從“體育管理”到“體育治理”:改制背景與內涵新創(chuàng)

王邵勵

從“體育管理”到“體育治理”:改制背景與內涵新創(chuàng)

王邵勵

“推進國家治理體系和治理能力現代化”的國家戰(zhàn)略背景,當代中國社會民主化、市場化和信息化的發(fā)展潮流,呼喚從“體育管理”到“體育治理”的觀念轉變與實踐落實。就內涵本質而言,體育治理是一種由國家、社會與公民個體構建網格結構、在成熟的制度保障下,通過多元共治和協商民主實現體育善治的國家體育事業(yè)運作模式,它是對傳統(tǒng)的體育管理模式的合理揚棄與時代超越。

體育治理;體育管理;制度創(chuàng)新

“推進國家治理體系和治理能力現代化”是當下中國政治的重要頂層設計。對于從國家意志高度提出的“治理”問題,中國體育學界理應從學理層面予以積極回應。20世紀80年代以來,學者們曾就“前治理”時代中國體育管理體制的特征與局限展開過討論:分析了體育管理體制的本質、類型及影響因素,為中國設計了政府管理與社會體育組織雙重管理的“混合型”體育管理體制[1];建議從“劃槳型”向“掌舵型”政府的管理職能轉變,依賴制度、法律手段,實現政府與市場和地方組織的高效合作[2];同時盡量規(guī)避舉國體制向市場體制的改革風險[3];維護和保障大眾體育權利,順應和滿足社會體育需求,評估和提升體育發(fā)展效益,應當成為中國體育體制改革的邏輯基點。[4]然而,時至今日,傳統(tǒng)的“體育管理”在現實中依舊以強大的制度慣性,經由某些教條化的運作,制約乃至遲滯了中國體育的改革進程。換言之,中國體育的現代化蘊含著巨大的進取空間,經由“治理”對“管理”在體育事業(yè)中的科學置換,能夠釋放出巨大的改革紅利。我們?yōu)槭裁匆獜膶τ凇绑w育管理”的習慣性接受,轉向有意識地理解和踐行“體育治理”?本文將以“體育管理”體制為參照,在歷時比較的視野中側重剖析“體育治理”體制出臺的時代背景及其所蘊意的新的內涵特征。

1 “體育治理”的出臺背景

1.1 現代公民社會的合理訴求

現代公民社會的崛起,使得公民多元化、個性化和人本化的體育權利訴愿,成為社會體育需求的新常態(tài)。日益增長的體育需求與有限的程式化的國家體育服務供給之間的矛盾,必然對一元主導的傳統(tǒng)體育管理模式提出挑戰(zhàn)。

民主是當代世界發(fā)展潮流,亦是我國社會主義核心價值觀的關鍵詞。隨著新中國的建立和改革開放進程的不斷加快,中國公民正享受著歷史上最好的公民民主待遇,而且此種權利必將不斷擴大。按照社會契約論的原則,國家及代表人民行使國家權力的政府,當按照契約最大程度地滿足社會成員的生存與發(fā)展需求。就體育而言,現代中國公民社會的成熟,要求政府為他們提供更多的滿足身心發(fā)展和幸福指數提升的公共資源與享用權利?，F代公民的體育訴求體現出以下三個鮮明特征。

首先,對于體育權利之“質”的訴求。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大和現代生活方式的普及,百姓已不能漠視政府對于公共體育資源零供給的“不作為”,也不能滿足在鄉(xiāng)村配給幾個文體活動室、在社區(qū)增建幾臺簡易健身器材的低質體育供給與服務。公民對政府的體育資源配給在質的方面提出了更高的要求,即不僅要求提供能夠更科學高效地促進其身心發(fā)展的硬件體育供給,還希求得到更優(yōu)質的健康信息、身心陶冶環(huán)境與體育文化氛圍營造等軟件方面的有力支持。

其次,對于體育權利之“量”的訴求。公民權利意識的覺醒與普遍化的自覺主張,自然要求政府提供數量更為充裕的公共體育資源,以滿足身心充分發(fā)展的個體需要。近些年來,公共管理者和知識界不斷探討如何利用現有體育場館更多普惠市民的可行方案,尋求大型體育賽事后體育資源的可持續(xù)性利用舉措,探索學校等單位體育場有條件對外開放的可能,等等,這些都是在有效盤活和增加公共可用體育資源的總量。

再次,對于體育權利之“人性化”的訴求。現代社會的發(fā)展促進了社會成員的分層,不同社會集團對于公共體育資源的配給提出了精確配給的個性化要求。政府機關公務員、大型企事業(yè)公司職員等白領階層和廣大在校中小學學生群體,顯然對政府的體育資源配給有各自的獨立需求,不可能雷同。此外,原本沉默于社會權力圈外圍的弱勢群體和新生群體,如農民工群體、老年群體等,都開始提出了自身應享體育發(fā)展權利的主張,政府必須予以積極回應,管理方式可能導致的體育資源壟斷已無法被公眾接受。

1.2 市場與政府優(yōu)勢互補的必然趨勢

如果完全將公民社會的體育供給與消費交由尚未成熟的市場來主導,那又將全面否定以“舉國體制”為核心而建立起來的本質合理的新中國體育事業(yè)運行秩序,亂象迭出皆由那只“看不見的手”,此種情境下,將導致政府與市場在體育管治上的雙重失靈,這也呼喚傳統(tǒng)體育管理模式的升級換代與結構性轉型。

面對日益多元化和復雜化的體育權利訴求,政府是否應當放開手腳,不再積極作為,而是將所有的體育公共資源的配給完全交由市場來完成呢?答案是否定的。新中國建國以來的體育管理模式一度發(fā)生了深刻的變革,即由“計劃體制”向“市場體制”的轉變。不可否認,以“舉國體制”為代表的中國式計劃體育,具有毋庸置疑的積極歷史意義。[5]我們在一窮二白的基礎上,運用國家相對集權式的宏觀調控手段,在短時期內提升了標志性項目的競技水平,通過奧運會等平臺展現了中國體育及其所代表的中國綜合國力的水平。但是,隨著社會的發(fā)展,計劃體制的弊端不斷暴露。20世紀90年代,國家體委開始深化體育體制改革:改變單純依靠國家和主要依靠行政手段辦體育的高度集中的體育體制,嘗試建立“國家調控,依托社會,有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運行機制”。

體育市場化改革之初,遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。中國足球職業(yè)聯賽的初期的波折歷程,即是中國體育“政府缺位”與“市場當家”的明證。為追求市場效益,俱樂部以不正當手段追求比賽成績,假球黑哨不斷,官商勾結權錢交易,“罷賽事件”連連。2004年,中超聯賽啟動之后,各種矛盾并未平息反倒愈演愈烈。亂象的焦點在于:完全受市場利益驅使的足球俱樂部,與代表國家意志的足協之間存在價值目標分歧。[6]在法制與其他社會管理體制尚未成熟的情境下,將體育事業(yè)完全交由市場,必然帶來體育的完全拜金主義。由過去的一統(tǒng)即死到那時的不管則亂,中國體育管理經歷了兩個極端化管理模式考驗,為“兩手抓”和“雙軌制”的體育治理新模式提供了寶貴的借鑒。

1.3 信息透明造就的維權可能

全球化、信息化時代的到來,使得民主社會中公民對于自身體育權利保障與落實擁有了更多的可能?！靶畔⒑谡稀钡慕页?必然將體育事業(yè)的集體參與和成果共享提到日程,對垂直結構的管理模式的改造已勢在必行。

若以社會系統(tǒng)論的觀點來審視傳媒,信息與知識的社會傳播載體及媒介,對于社會組織和民眾生活方式均具有不可低估的影響。在全球化的背景下,中國亦處于從傳統(tǒng)紙媒向網媒時代的轉型期。數字技術、互聯網和計算機的迅速普及,使得普通百姓有更多的機會了解到原先由少數體育管理者和精英壟斷的體育資源信息,并使得他們能夠方便、迅捷、直接地表達他們對于高層體育資源分配決策的看法。公布于網站上的一張假球交易照片,有可能迅速串升為點擊量過百萬的頭條新聞,從而迫使管理部門不得不做出正面回應。發(fā)布于微博上的一條中國足球治理的高見,有可能會廣泛轉發(fā),得到億萬球迷的呼應,高層管理者不得不重視這樣的民間體育管理智慧。批判性意見的表達,必然使體育管理權力“運行于陽光之下”。

“高考體育加分”制度引發(fā)公眾質疑,即體現出傳媒對于體育民主的積極觸動意義。20世紀80年代,國家教委曾規(guī)定獲得國家二級運動員稱號的考生,高考可加20分。進入20世紀以來,“高考體育加分”的“黑幕”不斷被媒體曝光,從而引發(fā)了全社會對于體育教育公平的廣泛關注。僅2009年到2014年間,經大型媒體曝光的高考違規(guī)加分事件多達15起,其中12起與體育加分有關,占全部違規(guī)事件的八成。2014年7月,《中國青年報》記者再次深度訪查爆料:遼寧、河南兩省于當年再度出現高考體育舞弊加分事件,并將事件的根源直指各級管理部門的“行政主導”失職。在全面關注的輿論壓力下,教育部主管負責人在新聞發(fā)布會上公開表示:對違規(guī)加分事件持“零容忍”態(tài)度。[7]對于媒體曝光如何引發(fā)民眾關注直至政府表態(tài)解決的過程,筆者無力探究,但在《中國青年報》官網“中青在線”該篇文章刊載末端處的顯著位置,提供了搜狐、騰訊、網易、新浪等大型資訊網站的微博轉載鏈接,也就是說,網友只需輕輕一點,就可以將這條消息及個人評論轉發(fā)到各大網站和個人微信等客戶端。筆者發(fā)現,關于此條體育舞弊高考加分的消息,在半年內已廣泛轉載于人民網、新華網、中新網和中國教育在線等主流網絡媒體,點擊量和評論量大為可觀。歸根結底,整個事件給體育管理者和體育學界提出了一個重要課題,即如何在全媒體的信息時代,在管理者與社會大眾保持著基本的信息對等的咨詢透明空間中處置體育事件。紙包不住火,以往管理者憑靠信息捂蓋、默不示人來維系相安無事的時代,已經一去不返了。

2 “體育治理”的內涵新創(chuàng)

2.1 多主體的合作共治

以主體而言,體育治理是集體參與,是政府、社會和公民個體對于國家體育事業(yè)的多元共治。傳統(tǒng)的體育管理更多地體現為政府頂層設計的一元主導,政府以自上而下的姿態(tài)視非政府力量為被動的管理接受者。

以管理權屬的維度,體育管理體制大體可以劃分為三種類型,即政府主管型、社會自發(fā)型和政府與社會共管的混合型。新中國建國以來,在特定的時代背景和國情基礎上,我國構建了典型的政府主管型的體育管理體制,其特點就是政府集中管控體育資源,制定國家體育發(fā)展戰(zhàn)略,以行政命令手段,自上而下地逐級推行。20世紀90年代以前,社會對于國家體育事業(yè)的參與極其有限,各種群眾性的民間體育組織多是自娛自樂的群團組織,他們游離于體育權力部門的邊緣,在涉及自身利益的資源分配問題上鮮有發(fā)言權。比如,我國現有的青少年體育俱樂部有80%以上依托于各類學校、體校,純民間的社會青少年體育俱樂部極少。因此,靠“擺攤”吸引學生踢球而成就地方校園足球普及的“臺州模式”愈加可貴。[8]各種類型的群眾體育,無論涉及的群眾有多少,都是由國家出面,由各級行政主管部門按行政任務予以組織實施的,即使像全民健身運動這樣的大型社會體育活動也不例外。學校體育更是服從于國家體育的大局,按各級教育主管部門的指令照章執(zhí)行,很少“越雷池一步”。

體育治理體制首先需要破解的就是政府對于體育權力的獨家壟斷,它倡導體育管理部門調整職能,不再身兼裁判員與運動員的雙重職責,而是真正地簡政放權,與它所著力服務的公民、學校、社會等共同地承擔起體育資源分配與社會體育運行及監(jiān)督的使命。體育治理是社會民主、公平與正義在體育事業(yè)領域的真正落實。按照全球治理委員會的認識:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?！盵9]那些原本被排擠在體育資源分配權力中心之外的“被管理者”,將以“耕者有其田”的主人翁姿態(tài),有序參與到多元共治的新的體育治理結構當中。當然,在新的權力結構中,政府的放權并不意味著政府的退出,在政府、社會和公民構成的新的體育公共治理“生命系統(tǒng)”中,政府將由體育資源分配的控制者,轉變?yōu)轶w育資源共享質量的監(jiān)督者。[10]政府的角色將在公共體育治理體系中重新定位。

2.2 多向度的互動協商

以結構而言,體育治理強調多元主體通過民主協商解決體育權利分配問題,強調社會、民間與個體等中層和底層微改革力量與頂層之間的雙向及多向互動,在這個過程中,傳統(tǒng)的“被管理者”擁有了更多的自治權利,煥發(fā)出更積極的改革熱情。靠“上行下達”行政干預甚至命令式的體育管理,則是一種單向度的缺乏彈性的政治秩序。

當下中國體育資源分配不均和利用有限的制約因素很多,難能可貴的是,政府高層首先以自我批評的政治勇氣尋找頂層設計的不足。袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上的講話中指出:“制約當下中國教育發(fā)展的根本在教育管理部門,在于管理理念的落后:政府、學校、社會之間的關系沒有理順,政府缺位、越位、錯位的現象時有發(fā)生,制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性;不同層級政府之間鑒于權責交叉,上級部門管過多過細過于簡單,制約了基層因地制宜創(chuàng)造性開展工作;管理方式單一,習慣于用分數管學生、用升學率管教師,制約了學生的創(chuàng)造性和教師的創(chuàng)造性。”[11]袁部長所指出的管理體系中權責不明的現象,肯定也存在于學校體育管理體系中,表現就是“科層化”或“垂直式”的領導與被領導的管理體系。

理想狀態(tài)中體育治理體系中政府高層與民間基層之間應處于何種關系呢?那是一種新型的“網格化”的互動式模式。仍以學校體育為例,筆者認為,應當在維護頂層設計權威與科學主導與監(jiān)督的前提下,激發(fā)民間體育能量,匯集基層體育智慧,整合一線體育資源,尊重個性體育創(chuàng)造,鼓勵源生體育探索,引領時代體育潮流。這并不等于排斥頂層在微改革進程中的擔當與實際的地位,換言之,中國學校體育改革是雙軌制、二元主體的互動游戲,即頂層與基層的相互激勵。在一定程度上講,無論是頂層的宏大設計,還是基層的微觀摸索,其價值實現都需要另一方的參與與認可。[12]在網格化的體制模式中,不但可以促進頂層與基層之間的互動,而且可以充分激發(fā)基層多元主體的互動與協商熱情。體育治理意味著尊重參與體育治理的多元主體間的權利博弈,即政府與社會之間的協商,政府與學校協商,學校與社會協商,學校與學校之間的協商以及社會各團體之間的內部協商,從而真正實現體育權利的“協商式民主”。

2.3 科學化的運作程序

以途徑而言,體育治理注重科學化的治理程序,它積極借助現代社會法制、民主與科學決策的治理成果,極大地提升了體育治理的效果。比照“坐板凳、拍腦門、憑感覺”式的傳統(tǒng)管理模式中的決策與一廂情愿的制度實施,體育治理更能體現“科學發(fā)展觀”的要求。

21世紀初,黨和國家提出“科學發(fā)展觀”,對國家治理模式提出了新的要求。就體育事業(yè)而言,由于需要解決多主體之間權利平衡并謀求最大多數主體的利益最大化,體育治理必然比傳統(tǒng)的體育管理更呼喚“科學發(fā)展觀”的指導。從2007年開始,教育部等中央部門要求在全國各級各類學校中廣泛、深入地開展陽光體育運動,力爭用3年時間,使85%以上的學校能全面實施《學生體質健康標準》,使85%以上的學生能做到每天鍛煉一小時,達到《學生體質健康標準》及格等級以上,掌握至少2項日常鍛煉的體育技能。時至今日,陽光體育運動初見成效,可是與最初設定的理想目標仍有相當大的距離。

陽光體育是典型的自上而下的體育管理決策與實施的產物,但也蘊含著巨大的可供體育治理予以改進的實驗空間。影響當下中國頂層體育管理戰(zhàn)略落實的一個重要因素是,中國體育存在著相當多樣的地方性差異,這是基本國情。陽光體育的頂層設計,經由各級教育主管部門落實到各級各類學校,中間存在著太多的變量,尤其是各級行政主管人員主觀化決策行為的影響,在3年內達到兩個85%這樣的全國通用的目標實屬不易。

比照個體化、經驗化味道十足的體育管理模式,體育治理更強調“四個尊重”:對于公民自主和多樣身心發(fā)展權利的尊重,對于體育市場運行自身規(guī)則的尊重,對于各治理主體參與權與成果享有權的尊重,對于體育自身運行基本規(guī)律和管理科學與實踐經驗的尊重。由體育治理出發(fā)的實踐,更注重以實事求是的科學精神推進國家體育事業(yè)的全過程,充分調查、理性分析、縝密試驗和扎實推廣,從而否定了偶然性、隨意性和情緒化的管理施政行為。讓政府擁有引領體育事業(yè)發(fā)展的權威,又要讓其他社會主體有序參與體育改革當中,需要建立健全各級各類體育法律法規(guī)。機制化和法制化是保障體育治理穩(wěn)定運行的兩大基石。

2.4 體育利益的多方共贏

以目標而言,體育治理的出發(fā)點和歸宿就是“體育善治”[13],善治的最明顯表現就是所有治理主體都能通過有序的治理參與和民主協商而分享到治理成果。體育管理的成果曾因為長久以來的制度化分配不均而引發(fā)社會矛盾,體育治理將最大程度地將治理成果普惠民生,是真正的以人為本的政治模式。

如果說評價體育管理的標準是看各項管理舉措是否達到了管理者的預期目標,那么體育治理的目標則不僅僅在于是否實現了某個管理者的單一目標。治理的目標是“善治”,其衡量指標包括治理的有效性、回應性、穩(wěn)定性,以及參與、公正、廉潔、透明、問責等。[14]“體育善治”的根本表現就是公民體育公共領域利益的最大化,即讓更多的社會公民最大程度地享有國家體育資源的配給并利用這些配給最大程度地滿足各自日益增長的身心發(fā)展要求?？茖W發(fā)展觀的靈魂是“以人為本”,“體育善治”正是體育治理將“人”作為治理出發(fā)點和落腳點的結果。體育治理是手段,體育善治則是目標。單靠體育治理并不一定能夠實現體育善治,但體育善治一定不能缺少體育治理層面的規(guī)劃與實踐。

群眾路線是黨的根本路線。對于當代中國所經歷的前所未有的改革挑戰(zhàn)而言,必須緊緊依靠群眾。中央報告多次指出:人民群眾是改革的最大力量,改革的智慧和力量源自群眾,源自基層,由人民實踐,改革的成果也終將造福人民,加大改善民生的工作力度,就是更好地讓人民在共建中共享改革發(fā)展的成果。體育治理將大大加快體育民生水平的改善和提高,農村留守兒童、下崗待業(yè)和再就業(yè)人員、城鄉(xiāng)困難低保人員、社區(qū)空巢老人等社會弱勢群體,將在體育治理的制度框架實踐中充分享受到國家配給的福利。

3 “體育管理”與“體育治理”的內涵差別

體育管理與體育治理內涵是有差別的。體育管理的主體是國家機構的一元主導,體育治理的主體是國家、社會與民眾的多元共治;體育管理的結構是管理與被管理的科層結構,體育治理結構是互動與協商的網格結構;體育管理實現途徑是主觀化與經驗式的頂層決策,體育治理實現途徑是機制化、法制化和科學化運作;體育管理實現目標是單維預期管理目標的實現,體育治理實現目標是各治理主體利益的共贏。

需要強調的是,由體育管理向體育治理的轉變固然是大勢所趨,但體育治理絕不是對體育管理的全盤否定。若以廣義的管理概念而言,體育治理是在新的時代民主情境中對于傳統(tǒng)管理理念與實踐的一種揚棄和超越,它肯定以舉國體制為代表的傳統(tǒng)體育管理實踐的時代貢獻,繼承了其優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經驗,但又帶有鮮明的新的時代特征,是一種形態(tài)更為成熟和完善的國家與社會建設體制。

就內涵本質而言,體育治理是一種高級的國家體育事業(yè)運作形態(tài),在此種體制框架內,國家機構、社會團體和公民個人等諸多利益群體,在制度化、法制化和科學機制保障下,高效、有序、公平地參與國家體育事業(yè)的決策與實踐當中,通過合作、協商與共治的方式,實現國家體育資源最大程度地合理分配和高效利用,最終促進社會公民個體的身心健康發(fā)展。這種模式尊重頂層設計的權威引導、適應市場機制的靈活配置,同時又能夠調動基層民眾的創(chuàng)造活力,確保社會各個層面的組織能夠在最優(yōu)的制度框架內釋放出促進當代中國體育事業(yè)改革的活力。

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(編輯 劉雪松)

From Sports Management to Sports Governance: Reformation Backgrounds and Innovative Connotation

WANG Shaoli

The state strategic backgrounds of promoting modernization of the state governance system and governance capability,the new trends of social democratization,commercialization and digitization in current China have made the transition necessary from sports management to sports governance both in ideas and practice.As far as the connotation is concerned,sports governance,in essence,is a kind of state sports operation mode co-conducted by the state,society and individuals with the mature system guarantee,the purpose of which is aiming at the realization of sound sports governess through multi-cogoverness and consultative democracy.It is a reasonable sublation and transcendence of the traditional sports management mode.

Sports Governess;Sports Management;System Innovation

G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0007-05

10.15942/j.jcsu.2015.05.002

G80-053

A

1001-9154(2015)05-0007-05

2014年教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目(14YJA89 0002)。

王邵勵,博士,教授,研究方向:體育史與體育文化,E-mail:shaoliwang@qq.com。

東北師范大學,吉林長春130024

Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024

2015-05-10