曲　巖

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歐盟基金在羅馬尼亞的使用和績效評估*

曲巖

歐盟向來注重成員國均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。早在歐共體時期，其成員國之間經(jīng)濟發(fā)展的差異性已經(jīng)存在，如何實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展對于歐盟長遠發(fā)展目標非常關(guān)鍵。2004年、2007年和2013年，歐盟先后三次東擴，歐盟地理版圖和經(jīng)濟規(guī)模都實現(xiàn)了前所未有的擴大，東擴的國際影響力和地緣政治意義極其重要。與此同時，東擴也給歐盟帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。由于新成員國中大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，使得歐盟內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差距愈發(fā)明顯和突出，實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展再一次成為歐盟發(fā)展以及歐洲一體化的關(guān)鍵性問題。為彌合新成員國與老成員國的差距，歐盟推行區(qū)域政策，中東歐地區(qū)的歐盟新成員國逐漸成為區(qū)域政策的最大受益者。

一、歐盟基金運行機制

區(qū)域政策的財政工具包括結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金、農(nóng)村發(fā)展基金和海洋及漁業(yè)基金。其中結(jié)構(gòu)基金(structural funds)作為區(qū)域政策實施中最主要的財政工具，在推動消除地區(qū)和國家間差異方面起關(guān)鍵性作用。結(jié)構(gòu)基金分為兩部分：地區(qū)發(fā)展基金(European Regional Development Fund)和社會基金(European Social Fund)。其中地區(qū)發(fā)展基金主要優(yōu)先資助創(chuàng)新研究、中小企業(yè)發(fā)展、低碳經(jīng)濟、地區(qū)跨境合作等領(lǐng)域。社會基金主要針對個人，致力于增加就業(yè)和教育機會，并關(guān)注貧困人口。所謂“歐盟基金”主要指占歐盟區(qū)域政策預(yù)算比重較高的結(jié)構(gòu)基金與凝聚基金。

歐盟基金在撥付過程中強調(diào)創(chuàng)造地區(qū)自主的、可持續(xù)發(fā)展的能力，并非是長期經(jīng)濟援助。為此，成員國對涉及本國具體經(jīng)濟利益的區(qū)域政策提出行動計劃并且負責具體實施操作，在歐盟委員會與成員國共同協(xié)商下，確定優(yōu)先支持領(lǐng)域和使用原則。而歐盟預(yù)算的具體使用規(guī)則由歐盟委員會負責提出，并由歐洲理事會和歐洲議會共同審議決定。獲得資助項目的成員國，需要專門管理機構(gòu)篩選、監(jiān)管并評估申請基金的項目，歐盟委員會也會監(jiān)管成員國的每個行動計劃。歐盟基金的目標不僅在于縮小地區(qū)間和成員國之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，更是希望欠發(fā)達國家和地區(qū)通過管理基金實現(xiàn)在制度建設(shè)上縮小與其他地區(qū)和國家的差距。

在2007—2013年度財政預(yù)算(歐盟財政預(yù)算每七年為一個單位)中，用于實施區(qū)域政策的資金約為3480億歐元，其中2780億歐元為結(jié)構(gòu)基金，700億歐元為凝聚基金。2014—2020年度預(yù)算中，用于區(qū)域政策的資金增長到3510億歐元。按照歐盟2007—2013年度預(yù)算規(guī)模，區(qū)域政策規(guī)模略小于共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy)，在歐盟預(yù)算中占據(jù)重要地位，是歐盟實現(xiàn)2020戰(zhàn)略的重要投資工具。

二、羅馬尼亞利用歐盟基金的情況

羅馬尼亞是歐盟中經(jīng)濟較為落后的成員國，據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年按購買力標準衡量的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP per capita in PPS)僅為歐盟27國的54%。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，該國更加需要獲得歐盟區(qū)域政策支持。據(jù)測算，羅馬尼亞接受的歐盟基金預(yù)算占中東歐十國歐盟基金總額的13%，其比重僅次于波蘭、捷克和匈牙利。

在2007—2013預(yù)算年度中，為了配合歐盟區(qū)域政策，羅馬尼亞政府專門制定了七大行動計劃，即劃分七個領(lǐng)域吸收歐盟資金：交通計劃、環(huán)境計劃、地區(qū)計劃、人力資源發(fā)展計劃、經(jīng)濟競爭力增長計劃、行政能力發(fā)展計劃和技術(shù)支持計劃。這些計劃基本覆蓋了羅馬尼亞亟待改善和發(fā)展的領(lǐng)域，但各個計劃的實施狀況不盡相同。

歐盟基金預(yù)算撥款最多的是交通計劃，共計約44.26億歐元，資金來源是凝聚基金與地區(qū)發(fā)展基金。該行動計劃的目標是為國家提供現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)，為羅馬尼亞經(jīng)濟發(fā)展作出積極貢獻。該計劃既覆蓋了羅馬尼亞的偏遠地區(qū)，也照顧到了跨國交通設(shè)施建設(shè)，既包括移植歐洲的交通法律等軟性措施，也包括對硬件設(shè)施的基本投資。該計劃的吸收率不高，截止到2014年8月，官方統(tǒng)計吸收率僅為33.13%。

僅次于交通計劃的是環(huán)境計劃，歐盟預(yù)算撥款約為44.12億歐元，資金來源是凝聚基金與地區(qū)發(fā)展基金。該行動計劃的目標是改善羅馬尼亞的生存條件與環(huán)境，特別是要使其符合歐洲環(huán)境標準，涉及水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)的更新與現(xiàn)代化、垃圾處理與污染地區(qū)治理、供熱系統(tǒng)更新重建、自然保護與自然災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個發(fā)展方向。該計劃的吸收率也僅為34.07%。

地區(qū)計劃的歐盟預(yù)算撥款約為39.66億歐元，資金來源是地區(qū)發(fā)展基金。該計劃的主要目標是平衡經(jīng)濟、社會和各地區(qū)的發(fā)展，關(guān)注城市發(fā)展，并且注重羅馬尼亞欠發(fā)達地區(qū)。該計劃的基金吸收率約為49.01%。

為創(chuàng)造更多就業(yè)機會，培養(yǎng)人才，羅馬尼亞還制定了人力資源發(fā)展計劃，歐盟預(yù)算撥款約為34.76億歐元，資金來源是社會基金。通過這項計劃，更多的羅馬尼亞人能有機會享受專業(yè)培訓和獎學金。同時，計劃還支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，提供就業(yè)服務(wù)，改善就業(yè)措施等。該計劃的基金吸收率是七個行動計劃中最低的，僅為28.75%。

簽署項目合同數(shù)量最多的是經(jīng)濟競爭力增長計劃，歐盟預(yù)算撥款約為25.54億歐元，來源是地區(qū)發(fā)展基金。該計劃也是受益方共籌資金最多的一項。其目的主要是提高羅馬尼亞公司的生產(chǎn)力，縮小它們與歐盟的差距。該計劃主要針對的是中小企業(yè)，鼓勵并刺激公司的創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展。遺憾的是，該項計劃的基金吸收率也并不高，僅為36.4%。

行政能力發(fā)展計劃與技術(shù)支持計劃是預(yù)算撥款最少的兩個項目。其中行政能力發(fā)展計劃的歐盟預(yù)算撥款約為2.08億歐元，資金來源是社會基金，該計劃吸收率是七大計劃中最高的，約為63.95%。技術(shù)支持計劃預(yù)算撥款約為1.7億歐元，資金來源是地區(qū)發(fā)展基金，吸收率約為34.44%。

預(yù)算撥款最多的交通計劃與環(huán)境計劃主要針對羅馬尼亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一方面說明了羅馬尼亞在政治、經(jīng)濟、社會等各個基礎(chǔ)領(lǐng)域與歐盟的平均水平還有一定差距，另一方面也可以看出歐盟在輸出資金的同時，輸出的還有規(guī)則、制度和標準。為更好地管理歐盟基金，羅馬尼亞政府于2011年9月成立了歐盟基金部，主要任務(wù)是與各部門協(xié)調(diào)合作，確保歐盟基金的正常運作。歐盟基金部與財政部共同負責技術(shù)支持計劃的基金管理，其他各大計劃的落實主要是由政府相關(guān)部委負責，對申請項目進行審批、監(jiān)督和管理。

三、歐盟基金在羅馬尼亞的績效評估

盡管羅馬尼亞政府積極配合歐盟預(yù)算資金使用，但羅馬尼亞卻并非區(qū)域政策的最大受益者，其中關(guān)鍵問題在于，該國對歐盟基金的吸收率在歐盟中最低。應(yīng)當說，歐盟基金對于羅馬尼亞而言既是機遇又是挑戰(zhàn)。這產(chǎn)生了一個嚴重的“悖論”：經(jīng)濟落后的羅馬尼亞在面對為其擺脫困境的歐盟基金時本應(yīng)持積極的態(tài)度來使用，而現(xiàn)實情況卻是歐盟基金使用遠遠達不到預(yù)算，存在巨大的浪費。

首先，羅馬尼亞政府部門行政管理能力不足，嚴重阻礙了歐盟基金的吸收。歐盟委員會評估報告認為，行政管理能力不足是羅馬尼亞對歐盟資金的吸收率低的核心原因。行政管理能力不足的主要表現(xiàn)可以歸納為四個方面。首先是人事管理。行政能力不足的原因部分是由于地方行政機構(gòu)管理基金的人員不足；管理基金的人員專業(yè)知識儲備不夠，而真正的有經(jīng)驗的專家更傾向于在私人部門工作而不是留在公共部門。其次是信息政策管理。歐盟基金受益者認為羅馬尼亞項目評估和選擇缺少透明度，缺少相關(guān)信息，行動計劃的項目申請手冊更新不及時等。另外，羅馬尼亞政府的頻繁變動導致政策沒有延續(xù)性，嚴重影響中長期戰(zhàn)略與政策的制定。第三方面是項目管理。項目申請書撰寫缺乏專業(yè)性指導，地方與中央機構(gòu)的配合不夠，導致項目提案的拒絕率很高。項目評估、選擇和簽訂的過程太長，效率低下。另外，歐盟基金受益者表示，項目實施中基本都會遇到報銷嚴重推遲的問題。最后一個方面是，政府各大機構(gòu)的腐敗和官僚主義作風嚴重，嚴重阻礙了基金運作的效率。

其次，由于經(jīng)濟危機的影響，羅馬尼亞國內(nèi)經(jīng)濟形勢不景氣，也阻礙了基金的吸收。歐盟面對經(jīng)濟危機，采取應(yīng)對措施，修訂了歐盟結(jié)構(gòu)基金相關(guān)程序和規(guī)則，以保障各成員國在經(jīng)濟危機的背景下更好地吸收歐盟基金。但由于歐盟基金撥付采取的大多是報銷制，在項目審批結(jié)束后需要受益方先自行墊付所需資金。因此，共籌資金(co-financing)是在經(jīng)濟危機背景下吸收歐盟基金的最大困難之一。尤其是對于受到經(jīng)濟危機嚴重影響的中小企業(yè)而言，獲得銀行貸款的困難增加，更加難以籌到項目所需資金。另一方面，由于政府財政預(yù)算縮減，各大部委面臨裁員。雖然歐盟基金管理人手不足，但不可能為此再招收新的人員。

最后，與2004年入盟的中東歐國家相比，2007年加入歐盟的羅馬尼亞缺少經(jīng)驗，也影響基金的吸收。缺乏經(jīng)驗，不僅僅指缺乏對歐盟基金運作的理解，更是指缺乏對歐盟規(guī)則與運行框架的理解。對羅馬尼亞來說，如何在歐盟框架下實現(xiàn)本國經(jīng)濟復(fù)興與增長，縮小與老成員國的差距，仍是一個新鮮并且嚴峻的課題。

羅馬尼亞歐盟基金吸收率和使用績效低下的狀況反映了歐盟基金在新入盟的中東歐國家遇到的阻礙和挑戰(zhàn)，分析其中的原因，以此來理解中東歐國家融入歐盟、歐盟實現(xiàn)內(nèi)部均衡的復(fù)雜性和艱巨性，對于思考中東歐國家轉(zhuǎn)型、中東歐國家在歐盟中的處境、歐洲一體化等極具現(xiàn)實意義的問題不無裨益。

中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所

*本文寫作時間為2014年，截至2015年12月，羅馬尼亞對2007—2013年度歐盟基金吸收率大幅提升，已達60%。