◎劉兆鑫

協(xié)商民主納入行政過程的三種路徑

◎劉兆鑫

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商，體現(xiàn)了加強(qiáng)行政過程中協(xié)商民主建設(shè)的要求。從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面來看，協(xié)商民主納入行政過程存在多種建構(gòu)路徑，蘊(yùn)含著行政過程中公共協(xié)商的不同形態(tài)。那么，建立健全政府協(xié)商體制機(jī)制首先就應(yīng)該從厘清這些建構(gòu)路徑的內(nèi)涵邏輯出發(fā)。本文認(rèn)為，協(xié)商民主納入行政過程可以歸納為三種基本路徑，分別是審議式路徑、參與式路徑和輔助式路徑。

一、審議式路徑

審議式路徑是傳統(tǒng)政治架構(gòu)下，通過加強(qiáng)對(duì)政府決策的公開審議而將協(xié)商民主的原則引入行政過程的一種實(shí)現(xiàn)方式。眾所周知，現(xiàn)代民主模式下的政府是代議制政府，政府功能主要集中于兩個(gè)方面，一是受人民及其代表機(jī)關(guān)委托制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策，二是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律政策。無論何種功能，政府的公共政策制定和執(zhí)行都要向人民和授權(quán)委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其實(shí)現(xiàn)形式就是政府制定的公共政策要接受有組織的審查并獲得同意，也就是政策合法化。在協(xié)商民主的語境下，這種政策合法化的過程是通過復(fù)興或創(chuàng)設(shè)公民協(xié)商、立法機(jī)關(guān)協(xié)商等形式對(duì)政府政策議案進(jìn)行集體審議。

應(yīng)該說，審議式路徑并非什么新生事物，只不過更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用協(xié)商對(duì)話的形式檢討政府政策的合理性和合法性。但是，在當(dāng)今時(shí)代，加強(qiáng)對(duì)行政決策的協(xié)商審議又是非常重要的。在西方國(guó)家，隨著凱恩斯主義的興起，公共事務(wù)開始大量由行政機(jī)關(guān)包攬，行政權(quán)力得不到有效制約以致于走向“行政國(guó)家”，一系列大的政策失敗都被證明與政府決策缺乏審慎思辨的過程有關(guān)。我國(guó)實(shí)行“議行合一”的政治行政架構(gòu)，事實(shí)上為公開審議政府決策提供了正式的制度渠道。但我們也注意到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，許多立法決策開始由政府代為制定，人大的政策合法化功能趨于虛化，一些地方甚至存在政府越權(quán)立法決策的現(xiàn)象，比如地方政府為招商引資而濫用稅收減免權(quán)

的現(xiàn)象。因此，發(fā)揮公共協(xié)商的理性審議功能是提高行政決策科學(xué)化民主化的重要途徑。

按照審議式路徑的建構(gòu)邏輯，加強(qiáng)對(duì)政府決策審議包含兩種功能的統(tǒng)一，一是運(yùn)用公共理性提升政府決策的質(zhì)量，二是“以協(xié)商規(guī)制行政”，防止行政自由裁量過度膨脹。要實(shí)現(xiàn)以協(xié)商的方式審議政策制定的政策議案，公共協(xié)商形式要包含兩個(gè)基本要件，一是對(duì)政府議案的公開討論，二是審議要能夠控制政府決策轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策的進(jìn)程。因此，加強(qiáng)行政過程中的協(xié)商民主建設(shè)首先就要明確政府行政的職責(zé)邊界，清理政府委托立法和決策事項(xiàng)，不該由政府承擔(dān)的立法決策事務(wù)要回歸人大立法并加強(qiáng)對(duì)政府重大決策的審議力度。其次，審議式協(xié)商的主體雖然是公民及其代表機(jī)關(guān)，但政府仍然作為政策主體提供政策議題、政策方案和執(zhí)行計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的間接協(xié)商。再次，審議式協(xié)商的形式不僅僅局限于人大審議，黨委審議、政協(xié)審議和公民團(tuán)體審議等都是可茲利用的形式，不過都要通過正式的制度安排使這些協(xié)商形式發(fā)揮賦予政府決策合法效力的功能。

二、參與式路徑

在現(xiàn)代社會(huì)，所有公共事務(wù)都通過立法機(jī)關(guān)審議決策是不可能的，還有相當(dāng)部分公共事務(wù)需要政府制定政策來直接調(diào)節(jié)。那么，這些確實(shí)應(yīng)由政府承擔(dān)的公共事務(wù)應(yīng)該如何決定？在傳統(tǒng)體制下，這部分決策主要是由政府根據(jù)自身判斷作出的。由于選舉民主只解決了選誰來行使權(quán)力的問題，沒有解決如何規(guī)范行使權(quán)力的問題，所以政府“唱獨(dú)角戲”的決策模式缺乏獲取民意的渠道，存在偏離社會(huì)需求和政府自我逐利現(xiàn)象。協(xié)商民主理論的興起有相當(dāng)一部分原因正是為了克服這種政府代表而不代議的自我裁決模式的弊病，參與式的協(xié)商民主應(yīng)運(yùn)而生，也就是在處理那些應(yīng)該由政府承擔(dān)的公共事務(wù)時(shí)通過吸納公民參與、開展協(xié)商討論作出決策。

協(xié)商民主納入行政過程的參與式路徑本意是通過公眾參與打破行政系統(tǒng)的封閉性，建立開放決策的行政過程。與審議式路徑相比，參與式路徑下的公共協(xié)商是政府與社會(huì)直接協(xié)商互動(dòng)的典型形式。如果說審議式協(xié)商帶有以協(xié)商規(guī)制行政的色彩，那么參與式協(xié)商就是政府與公民圍繞公共事務(wù)進(jìn)行的平等對(duì)話，這種協(xié)商的結(jié)果就是直接形成公共決議。在這種路徑下，政府在公共決策中的角色從最終裁決者變?yōu)檎f服指導(dǎo)者，行政權(quán)力的行使從控制性自由裁量變?yōu)橹笇?dǎo)性自由裁量，實(shí)現(xiàn)的是政府與社會(huì)之間的合作治理。我國(guó)一些地方探索的協(xié)商決策制度就是參與式邏輯下生成的政府協(xié)商形式，如溫嶺的民主懇談會(huì)等。

公共事務(wù)的復(fù)雜性和廣泛性決定了扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商應(yīng)該發(fā)展靈活多樣的參與式協(xié)商。參與式政府協(xié)商既可以是正式的決策制度，也包括臨時(shí)性的公共協(xié)商，如特設(shè)論壇等。除重大民生政策必須強(qiáng)化公民參與協(xié)商以外，其他層次的公共事務(wù)也存在政府與公民協(xié)商決策的空間。在公共行政的范疇下，除危機(jī)管理等時(shí)間依賴型公共事務(wù)外，政府承擔(dān)的職能多數(shù)都集中于民生問題，比如社會(huì)治理、公共服務(wù)等等，這些都要求廣泛建設(shè)公民參與協(xié)商的決策體制。在協(xié)商議程的創(chuàng)立方面，參與式協(xié)商既可以是政府內(nèi)部動(dòng)議式的，也可以是外部發(fā)起的。協(xié)商主體根據(jù)公共事務(wù)的不同性質(zhì)可以包括政策相關(guān)者、公民個(gè)體和代表、社會(huì)組織，甚至是無直接利益主體。同時(shí)，需要引起注意的是，政府的政策執(zhí)行過程也是公民參與協(xié)商的重要領(lǐng)域?，F(xiàn)代公共政策理論早已證明政府執(zhí)行政策的過程也無時(shí)無刻不包含著決策機(jī)會(huì)，如政府制定的某項(xiàng)政策的實(shí)施細(xì)則，再如行政執(zhí)法過程中對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不同判定。實(shí)施細(xì)則是否符合政策本意，執(zhí)法行為是否公平合理，這些都需要發(fā)展政策執(zhí)行中的協(xié)商民主，如行政復(fù)議中行政相對(duì)人與執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)商對(duì)話。總之，參與式協(xié)商作為政府與社會(huì)直接對(duì)話的協(xié)商形式在我國(guó)還存在較大的拓展空間，需要通過持續(xù)創(chuàng)新積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作形態(tài)，從而不斷增進(jìn)行政過程中的協(xié)商元素。

三、輔助式路徑

輔助式路徑就是通過創(chuàng)立各種公共協(xié)商形式以輔助政府決策的協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)方式，其最主要特征就是協(xié)商結(jié)果并不直接形成公共政策，而是為政府

制定公共政策提供問題面板和決策信息。審議式和參與式路徑下的公共協(xié)商都與形成決策緊密關(guān)聯(lián)，但輔助式路徑下政府仍然是作出決策的主體，即在政府決策前植入社會(huì)協(xié)商討論來增長(zhǎng)政策制定依據(jù)。這種行政協(xié)商民主的建構(gòu)路徑在許多協(xié)商民主研究中都有體現(xiàn)，典型的如費(fèi)希金發(fā)起的協(xié)商民意調(diào)查，他通過在傳統(tǒng)民意調(diào)查模式中加入?yún)f(xié)商討論的成份改變了原有模式只聚集民意而缺少偏好轉(zhuǎn)換的缺陷，有利于形成理性共識(shí)的民意基礎(chǔ)。1996年我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定的行政聽證制度也是這種形式的典型代表。聽證制度要求政府在制定涉及公眾利益的決策時(shí)聽取社會(huì)各方面意見，聽證過程中各方代表圍繞某個(gè)議題展開協(xié)商討論，從而避免政府決策偏離社會(huì)真實(shí)需求。

輔助式路徑下的公共協(xié)商具有政策問題建構(gòu)的功能。一是篩選社會(huì)問題。社會(huì)問題復(fù)雜多變，有些是政府應(yīng)該承擔(dān)的，而有些則不應(yīng)通過政府手段來解決。良好的政府治理應(yīng)有所為有所不為。社會(huì)協(xié)商討論可以在政府啟動(dòng)決策議程之前對(duì)某些不適合政府承擔(dān)的社會(huì)問題進(jìn)行過濾。學(xué)者巴伯斯的福利政策論壇試驗(yàn)提供了很好的例證。在由社區(qū)居民組成的論壇上，居民普遍改變了原有秉持的政府應(yīng)該提高福利水平的觀念，轉(zhuǎn)而支持高水平福利并不恰當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)，從而促使政府放棄了制定新福利標(biāo)準(zhǔn)的政策計(jì)劃。二是發(fā)現(xiàn)問題實(shí)質(zhì)。解決對(duì)的問題是制定對(duì)的政策的前提，而發(fā)現(xiàn)政策問題的癥結(jié)所在是有效政策規(guī)劃的保障。當(dāng)今社會(huì)，公私領(lǐng)域走向模糊，許多公共問題交錯(cuò)關(guān)聯(lián)，公眾訴求分散多元，要發(fā)現(xiàn)整合真實(shí)的社會(huì)需求離不開公共協(xié)商的支持，這一點(diǎn)協(xié)商民主理論已經(jīng)給出充分解釋，在此就不再贅述?？傊?，協(xié)商民主納入行政過程的輔助式路徑強(qiáng)調(diào)在政府決策前對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行理性甄別，這對(duì)于厘清政府權(quán)責(zé)范圍、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變也具有重要意義。

輔助式路徑下的公共協(xié)商包括官方發(fā)起的咨詢性協(xié)商，也包括社會(huì)廣泛開展的意見性協(xié)商。從理論層面來講，前者是政治公共領(lǐng)域中的協(xié)商，而后者是市民公共領(lǐng)域中無主體交往的對(duì)話。《意見》提出“專業(yè)事項(xiàng)堅(jiān)持專家咨詢論證。涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題、重大公共利益或重大民生的，重視聽取社會(huì)各方面的意見和建議，吸納社會(huì)公眾特別是利益相關(guān)方參與協(xié)商”。應(yīng)該說，這一提法將傳統(tǒng)決策優(yōu)化方案中的專家咨詢也納入?yún)f(xié)商民主建設(shè)中，是堅(jiān)持協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，完善意見征集和反饋機(jī)制、規(guī)范聽證機(jī)制、建立健全決策咨詢機(jī)制等表述也體現(xiàn)了加強(qiáng)咨詢、獲取社會(huì)意見的意圖。其中，建立規(guī)范的、制度化的公共輿論形成渠道是關(guān)鍵。當(dāng)然，由于輔助式路徑并不直接指向決策，協(xié)商的發(fā)起往往帶有不確定性。比如，雖然法律規(guī)定政府要就涉及公眾利益的事項(xiàng)進(jìn)行廣泛聽證，但實(shí)踐中，是否應(yīng)該聽證、何時(shí)進(jìn)行聽證、聽證后公眾意見應(yīng)如何處理都由政府獨(dú)立決定。因此，如何保證咨詢性協(xié)商和意見性協(xié)商能夠適時(shí)發(fā)起并對(duì)決策產(chǎn)生影響仍然是需要重點(diǎn)加強(qiáng)的工作。

結(jié)語

通過對(duì)協(xié)商民主納入行政過程的三種路徑進(jìn)行歸納分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府協(xié)商不僅僅是增加協(xié)商對(duì)話的機(jī)會(huì)，還涉及政治與行政、政府與社會(huì)關(guān)系的進(jìn)一步理順和調(diào)整。本文的目的即在于梳理不同建構(gòu)路徑背后的理論邏輯從而為搭建政府協(xié)商的制度框架提供借鑒。在實(shí)踐中，不同路徑下的協(xié)商形式還有較大的創(chuàng)新拓展空間。但需要明確的是，政府協(xié)商雖在一般意義上代表政府與社會(huì)之間的協(xié)商對(duì)話，但這種互動(dòng)并非必須通過政府與社會(huì)直接協(xié)商的形式來實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)政府協(xié)商要有更大視野。不同路徑下的公共協(xié)商在功能、形態(tài)、對(duì)話原則等方面都存在差異但又相輔相成，共同支撐起政府協(xié)商體系。因此，要將政府協(xié)商建設(shè)作為系統(tǒng)工程對(duì)待，在國(guó)家制度、決策體制和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制三個(gè)層面建立健全政府協(xié)商體制機(jī)制。

（劉兆鑫，中共中央編譯局博士后，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究〈項(xiàng)目代碼：13&ZD033〉”階段研究成果之一/責(zé)編 劉玉霞）