童　偉

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俄羅斯軍事戰(zhàn)略的變遷及其社會(huì)影響

童偉

俄羅斯國(guó)家安全戰(zhàn)略的變化鮮明地體現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政政策及其支出結(jié)構(gòu)的變化上。本文通過(guò)對(duì)俄羅斯國(guó)防財(cái)政支出決策、規(guī)模、方向及結(jié)構(gòu)的全方位剖析，探尋俄羅斯軍事發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的沿革與變遷，并對(duì)俄國(guó)防支出最新發(fā)展態(tài)勢(shì)及其社會(huì)影響進(jìn)行全面的探討。

一、俄羅斯軍事戰(zhàn)略的演變與國(guó)防支出的變遷

蘇聯(lián)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)曾被稱為“世界上最軍事化的經(jīng)濟(jì)”*引自戈?duì)柊蛦谭?991年2月的講話。，國(guó)家軍事支出在財(cái)政支出總額中所占比重極高，幾乎占到國(guó)家財(cái)政支出的三分之一。蘇聯(lián)時(shí)期軍事支出的不斷膨脹嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的支出受到極大擠壓，成為蘇聯(lián)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各種矛盾沖突日益尖銳的根源，也成為導(dǎo)致蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢直至停滯和衰落的主要原因。為此，去軍事化成為俄羅斯獨(dú)立以后公共財(cái)政體制構(gòu)建、財(cái)政制度轉(zhuǎn)軌的重要標(biāo)志與特征。

(一)公共財(cái)政體系構(gòu)建時(shí)期去軍事化特征顯著(1991—2000年)

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的軍隊(duì)也經(jīng)歷了最為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。新組建的俄羅斯軍隊(duì)陷入重重危機(jī)之中：備戰(zhàn)程度和作戰(zhàn)能力急劇下降，政府拖欠軍費(fèi)，軍隊(duì)凝聚力不強(qiáng)，軍事改革迫在眉睫。

然而，獨(dú)立后的俄羅斯國(guó)家財(cái)政卻難以承擔(dān)起保障軍事改革如期進(jìn)行的重任。俄羅斯向公共財(cái)政制度的轉(zhuǎn)軌，使國(guó)防支出在此階段不再享有國(guó)家財(cái)政的優(yōu)先保障，俄羅斯國(guó)防軍事發(fā)展亦隨之進(jìn)入舉步維艱的困難時(shí)期。1992年5月，俄羅斯啟動(dòng)獨(dú)立后的第一次軍事改革，希望能夠建立起一支“精干、強(qiáng)大而又便于指揮的現(xiàn)代化職業(yè)軍隊(duì)”*俄羅斯此階段的軍事改革目標(biāo)為：在1992年底完成國(guó)防部、總參謀部和其他指揮機(jī)關(guān)的組建工作，清點(diǎn)現(xiàn)有裝備，削減軍隊(duì)員額，制定軍隊(duì)結(jié)構(gòu)、編成、部署和裁減計(jì)劃；1995年底完成軍兵種結(jié)構(gòu)調(diào)整，陸軍向旅級(jí)結(jié)構(gòu)過(guò)渡，原蘇軍駐扎部隊(duì)撤回，向混合兵役制(義務(wù)兵役制與合同兵役制相結(jié)合)過(guò)渡，將俄軍隊(duì)員額裁減至150萬(wàn)以內(nèi)等。。然而，由于未能得到國(guó)家財(cái)政的支持與配合，俄羅斯這一軍事改革未能如期開(kāi)展。1992年，俄羅斯國(guó)防部提出1.1萬(wàn)億盧布預(yù)算申請(qǐng)，財(cái)政部?jī)H批復(fù)0.4萬(wàn)億盧布，批復(fù)率36%。雖然年中又追加了一部分預(yù)算撥款，但國(guó)防支出需求與實(shí)際撥款額之間的缺口仍然相當(dāng)大。此后數(shù)年間，俄國(guó)防資金保障率持續(xù)下降，徘徊在30%—70%之間。1997年，俄國(guó)防支出陷入前所未有的窘境，年初國(guó)防部申請(qǐng)預(yù)算260萬(wàn)億盧布，財(cái)政批復(fù)104.3萬(wàn)億盧布，批復(fù)率40%，實(shí)際撥付率更低，僅81.4萬(wàn)億盧布，不到申請(qǐng)額的31%。*河山：《2005年：俄羅斯軍事改革進(jìn)入快車道》，載《中國(guó)國(guó)防報(bào)》2005年1月11日。

俄羅斯國(guó)防支出保障水平的連年下降，使其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷下降，由5.3%下降到3.5%，下降了近三分之一。國(guó)防支出的窘迫不僅嚴(yán)重影響了俄羅斯軍事改革的進(jìn)程，也嚴(yán)重制約了俄羅斯軍隊(duì)的發(fā)展。俄羅斯繼承了蘇聯(lián)時(shí)期約80%的軍力，但此時(shí)俄羅斯軍隊(duì)的“戰(zhàn)斗素養(yǎng)幾乎被徹底顛覆。由于沒(méi)有資金建設(shè)新的軍事城、訓(xùn)練場(chǎng)和住房，俄最有戰(zhàn)斗力和裝備最好的部隊(duì)痛苦不堪。軍官們數(shù)月拿不到津貼，幾萬(wàn)軍人被解職，將軍、上校、中校和少校的數(shù)量超過(guò)了上尉和中尉的數(shù)量。國(guó)防企業(yè)停產(chǎn)，很多最珍貴的專家流失。”*普京：《變革中的世界與俄羅斯:挑戰(zhàn)與選擇》(下)，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2012年第3期。俄軍的作戰(zhàn)能力下降到了歷史最低點(diǎn)，整體上處于維持狀態(tài)，戰(zhàn)備水準(zhǔn)只達(dá)到規(guī)定值的40%。

與此同時(shí)，經(jīng)費(fèi)下滑、生產(chǎn)轉(zhuǎn)軌、體制結(jié)構(gòu)變革等多重危機(jī)，也使俄羅斯的國(guó)防科技工業(yè)如臨深淵，武器裝備生產(chǎn)和研發(fā)能力急劇下降，軍事裝備現(xiàn)代化程度僅達(dá)到20%，不足同期歐洲軍事裝備現(xiàn)代化的1/4。正如普京在2006年國(guó)情咨文中所指出的，這期間“俄羅斯軍隊(duì)在地圖上行軍，軍艦停在岸邊，飛行隊(duì)停在機(jī)場(chǎng)”。

1998年，隨著俄羅斯政局漸趨穩(wěn)定，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)逐步回升，俄羅斯制定出新一輪軍事改革計(jì)劃，希望能使俄羅斯武裝力量的結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)斗編成和人數(shù)達(dá)到最佳狀態(tài)；提高軍隊(duì)技術(shù)裝備的性能水平和戰(zhàn)斗準(zhǔn)備程度；切實(shí)改善軍官隊(duì)伍狀況，改進(jìn)軍官的培訓(xùn)和保障；加強(qiáng)軍事科學(xué)體系和軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；為軍人及其家屬提供可靠的社會(huì)和法律保障。在這一改革方案的支持下，俄羅斯于1998年初確定了818億盧布的國(guó)防支出預(yù)算，但其后金融危機(jī)的全面爆發(fā)，使俄國(guó)防支出只實(shí)現(xiàn)了69.3%(567億盧布)，僅為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.1%，為獨(dú)立后最低值。

1999年，俄羅斯國(guó)防支出937億盧布，約合47.2億美元，僅為同期美國(guó)軍費(fèi)(3000多億美元)的1.6%，只夠84萬(wàn)兵力(總兵員120萬(wàn)人)的基本維持費(fèi)用,史稱“死亡預(yù)算”。隨著國(guó)防支出一次又一次跌入谷底，俄羅斯國(guó)防軍事力量遭受嚴(yán)重打擊。

(二)國(guó)家財(cái)政狀況改善，國(guó)防資金保障率逐步提高(2000—2007年)

普京執(zhí)政后，秉持“沒(méi)有一支強(qiáng)大的軍隊(duì)，俄羅斯就沒(méi)有‘競(jìng)爭(zhēng)力’，就不能保衛(wèi)自己國(guó)家或盟國(guó)，并且可能會(huì)被經(jīng)濟(jì)上和軍事上更強(qiáng)大的國(guó)家所征服”*郭朝蕾、馬杰：《俄羅斯的大國(guó)意識(shí)與“冷和平”》，載《國(guó)防科技工業(yè)》2007年第10期。的理念，做出了大規(guī)模軍事改革的決定，希望通過(guò)改革軍事機(jī)構(gòu)，增加軍事?lián)芸?，研制現(xiàn)代化武器裝備，把俄軍建成一支有能力以較小的傷亡和更先進(jìn)的裝備應(yīng)對(duì)各種威脅的職業(yè)化軍隊(duì)。

由此，俄羅斯新的國(guó)家安全戰(zhàn)略被確定為：“集中有限資源，著力建設(shè)一支與其世界性大國(guó)地位相稱的強(qiáng)大的武裝力量，即人數(shù)較少、裝備精良、訓(xùn)練有素、機(jī)動(dòng)靈活、能給來(lái)自任何方向的侵略者以毀滅性回?fù)舻穆殬I(yè)化、現(xiàn)代化軍隊(duì)?！?馬建光、張明：《俄羅斯軍事改革任重道遠(yuǎn)》，載《國(guó)防科技》2009年第5期。以此為出發(fā)點(diǎn)的俄羅斯軍事改革將其主攻方向確定為：

(1)全面改革機(jī)構(gòu)。裁軍20萬(wàn)，改變官兵比例不協(xié)調(diào)、高級(jí)軍官比例太高、非戰(zhàn)斗人員太多的落后狀況。

(2)增加軍事?lián)芸?，?yōu)化支出結(jié)構(gòu)。調(diào)整武器裝備研發(fā)與人員供養(yǎng)之間的支出比重，使其由此前的2∶3轉(zhuǎn)化為3∶2，增加的軍事?lián)芸顑?yōu)先用于先進(jìn)武器的采購(gòu)和研制。

(3)向職業(yè)化部隊(duì)邁進(jìn)。對(duì)三分之二以上的部隊(duì)進(jìn)行合同兵役制改革，包括115支常備部隊(duì)，15.53萬(wàn)個(gè)軍士和士兵崗位。

由于得到財(cái)政資金較為充足的保障，俄羅斯這一時(shí)期的軍事改革進(jìn)展較為順利：合同兵役制如期啟動(dòng)，部隊(duì)作戰(zhàn)訓(xùn)練強(qiáng)度和質(zhì)量得到提高，陸軍和空軍接到第一批新型升級(jí)武器，官兵薪水連續(xù)增長(zhǎng)，軍餉拖欠現(xiàn)象消除。

這期間，俄羅斯國(guó)防支出呈現(xiàn)出如下特征：(1)國(guó)防支出規(guī)模不斷擴(kuò)大；(2)支出保障水平不斷提高；(3)支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化。

(三)國(guó)防支出增速加快，所占比重逐步回升(2008—2012年)

盡管普京上任伊始就不斷推進(jìn)軍事改革，但積重難返的俄羅斯軍隊(duì)仍存在諸多弊端，2008年8月8日爆發(fā)的“俄格五日戰(zhàn)爭(zhēng)”，更使俄深刻地認(rèn)識(shí)到，俄軍在戰(zhàn)爭(zhēng)理念、指揮架構(gòu)、武器裝備等方面已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。

2008年12月，俄羅斯正式頒布《2009—2011年俄羅斯軍事改革規(guī)劃》，*Алексей Арбатов,Владимир Дворкин.Bоенная реформа России :Состояние и перспективы.Москва.,2013.期望在軍隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、部隊(duì)編制、院校體制、干部制度、社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)全方位改革，在2012年前將俄軍建設(shè)成為一支編制體制合理、機(jī)動(dòng)能力強(qiáng)、武器裝備先進(jìn)和待遇優(yōu)良的職業(yè)化軍隊(duì)。*張國(guó)風(fēng)、吳雄文：《俄羅斯的軍事經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2002年第4期。俄羅斯將這一時(shí)期的軍事改革戰(zhàn)略確定為：(1)以非對(duì)稱原則，突出發(fā)展重點(diǎn)。(2)核常兼?zhèn)?，提高遏制能力?3)不斷提高官兵素質(zhì)，提高軍人社會(huì)地位是增強(qiáng)軍隊(duì)作戰(zhàn)實(shí)力的基礎(chǔ)。

為促進(jìn)這一軍事改革的順利進(jìn)行，俄羅斯國(guó)防支出得到了獨(dú)立后最為充分的資金保障。自2009年開(kāi)始，俄羅斯成為世界上國(guó)防支出增速最高的國(guó)家，快速增長(zhǎng)的國(guó)防支出使其超越英國(guó)和日本，成為世界上第三大國(guó)防支出國(guó)。國(guó)防支出由2008年的10408億盧布增長(zhǎng)到2012年的18140億盧布，提高了74.3%，年均增速超過(guò)17%。雖然這一增速低于2000—2007年間的23.4%，但這一增長(zhǎng)是在國(guó)際金融危機(jī)全面爆發(fā)，俄聯(lián)邦財(cái)政收入大幅下降，財(cái)政赤字重現(xiàn)的情況下進(jìn)行的，顯得尤為不易。2010—2012年，俄國(guó)防支出增長(zhǎng)速度達(dá)到聯(lián)邦財(cái)政支出增速的1.5倍。

二、俄羅斯國(guó)防支出及軍事戰(zhàn)略近期發(fā)展態(tài)勢(shì)

2012年初第七屆總統(tǒng)選舉前夕，普京發(fā)表長(zhǎng)文《強(qiáng)大是俄羅斯國(guó)家安全的保證》，針對(duì)俄羅斯面臨的國(guó)家安全挑戰(zhàn)進(jìn)行了專題論述。普京認(rèn)為，在全球轉(zhuǎn)型過(guò)程中隱藏著各種風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)使俄羅斯在任何情況下都不能放棄戰(zhàn)略遏制潛力的發(fā)展與鞏固。“如果不能保衛(wèi)俄羅斯，如果不能預(yù)計(jì)到可能面臨的危險(xiǎn)，不能保證國(guó)家的軍事獨(dú)立，不準(zhǔn)備對(duì)某些挑戰(zhàn)在軍事上做出應(yīng)有的回應(yīng)，俄羅斯將不能鞏固國(guó)際地位、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民主制度。”為此，普京提出，2020年前保障國(guó)家軍事發(fā)展應(yīng)成為俄羅斯未來(lái)國(guó)家政策最重要的優(yōu)先方向。

俄羅斯由此將2020年前的軍事發(fā)展戰(zhàn)略確定為：(1)為武裝力量裝備全新的武器，到2020年軍隊(duì)中新式武器的配比不低于70%，繼續(xù)服役的武器系統(tǒng)也將逐步升級(jí)改造。(2)現(xiàn)代軍隊(duì)要有文化，訓(xùn)練有素，會(huì)使用最先進(jìn)的武器。軍人應(yīng)該擁有全套的社會(huì)保障，要與其巨大責(zé)任相符。軍人的津貼應(yīng)相當(dāng)于主要經(jīng)濟(jì)部門(mén)的專家和管理者的工資，或者更高。(3)建立職業(yè)化的軍隊(duì)。2017年，在100萬(wàn)人的武裝力量中，70萬(wàn)人應(yīng)是職業(yè)軍人，包括軍官、軍事院校畢業(yè)生、軍士和合同兵。到 2020 年，應(yīng)征入伍的人數(shù)要減少到14. 5萬(wàn)人。(4)發(fā)展軍工企業(yè)，保持技術(shù)、工藝和組織優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)軍事部門(mén)和軍民兩用部門(mén)發(fā)展基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科，促進(jìn)技術(shù)改造和新武器的研發(fā)。為配合普京的這一軍事改革戰(zhàn)略，2013年俄財(cái)政部制定了獨(dú)立后增長(zhǎng)幅度最大的國(guó)防支出預(yù)算，希望在5年內(nèi)將國(guó)防支出提高67.4%，使其占聯(lián)邦財(cái)政支出的比重上升到20.9%，占GDP的比重提高到4.0%。

但俄羅斯的這一軍事改革戰(zhàn)略及國(guó)防支出未能如期執(zhí)行。2014年，烏克蘭事件爆發(fā)，西方對(duì)俄羅斯實(shí)施了一系列制裁。俄羅斯陷入近20年來(lái)最大的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，與西方的對(duì)立與沖突不斷加劇。為適應(yīng)新的安全形勢(shì)，在綜合考量俄軍發(fā)展現(xiàn)狀及國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境之后，2014年底，俄發(fā)布了系統(tǒng)性戰(zhàn)略報(bào)告《軍事學(xué)說(shuō)》。報(bào)告明確提出，遏制和防止軍事沖突，完善武裝力量，改進(jìn)武器裝備，確保俄在北極地區(qū)的國(guó)家利益，強(qiáng)化太空防御能力，建立和發(fā)展軍事基礎(chǔ)設(shè)施是俄軍事發(fā)展的優(yōu)先任務(wù)，俄國(guó)家財(cái)政有義務(wù)為此提供必要的資金和物質(zhì)支持。為此，在石油價(jià)格暴跌、盧布匯率下降、預(yù)算收入大幅度萎縮、預(yù)算支出全面緊縮的情況下，2015年俄國(guó)防支出繼續(xù)走高，占財(cái)政支出和GDP的比重均出現(xiàn)了較大幅度的提升，分別達(dá)到23.0%和4.2%，攀升至獨(dú)立后最高值。

三、國(guó)防支出膨脹對(duì)俄羅斯社會(huì)的影響

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化既反映了國(guó)家的戰(zhàn)略選擇，也體現(xiàn)了政府的施政重點(diǎn)及活動(dòng)方向的轉(zhuǎn)變。在總量既定的情況下，財(cái)政支出中任一組成要素的變動(dòng)都會(huì)對(duì)其他要素產(chǎn)生相應(yīng)影響，俄羅斯國(guó)防支出的大幅度提高，勢(shì)必引發(fā)其他連鎖反應(yīng)。

向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌使俄羅斯政府職能發(fā)生的最大轉(zhuǎn)變，就是政府公共職能不斷增強(qiáng)，民生服務(wù)類支出不斷提高，民生服務(wù)支出占聯(lián)邦財(cái)政支出的比重由蘇聯(lián)時(shí)期的不到30%，逐步上升到2010年的45%，增長(zhǎng)了近50%。但在2013年大規(guī)模軍事改革啟動(dòng)后，俄羅斯財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化：(1)國(guó)防支出大幅增長(zhǎng)，國(guó)防支出成為俄聯(lián)邦財(cái)政支出中唯一一個(gè)高速增長(zhǎng)的支出項(xiàng)目，并由排名第三躍居為第二。國(guó)防支出的這種增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)使其如普京所希望的那樣，成為俄國(guó)家政策最重要的優(yōu)先保障方向，也使俄經(jīng)濟(jì)軍事化傾向進(jìn)一步加重。(2)社會(huì)政策支出緩慢下降。俄羅斯在住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域支出的這種下降態(tài)勢(shì)，使民生服務(wù)成為俄羅斯財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中利益受損最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。民生服務(wù)在財(cái)政支出總額中所占比重迅速下降，由最高值點(diǎn)2010年的45.8%，下降到最低點(diǎn)2015年的33.1%，降幅高達(dá)到27.7%，幾乎重新退回到蘇聯(lián)時(shí)代。(3)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支出降幅顯著，其占財(cái)政支出比重由2011年的16.8%下降到2017年的13.9%，降低了17.3%，排名也由第二下降到第三。(4)民生服務(wù)支出大幅下降。住房、醫(yī)療和文化支出所占比重降幅分別達(dá)88.5%、61.5%和46%。就連俄羅斯傳統(tǒng)上一向得到較為充足保障的教育，其支出占比的降幅也超過(guò)了1/4，接近28%。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，俄羅斯國(guó)防支出的擴(kuò)張和膨脹，并非如普京所宣稱的那樣，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)力量不發(fā)生任何損害。俄羅斯國(guó)防支出的擴(kuò)大已實(shí)實(shí)在在地對(duì)俄羅斯的社會(huì)民生、國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。這樣一種與社會(huì)生產(chǎn)的目的和需求相悖、束縛社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的財(cái)政支出模式，是非常不利于俄羅斯國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院