā)展公司10%股份一案，50名國(guó)會(huì)議員聯(lián)名致信美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)，要求中止該交易。

中國(guó)方面希望通過(guò)雙邊投資協(xié)定，保護(hù)越來(lái)越多赴美投資企業(yè)的合法權(quán)益，避免遭遇歧視和政治干預(yù)。美國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)政策部門也不希望因國(guó)會(huì)干預(yù)而對(duì)外國(guó)投資者造成不確定感，以至妨礙美國(guó)通過(guò)吸收外資增加就業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。2003年至2012年十年間，外國(guó)公司控股的美國(guó)子公司雇用了500萬(wàn)至600萬(wàn)員工，并支撐了200萬(wàn)個(gè)制造業(yè)工作崗位①Lucyna Kornecki，“Inward FDI in the United States and its policy context”，Columbia FDI Profiles，Columbia Center on Sustainable International Investment，F(xiàn)ebruary 4，2013，p.7.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年 6月);在經(jīng)濟(jì)衰退期間，外資支撐的制造業(yè)工作比本土制造業(yè)工作更趨于穩(wěn)定，外國(guó)公司控股的美國(guó)子公司的員工比那些非外資支撐的工作薪水高30%。②David Payne and Fewick Yu，“Foreign Direct Investment in the United States，”Department of Commerce，Economics and Statistics Administration，June 2011，http://www.esa.doc.gov/sites/default/files/reports/documents/fdiesaissuebriefno2061411final.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年7月1日)基于互惠原則，為外國(guó)投資者提供公平、開(kāi)放、舒適的投資環(huán)境，也有利于保證美國(guó)企業(yè)在他國(guó)享受有利的政策待遇，維護(hù)美國(guó)自己龐大的海外商業(yè)利益。

對(duì)美國(guó)政策制定者和企業(yè)來(lái)說(shuō)，困擾它們的是中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制過(guò)多、審批程序冗長(zhǎng)、政策不透明、國(guó)有企業(yè)占領(lǐng)市場(chǎng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等問(wèn)題。外國(guó)企業(yè)在中國(guó)的“超國(guó)民待遇”正在消失，并將面對(duì)中國(guó)市場(chǎng)日益完善的監(jiān)管政策和措施。③具體政策變動(dòng)包括:2008年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施《反壟斷法》;2011年2月，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知;2015年1月，商務(wù)部公布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》。2014年夏，發(fā)改委發(fā)起的大范圍反壟斷調(diào)查，波及微軟、奔馳、高通、蘋(píng)果等知名外國(guó)企業(yè)。中國(guó)外資政策的調(diào)整、外資監(jiān)管的加強(qiáng)、自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，以及金融等服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的封閉，都是美方關(guān)切的問(wèn)題。時(shí)任美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝曾抱怨，在美國(guó)只有為數(shù)不多的幾個(gè)產(chǎn)業(yè)限制中國(guó)或其他外國(guó)投資者投資，但在中國(guó)投資的美國(guó)企業(yè)往往被整個(gè)行業(yè)拒之門外，或要求披露信息作為在中國(guó)運(yùn)營(yíng)的條件。④“U.S.Commerce Secretary Lauds Report on Chinese Investment，but has Harsh Words for China”，Asia Society，http://asiasociety.org/blog/asia/us-commerce-secretary-lauds-report-chineseinvestment-has-harsh-words-china.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年1月1日)2013年，中國(guó)美國(guó)商會(huì)(AmCham China)發(fā)布的《中國(guó)投資環(huán)境的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》報(bào)告提議，減少外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的壁壘和限制條件，簡(jiǎn)化審批流程。⑤AmCham China，http://www.amchamchina.org/businessclimate2014.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月20日)

為更好地滿足投資和引資的需求，清除政策壁壘和政治干預(yù)，保護(hù)和促進(jìn)雙邊投資，中美啟動(dòng)了雙邊投資協(xié)定談判。

二、談判難點(diǎn)

雙邊投資協(xié)定是兩個(gè)國(guó)際法主體主要就保護(hù)、鼓勵(lì)、促進(jìn)和保證國(guó)際直接投資而締結(jié)的以國(guó)際法為準(zhǔn)的旨在確立其相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系之國(guó)際書(shū)面協(xié)議，⑥楊衛(wèi)東:《雙邊投資條約研究——中國(guó)的視角》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第2頁(yè)。內(nèi)容一般涉及投資保護(hù)的范圍、待遇、征收與補(bǔ)償、貨幣匯兌和爭(zhēng)端解決等。作為強(qiáng)勢(shì)跨國(guó)公司的母國(guó)，美國(guó)早在20世紀(jì)70年代就開(kāi)始精心設(shè)計(jì)并不斷更新雙邊投資協(xié)定談判范本，建立高標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)外投資保護(hù)機(jī)制，先后出臺(tái)1984年范本、2004年范本、2012年范本，為美國(guó)跨國(guó)公司謀求海外利益保駕護(hù)航。美國(guó)的雙邊投資協(xié)定范本是美國(guó)與其他國(guó)家進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判的基礎(chǔ)，也是美國(guó)對(duì)外投資基本政策立場(chǎng)的重要體現(xiàn)。⑦韓冰:“美國(guó)對(duì)外投資政策法律新進(jìn)展——基于2012年美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本的分析”，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2013年，第5期，第119頁(yè)。

2012年4月，美國(guó)國(guó)務(wù)院公布了在2004年雙邊投資協(xié)定范本基礎(chǔ)上修訂的2012年雙邊投資協(xié)定范本。這期間恰好中美開(kāi)始在戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下探討雙邊投資協(xié)定事宜，美國(guó)新版雙邊投資協(xié)定范本修訂一完成，中美就于2013年進(jìn)入雙邊投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判階段。目前，中美談判主要難題在于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單(negative list)①官方和諸多文獻(xiàn)將negative list翻譯為“負(fù)面清單”，但此處negative意指否定、拒絕外資進(jìn)入某些領(lǐng)域，而不是與“正面的、積極的”相對(duì)的“負(fù)面的、消極的”意思，文中依然沿用“負(fù)面清單”的譯法，但認(rèn)為崔凡等學(xué)者使用的“否定清單”的譯法更準(zhǔn)確。，雙方分歧較大，且妥協(xié)余地較小。另外，國(guó)家安全審查和爭(zhēng)端解決機(jī)制也是談判的焦點(diǎn)問(wèn)題。

第一，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單。對(duì)外國(guó)投資的待遇是指外國(guó)投資者在東道國(guó)所具有的法律地位，即享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的狀況。②陳安、曾華群:《國(guó)際投資法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1999年，第426頁(yè)。所謂國(guó)民待遇，是指一國(guó)在一定范圍內(nèi)給予在其領(lǐng)土內(nèi)的外國(guó)人以本國(guó)公民所享受的同等的待遇。③王鐵崖:《中華法學(xué)大詞典》，中國(guó)檢察出版社，1996年，第248頁(yè)。在中外雙邊投資協(xié)定中，投資準(zhǔn)入包括資本準(zhǔn)入和與投資有關(guān)的人員、雇員的準(zhǔn)入，通常在定義條款、鼓勵(lì)和促進(jìn)投資條款和投資待遇條款中予以規(guī)定。④楊衛(wèi)東:《雙邊投資條約研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第104頁(yè)。因而，不同于投資準(zhǔn)入后才賦予外國(guó)投資者本國(guó)公民享受的待遇，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇意味著將國(guó)民待遇擴(kuò)大到準(zhǔn)入前階段。

與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇密切相關(guān)的是負(fù)面清單。美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本的第三條和第十四條分別涉及準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單，二者結(jié)合在一起，意味著除了負(fù)面清單中列出的行業(yè)領(lǐng)域，其他現(xiàn)有的行業(yè)領(lǐng)域或未來(lái)可能出現(xiàn)的新的行業(yè)領(lǐng)域，都一概對(duì)外資開(kāi)放。中國(guó)已簽訂的雙邊投資協(xié)定都不涉及準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單結(jié)合形成的對(duì)外資的寬松準(zhǔn)入，美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本卻提出這一激進(jìn)的投資自由化標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)難以接受美國(guó)的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單要求，主要基于兩方面擔(dān)憂。一是開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的雙邊投資協(xié)定范本實(shí)際上并不是一個(gè)單純的投資保護(hù)協(xié)定范本，而是兼具投資開(kāi)放協(xié)議范本的功能。⑤崔凡:“美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本與中美雙邊投資協(xié)定談判”，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》，2013年，第2期，第124頁(yè)。在美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本非常寬泛的投資定義下，隨時(shí)可能出現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)和金融創(chuàng)新，如果事先沒(méi)有列入準(zhǔn)入清單，一旦承諾，今后很有可能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。⑥崔凡:“美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本與中美雙邊投資協(xié)定談判”，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》，2013年，第2期，第128頁(yè)。中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)還不及美國(guó)跨國(guó)公司的實(shí)力，自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，就是為了給成長(zhǎng)中的新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)適當(dāng)保護(hù)和培育，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提高是必要的。此外，比塑造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)更緊迫的是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。在中國(guó)上一輪國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，很多大型國(guó)有企業(yè)都引進(jìn)國(guó)外戰(zhàn)略投資者，水泥行業(yè)和造船行業(yè)被外國(guó)企業(yè)通吃，機(jī)械行業(yè)龍頭企業(yè)被收購(gòu)，一些我們自己研制成的高技術(shù)被一并拿走，而重型機(jī)械與國(guó)防工業(yè)又緊密相連，不僅涉及產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全，還連帶到國(guó)防安全。⑦李炳炎:“外資并購(gòu)與我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全”，《探索》，2007年，第6期，第78頁(yè)。對(duì)于關(guān)乎國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，例如，對(duì)于美國(guó)擁有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)但影響中國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的金融業(yè)和資本市場(chǎng)，雖然開(kāi)放的進(jìn)程在推進(jìn)，但依然不得不保持某種程度的國(guó)家控制。哪些行業(yè)可以開(kāi)放，哪些不應(yīng)開(kāi)放，如何開(kāi)放，我國(guó)還需要進(jìn)行審慎論證，目前難以給出一份“保險(xiǎn)的”負(fù)面清單。

在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中，對(duì)國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際投資進(jìn)行相關(guān)協(xié)議的談判，在談判雙方國(guó)家地域內(nèi)是采用“正面清單”的管理模式，還是采用“負(fù)面清單”的管理模式，這直接關(guān)系到雙方貿(mào)易和自由化的程度，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和承擔(dān)的義務(wù)都有不同的規(guī)定。⑧龔柏華:“‘法無(wú)禁止即可為’的法理與上海自貿(mào)區(qū)‘負(fù)面清單’模式”，《東方法學(xué)》，2013年，第6期，第12頁(yè)。中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是定期發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，目錄中包括鼓勵(lì)類投資、限制類投資和禁止類投資，如果使用負(fù)面清單，這一目錄將被廢除，只列出禁止類項(xiàng)目。目前中國(guó)正在進(jìn)行外資管理體制改革，準(zhǔn)備在自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)負(fù)面清單模式，但在全國(guó)推行尚有一定困難。

二是改革的難度。美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本增加了針對(duì)中國(guó)的條款，特別是關(guān)于“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”(state-led economies)和國(guó)有企業(yè)的條款，反對(duì)要求外資使用當(dāng)?shù)丶夹g(shù)，主張投資者應(yīng)該在沒(méi)有歧視的情況下參與標(biāo)準(zhǔn)制定和技術(shù)監(jiān)管，并設(shè)計(jì)了新的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判國(guó)有企業(yè)是否被授予政府職能。⑨美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站，http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/04/188199.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月1日)中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)行業(yè)的突出地位、政府的支持以及對(duì)外投資的實(shí)力，被美國(guó)認(rèn)為是不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)正在“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)談判中推動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”。雖然中國(guó)已經(jīng)在推進(jìn)新一輪國(guó)有企業(yè)改革，目前已完成頂層設(shè)計(jì)，但觸及利益，必將阻力重重。中國(guó)主權(quán)財(cái)富基金中投公司則很難在“國(guó)有背景”和對(duì)外投資之間取舍，美國(guó)外資監(jiān)管法對(duì)國(guó)有企業(yè)投資者的限制，也是中投公司近幾年轉(zhuǎn)戰(zhàn)歐洲的原因之一。另外，制度因素也為外資政策調(diào)整帶來(lái)阻力。在外資管理領(lǐng)域，各部委之間、中央與地方政府之間政策目標(biāo)未必一致。發(fā)改委與商務(wù)部權(quán)力交叉，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)各有審批權(quán)，地方政府在GDP目標(biāo)驅(qū)使下，有時(shí)會(huì)偏離或扭曲項(xiàng)目審批的管理目標(biāo)。中國(guó)已對(duì)外宣布按市場(chǎng)前準(zhǔn)入國(guó)民待遇開(kāi)展實(shí)質(zhì)性談判，這必將推翻現(xiàn)行的以項(xiàng)目審批為核心的外資管理體制，迫使不同部委放棄或減小在外資管理上形成的固有權(quán)力，徹底打破已經(jīng)根深蒂固的各種利益關(guān)系，并觸動(dòng)地方政府的利益格局。①梁勇、東艷:“中美雙邊投資協(xié)定談判:制度因素、核心條款與應(yīng)對(duì)策略”，Working Paper，No.201314，2013年12月，中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，http://www.iwep.org.cn/upload/2013/12/d20131220164017899.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月15日)

第二，國(guó)家安全審查問(wèn)題。如前所述，近年來(lái)中國(guó)企業(yè)赴美投資面臨的主要非商業(yè)性障礙就是美國(guó)“國(guó)家安全”審查不透明和國(guó)會(huì)政治干預(yù)。近期，中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉透露，美方在負(fù)面清單中列舉了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要技術(shù)、國(guó)家安全三項(xiàng)，但對(duì)此均不作定義;并且在中方在美投資、經(jīng)營(yíng)的任何階段，美國(guó)行政當(dāng)局都有權(quán)中止項(xiàng)目，產(chǎn)生的成本由投資人負(fù)責(zé)。②“樓繼偉:對(duì)美方負(fù)面清單一些內(nèi)容感到‘不舒服’”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-04/21/c_127712120.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月17日)寬泛的定義意味著美國(guó)為自己監(jiān)管和限制外資留下了極大的靈活性和自由裁量權(quán)。這意味著，2007年50名國(guó)會(huì)議員聯(lián)名致信美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)，以“威脅國(guó)家安全”為由，要求中止中國(guó)鞍鋼收購(gòu)密西西比州鋼發(fā)展公司10%的股份，以及2012年奧巴馬總統(tǒng)以靠近附近的海軍訓(xùn)練基地從而對(duì)“國(guó)家安全構(gòu)成威脅”為由，下令三一重工下屬的羅爾斯公司中止在俄勒岡州的風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目，并禁止其移走任何設(shè)備，這些情況可能再次發(fā)生在中國(guó)投資者身上。同時(shí)，如果中國(guó)企業(yè)在美國(guó)收購(gòu)港口經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可能因涉及“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”而被禁止;中國(guó)的高科技企業(yè)在美國(guó)進(jìn)行收購(gòu)，也很可能因涉及“重要技術(shù)”而被禁止。歷史上，即使是日本和法國(guó)這些美國(guó)的盟友國(guó)家，也曾被阻擋于美國(guó)的技術(shù)領(lǐng)域之外。③1986年，日本富士通公司在美收購(gòu)仙童半導(dǎo)體，引起國(guó)會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，最終無(wú)奈撤銷;2006年，法國(guó)阿爾卡特公司收購(gòu)美國(guó)朗訊科技，雖獲批準(zhǔn)，但被作了“特殊安全安排”，即不得接觸美國(guó)敏感技術(shù)和設(shè)施。

其實(shí)，在外資監(jiān)管政策上，美國(guó)國(guó)會(huì)和白宮從20世紀(jì)70年代起進(jìn)行過(guò)數(shù)十年的爭(zhēng)論和反復(fù)博弈。三部主要的外資監(jiān)管法案——1988年《?？松?弗羅里奧修正案》(Exon-Florio Amendment)、1992年《伯德修正案》(Byrd Amendment)和2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(Foreign Investment and National Security Act，F(xiàn)INSA)——是府會(huì)博弈和妥協(xié)的結(jié)果。一直以來(lái)的情況是國(guó)會(huì)議員提出加強(qiáng)外資監(jiān)管，而白宮經(jīng)濟(jì)政策部門則堅(jiān)決反對(duì)過(guò)度嚴(yán)格限制外資，國(guó)會(huì)方面作出了讓步，只是要求對(duì)可能“威脅國(guó)家安全”的外商投資進(jìn)行審查和禁止，但并不明確界定“國(guó)家安全”，從而可以根據(jù)情況和需要任意解釋，為日后干預(yù)外資監(jiān)管留下空間。美國(guó)府會(huì)在監(jiān)管和限制外資的范疇上經(jīng)過(guò)復(fù)雜的政治過(guò)程，才達(dá)成了定義模糊的“國(guó)家安全”這一妥協(xié)結(jié)果，國(guó)會(huì)部分議員的立場(chǎng)一直比較強(qiáng)硬，很難說(shuō)服美國(guó)在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單文本中抹去這一概念;即使抹去，也會(huì)增加協(xié)定在參議院被否決的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)也可以效仿美國(guó)，通過(guò)“國(guó)家安全審查”限制外資，但這種針?shù)h相對(duì)無(wú)助于保護(hù)中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資的權(quán)利和利益。美國(guó)一直關(guān)注中國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支的增長(zhǎng)和國(guó)防科技的發(fā)展，中美在雙邊投資，特別是高科技領(lǐng)域的投資方面，恐怕難以避免“國(guó)家安全”問(wèn)題造成的信任困境。

同樣，美國(guó)方面也不滿中國(guó)以維護(hù)信息安全為目的，強(qiáng)迫外國(guó)企業(yè)提交敏感知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧在2015年3月30～31日訪華期間，向中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理汪洋特別提及了中國(guó)銀行業(yè)信息安全新規(guī)，表示中國(guó)政府要求為中資銀行提供服務(wù)的美國(guó)企業(yè)必須提交自有軟件源代碼，損害美國(guó)高科技企業(yè)的在華利益。

另外，關(guān)于爭(zhēng)端解決機(jī)制，兩國(guó)都不愿意放棄作為東道國(guó)而對(duì)投資爭(zhēng)端進(jìn)行裁量的主權(quán)。當(dāng)初中國(guó)在參加“解決國(guó)家與他國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約”(亦稱“華盛頓公約”、ICSID公約)及與外國(guó)締結(jié)雙邊投資條約過(guò)程中，一直抱著十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。①陳安主編:《國(guó)際投資法的新發(fā)展與中國(guó)雙邊投資條約的新實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第362頁(yè)。但美國(guó)也面臨同樣的問(wèn)題。馬薩諸塞州民主黨參議員伊麗莎白·沃倫(Elizabeth Warren)認(rèn)為TPP協(xié)定中“投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制”(Investor-State Dispute Settlement，ISDS)會(huì)使大型國(guó)企受益，而且外國(guó)企業(yè)可以在國(guó)際法庭上挑戰(zhàn)美國(guó)國(guó)內(nèi)金融準(zhǔn)則，令美國(guó)主權(quán)受損。雖然奧巴馬政府在TPP和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”(TTIP)的談判中都推動(dòng)這一機(jī)制，但不管是美國(guó)國(guó)會(huì)的民主黨議員，還是德國(guó)等注重東道國(guó)主權(quán)的歐洲國(guó)家，都非常擔(dān)憂國(guó)家主權(quán)被弱化。因此，雖然中國(guó)對(duì)于爭(zhēng)端解決條款心存芥蒂，但中美雙方在這一問(wèn)題上存在共同關(guān)切和妥協(xié)空間。

三、雙邊投資協(xié)定的實(shí)際作用和戰(zhàn)略意義

雙邊投資協(xié)定能否為投資者提供疏而不漏的保護(hù)，并實(shí)現(xiàn)促進(jìn)雙邊投資增長(zhǎng)，這是需要審慎考慮的。不過(guò)，基于當(dāng)前中美關(guān)系的性質(zhì)和走向，中美雙邊投資協(xié)定的戰(zhàn)略意義值得重視。

一方面，雙邊投資協(xié)定有其自身的問(wèn)題。第一，雙邊投資協(xié)定對(duì)外資的保護(hù)作用存在局限。從中國(guó)方面講，外資管理模式正在進(jìn)行調(diào)整，對(duì)外資的其他配套保護(hù)措施，如市場(chǎng)秩序的完善、國(guó)有企業(yè)壟斷格局的改變，及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的落實(shí)，都有待跟進(jìn)。從美國(guó)方面講，雙邊投資協(xié)定不能避免投資交易受到國(guó)內(nèi)政治因素干擾。雙邊投資協(xié)定無(wú)法限制國(guó)會(huì)議員的行動(dòng)，他們可以通過(guò)公開(kāi)反對(duì)、聯(lián)署施壓行政部門、舉行聽(tīng)證會(huì)，或不予撥款等多種方式對(duì)外商投資交易進(jìn)行干預(yù)。對(duì)中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)議員的動(dòng)機(jī)和行為很難預(yù)判，他們可能確實(shí)認(rèn)為交易會(huì)威脅美國(guó)國(guó)家安全，或者可能代表選區(qū)內(nèi)參加競(jìng)標(biāo)的企業(yè)的利益，或者不希望被收購(gòu)的企業(yè)(當(dāng)?shù)氐母?jìng)爭(zhēng)對(duì)手)獲得外商注資。一旦一項(xiàng)投資交易引起國(guó)會(huì)方面的反對(duì)，即使只是幾個(gè)國(guó)會(huì)議員在媒體上反對(duì)該交易，企業(yè)也會(huì)在輿論和公關(guān)方面處于非常被動(dòng)的境地，而這些議員可能僅僅是為通過(guò)該事件增加自己的政治曝光率。因此，在美投資的中國(guó)企業(yè)很難不受到美國(guó)外資監(jiān)管的政策與政治因素相關(guān)聯(lián)的困擾。②參見(jiàn) Daniel H.Rosen，Thilo Hanemann，An American Open Door?Maximizing the Benefits of Chinese Foreign Direct Investment，Center on U.S.-China Relations，Asia Society and Kissinger Institute on China and the United States，Woodrow Wilson International Center for Scholars，May 2011.

第二，雙邊投資協(xié)定的引資作用存在爭(zhēng)議。關(guān)于雙邊投資協(xié)定與兩國(guó)間直接投資流量增長(zhǎng)相關(guān)性的實(shí)證研究，主要存在正相關(guān)、有條件相關(guān)和不相關(guān)三種結(jié)論(補(bǔ)充)。③參見(jiàn) Jeswald W.Salacuse and Nicholas P.Sullivan，“Do BITs Really Work?:An Evaluation of Bilateral Investment Treaties and Their Grand Bargain”，Harvard International Law Journal，Vol.46，No.1，Winter 2005，pp.67-130;Eric Neumayer and Laura Spess，“Do Bilateral Investment Treaties Increase Foreign Direct Investment to Developing Countries?”World Development，October 2005，pp.1567-1585;Jennifer L.Tobin and Susan Rose-Ackerman，“When BITs have some Bite:The Political-economic Environment for Bilateral Investment Treaties”，The Review of International Organizations，Vol.6，No.1，March 2011，pp.1-36(該研究最早于2006年11月以工作論文發(fā)表);Susan D.Franck，“Foreign Direct Investment，Investment Treaty Arbitration，and the Rule of Law”，Global Business＆ Development Law Journal，Vol.19，2007;Axel Berger，Matthias Busse，Peter Nunnenkamp and Martin Roy，“Attracting FDI through BITs and RTAs:Does Treaty Content Matter”，Vale Columbia Center on Sustainable International Investment，No.75，New York，NY，July 30，2012.對(duì)外資統(tǒng)計(jì)方法的差別是很多實(shí)證研究結(jié)果出現(xiàn)差異的重要原因。而且，不同行業(yè)的投資，如冶煉業(yè)、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)置，或服務(wù)業(yè)，存在不同的收益、成本、政策挑戰(zhàn)，應(yīng)該分開(kāi)研究。④Theodore H.Moran and Lars Thunell，F(xiàn)oreign Direct Investment and Development:Launching a Second Generation of Policy Research，Peterson Institute for International Economics，Washington，DC，June 1，2011.

一系列國(guó)際直接投資理論解釋企業(yè)進(jìn)行跨國(guó)直接投資的動(dòng)因，包括所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)規(guī)模、勞動(dòng)力、技術(shù)、自然稟賦等因素，而雙邊投資協(xié)定起到的只是輔助作用。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為不宜過(guò)高估計(jì)雙邊投資協(xié)定的引資作用，證據(jù)是1978～2005年，在對(duì)華實(shí)際投資累計(jì)金額前10位國(guó)家/地區(qū)中，中國(guó)與英國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡簽訂的雙邊投資協(xié)定在爭(zhēng)端仲裁條款上弱于與德國(guó)的雙邊投資協(xié)定，但德國(guó)對(duì)華直接投資額卻排在上述國(guó)家之后，而且中國(guó)與德國(guó)雙邊投資協(xié)定簽訂3年后，德國(guó)對(duì)華投資并沒(méi)有顯著增加。①陳安主編:《國(guó)際投資法的新發(fā)展與中國(guó)雙邊投資條約的新實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第374～375頁(yè)。也有學(xué)者質(zhì)疑:在人民幣對(duì)美元匯率的作用下，中美雙邊投資協(xié)定是否能增加中國(guó)在美國(guó)直接投資和證券投資收益，以及證券投資收益的增長(zhǎng)是否必要。②田豐:“中美雙邊投資協(xié)定對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響——基于美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本(2004)的分析”，《當(dāng)代亞太》，2010年，第3期，第76～88頁(yè)。投資者是否決定進(jìn)行對(duì)外直接投資，需要考慮東道國(guó)市場(chǎng)的規(guī)模和增長(zhǎng)前景、勞動(dòng)力、資源稟賦、匯率、稅率、貿(mào)易和投資保護(hù)情況、法治環(huán)境，以及商業(yè)促進(jìn)措施等，而母國(guó)是否與東道國(guó)簽訂了雙邊投資協(xié)定，只是投資者考慮的諸多因素中的一個(gè)。③Meredith Broadbent and Robbin Pancake，Reinvigorating the U.S.Bilateral Investment Treaty Program:A Tool to Promote Trade and Economic Development，CSIS，June 2012，p.8.

另外，中國(guó)實(shí)行負(fù)面清單管理模式意味著外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入沒(méi)有被明令禁止的行業(yè)，這并不意味著各類所有制企業(yè)完全實(shí)現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)，問(wèn)題在于各類隱性壁壘的存在。④王碧珺:“消除負(fù)面清單管理的隱性壁壘”，《中國(guó)金融》，2013年，第20期，第61頁(yè)。這種隱性壁壘會(huì)對(duì)外資進(jìn)入構(gòu)成障礙和限制。同樣，中美談判時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工和環(huán)保等條款給中方造成的壓力雖不如負(fù)面清單問(wèn)題突出，也不是達(dá)成協(xié)定的主要阻力，但美國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)，以及民主黨所主張的較高的勞工和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，使中國(guó)企業(yè)無(wú)法過(guò)高期望能分享美國(guó)的高新技術(shù)“溢出”，從而成為中國(guó)企業(yè)在美投資面臨的現(xiàn)實(shí)的政策壁壘。

但另一方面，中美雙邊投資協(xié)定的戰(zhàn)略意義值得重視。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，美國(guó)經(jīng)常將雙邊投資協(xié)定作為政策工具，實(shí)現(xiàn)除保護(hù)、促進(jìn)投資之外更廣泛的目標(biāo)，例如與撒哈拉以南非洲地區(qū)和中東北非地區(qū)簽訂的雙邊投資協(xié)定，就包含促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、提升政府治理和法治的目的。⑤CRS Report R43052，U.S.International Investment Agreement:Issues for Congress，by Shayerah Ilias Akhtar and Martin A.Weiss，April 29，2013，p.17.基于目前中美法治程度、市場(chǎng)開(kāi)放程度等方面的差異，美國(guó)也希望能通過(guò)雙邊投資協(xié)定，推動(dòng)中國(guó)改革和開(kāi)放的方向更貼近美國(guó)的意志。讓中國(guó)接受美國(guó)的雙邊投資協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)，是美國(guó)在全球推廣其投資規(guī)則的重要一步。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，中美達(dá)成雙邊投資協(xié)定的戰(zhàn)略意義更為顯著。首先，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放來(lái)“倒逼”國(guó)內(nèi)改革。與美國(guó)簽訂高標(biāo)準(zhǔn)的雙邊投資協(xié)定可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)外資管理體制、金融服務(wù)、國(guó)企管理、市場(chǎng)秩序規(guī)范等一系列層面的改革，并率先在自貿(mào)區(qū)得到實(shí)踐。其次，達(dá)成中美雙邊投資協(xié)定是中國(guó)參加TPP談判的先決條件。TPP和TTIP體現(xiàn)了美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性自由化(competitive liberalization)戰(zhàn)略，即通過(guò)有選擇的區(qū)域貿(mào)易安排和其他安排，利用美國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入方式來(lái)鼓勵(lì)外國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)和采納美國(guó)的商業(yè)法規(guī)，并同時(shí)支持美國(guó)在全球的外交政策和軍事目標(biāo)，從而恢復(fù)美國(guó)在多邊貿(mào)易體制談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位。⑥何永江:“競(jìng)爭(zhēng)性自由化戰(zhàn)略與美國(guó)的區(qū)域貿(mào)易安排”，《美國(guó)研究》，2009年，第1期，第98～119頁(yè)。有研究顯示，被排除在TPP之外，將令中國(guó)每年損失大約1000億美元的收入和出口，美國(guó)和歐盟之間的TTIP也將令中國(guó)蒙受損失。⑦C.Fred Bergsten，Gary Clyde Hufbauer and Sean Miner，Bridging the Pacific:Toward Free Trade and Investment between China and the United States，p.4，Peterson Institute for International Economics，2014.TPP協(xié)定中的投資條款不會(huì)高于美國(guó)于2012年剛剛修訂完成的雙邊投資協(xié)定范本，完成中美雙邊投資協(xié)定談判是中國(guó)加入TPP談判的先決條件。因此，在美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性自由化戰(zhàn)略壓力下，中國(guó)也希望盡快與美國(guó)在投資條款上達(dá)成一致，以便盡早參與更廣泛的區(qū)域貿(mào)易和投資規(guī)則的制定。最后，與中國(guó)加入世界貿(mào)易組織不同的是，上次“入世”更多的是中國(guó)接受外部規(guī)則，而這次新一輪對(duì)外開(kāi)放，中國(guó)更為主動(dòng)，可以參與甚至是倡導(dǎo)規(guī)則的重塑。更重要的是，一旦高標(biāo)準(zhǔn)的中美雙邊投資協(xié)定達(dá)成，中國(guó)便可以此作為在全球進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判的范本，以更好地維護(hù)中國(guó)海外投資的安全和利益。

對(duì)中美關(guān)系來(lái)說(shuō)，談判進(jìn)程本身也是對(duì)中美對(duì)話機(jī)制的維持。繼美國(guó)開(kāi)始主導(dǎo)排除中國(guó)的TPP談判后，中國(guó)也正式推出“一帶一路”設(shè)想和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行籌建，以及人民幣國(guó)際化的具體措施，中美關(guān)系中競(jìng)爭(zhēng)成分在增加，特別是兩國(guó)在全球金融權(quán)力和資本市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，給中美構(gòu)建“新型大國(guó)關(guān)系”增添了困難。作為目前中美雙邊最有希望取得成果的議題，雙邊投資協(xié)定成為中美關(guān)系發(fā)展難得的切入點(diǎn)和突破口，談判可以促成兩個(gè)大國(guó)在投資自由化問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在全球推動(dòng)更廣泛的自由化。因此，即使談判進(jìn)展緩慢，但作為中美保持對(duì)話和溝通的具體議程，對(duì)中美關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展依然有積極作用。

四、前景展望

雙邊投資協(xié)定在未來(lái)一年內(nèi)將是中美關(guān)系中要切實(shí)推進(jìn)的重要議題，中美雙方都有動(dòng)力和意愿去完成談判。目前雙方在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單問(wèn)題上分歧很大，中國(guó)改革開(kāi)放的步伐與美國(guó)的期望還有距離。中國(guó)在多大程度上能夠承受這些“倒逼”的改革，在對(duì)此作出審慎評(píng)估之前，中國(guó)對(duì)內(nèi)對(duì)外尚難以負(fù)責(zé)任地交出一份“負(fù)面清單”。在美國(guó)方面，受制于府會(huì)決策過(guò)程的特點(diǎn)、中美安全互信不足，以及國(guó)家主權(quán)在“投資者-東道國(guó)”關(guān)系中讓步的難度、對(duì)于外資“國(guó)家安全”審查程序透明度和國(guó)會(huì)議員的政治干預(yù)問(wèn)題等，都決定了在雙邊投資協(xié)定中難有令中國(guó)完全滿意的承諾。

因此，全面的、黃金標(biāo)準(zhǔn)的中美雙邊投資協(xié)定在短期內(nèi)很難達(dá)成，而雙方作出較大讓步和妥協(xié)的談判結(jié)果也不容易實(shí)現(xiàn)。在美國(guó)商界看來(lái)，中國(guó)一邊是令人興奮的市場(chǎng)開(kāi)放，一邊是允許審查、政府干預(yù)、國(guó)有企業(yè)繼續(xù)享受壟斷和保護(hù)的特權(quán)，在二者之間進(jìn)行折衷，并不能達(dá)成雙方需要的面向21世紀(jì)的雙邊投資協(xié)定。①Shaun E.Donnelly，“A Business Perspective on a China–US Bilateral Investment Treaty”，Columbia FDI Perspectives，Vale Columbia Center on Sustainable International Investment，No.85，December 17，2012.另外，中美也應(yīng)汲取中國(guó)-加拿大雙邊投資協(xié)定的教訓(xùn)。雖然中加雙邊投資協(xié)定為中美達(dá)成美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本提供了參考，但中加雙邊投資協(xié)定在加拿大國(guó)內(nèi)卻遲遲沒(méi)有獲得批準(zhǔn)，哈珀政府被指責(zé)為對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)而將加拿大置于不利境地。因此，中美談判者在向高標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)推進(jìn)時(shí)，也要考慮談判成果能否在國(guó)內(nèi)獲得通過(guò)。倘若沒(méi)有美國(guó)國(guó)會(huì)參議院三分之二的支持，前期的努力就會(huì)付之東流。雖然談判進(jìn)程會(huì)比較艱難、緩慢，對(duì)雙邊投資協(xié)定對(duì)保護(hù)和促進(jìn)雙邊投資切實(shí)能起到的作用也不宜高估，但基于中美政界、商界對(duì)兩國(guó)投資自由化的期待，中美雙邊投資協(xié)定談判對(duì)兩國(guó)和兩國(guó)關(guān)系的戰(zhàn)略意義，以及對(duì)全球投資自由化規(guī)則重塑的意義，中美依然會(huì)對(duì)這一談判保持耐心，并探求更加靈活而安全的路徑。