新時期扶貧開發(fā)的問題與建議

◎文/葉興慶 程郁

“十二五”以來，我國扶貧開發(fā)工作取得巨大成效，2010-2014年在新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，我國共計減少貧困人口9550萬人。但到2014年末我國農(nóng)村貧困人口仍有7017萬人，貧困成為我國全面建成小康社會的最大“短板”。近日，筆者在貴州省進行扶貧調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，減貧效果日益遞減、特困地區(qū)基礎(chǔ)條件落后、扶貧政策無法全面覆蓋、部分扶貧政策落實難等問題制約著扶貧開發(fā)工作的深入推進。確保2020年貧困人口如期脫貧面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

總量扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)不能有效保證貧困程度的削減

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（簡稱《綱要》）的政策目標(biāo)是以貧困地區(qū)來確定，但這一做法無法反映出貧困地區(qū)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性差異。如在省和縣級層面2015年主要目標(biāo)的中期完成情況都比較好，但真正落實到貧困村的實現(xiàn)程度就會比較低。

1.貧困縣的經(jīng)濟和收入增長速度不能代表貧困村的發(fā)展情況

《綱要》總體目標(biāo)是貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，但以筆者調(diào)查的貴州省平塘縣和雷山縣為例，2010-2014年農(nóng)民人均純收入年均增長速度分別比全國高4.39個和5.72個百分點，但平塘縣貧困村農(nóng)民人均純收入年均增長速度則比全國平均水平低4.2個百分點，雷山縣被調(diào)查的貧困村農(nóng)民人均純收入年均增長速度也僅比全國平均水平高2.3個百分點。

2.總體的貧困人口減貧數(shù)量不能反映貧困村的減貧程度

即使在同一貧困地區(qū)，不同貧困村的貧困程度存在較大差異，減貧效果主要反映在條件相對較好的貧困村。2011-2014年，貴州省減少農(nóng)村貧困人口526萬人，減貧比例為45.78%，平塘縣和雷山縣減貧比例也分別為44.97%和43.69%。但從筆者調(diào)查的貧困村來看，相當(dāng)大部分貧困村的減貧效果不理想。兩個縣78個村級有效調(diào)查樣本的減貧比例只有22.88%，只有14個村的減貧幅度超過40%，僅占到有效調(diào)查村總數(shù)的17.95%，甚至還有7個村存在貧困人口不降反增的問題。

3.基礎(chǔ)設(shè)施的通村率和保證率不能反映貧困村的真實情況

建制村道路通村率是以到達或貼近行政村為標(biāo)準(zhǔn)計算的，因此從數(shù)字上看貧困地區(qū)行政村道路通村率達到了比較高水平，如平塘縣和雷山縣建制村道路通村率分別達到了73.55%和87%。但實際上，大量的村民小組都沒有硬化道路。筆者調(diào)查的貧困村1135個村民小組中，只有464個村民小組通了硬化道路，仍有59.12%的村民小組沒有通硬化路。同樣，由于缺乏對安全飲水狀況的普查，安全飲水的解決程度是以安全飲水工程計劃的完成程度來衡量，不能反映貧困地區(qū)飲水安全的真實情況。

強扶貧激勵約束可能誘致“指標(biāo)化”減貧

在國家對扶貧工作的高度重視下，扶貧工作已成為貧困地區(qū)的首要任務(wù)，日益強化的扶貧考核壓力和績效獎勵可能誘致非合理性的“指標(biāo)化”減貧。當(dāng)前由于農(nóng)戶收入調(diào)查存在困難，對貧困人口的識別是采取總量規(guī)?？刂坪鸵?guī)模逐級分解的做法，過高的目標(biāo)任務(wù)和過強的激勵約束會導(dǎo)致人為壓低貧困人口指標(biāo)規(guī)模。特別是不同地區(qū)的貧困廣度和深度是有差異的，指標(biāo)分解的方式使得極度貧困地區(qū)大量貧困人口因“指標(biāo)化”脫貧的需求，而喪失了扶貧政策和社會保障支持。

為實現(xiàn)《綱要》要求的“農(nóng)村社會保障和服務(wù)水平進一步提升”，貴州省出臺了《貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案》，提出“要在2020年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)‘兩線合一’達到6200元（1000美元），全省農(nóng)村低保保障人數(shù)減至213萬人”，并對各地區(qū)調(diào)減數(shù)量作了明確要求。這樣的政策雖然有很好的初衷，但目標(biāo)考核的壓力導(dǎo)致了任務(wù)指標(biāo)的層層分解，低保指標(biāo)下調(diào)導(dǎo)致實際覆蓋面過快下降，使得一些尚未真正實現(xiàn)收入提升的困難農(nóng)戶“被退出低?！?。

實際上，不同貧困村的貧困程度和低保保障程度是有差異的，既存在低保指標(biāo)過高的村，也存在低保指標(biāo)不夠的村。如筆者調(diào)查的88個貧困村，22個村（占25%）享受低保的人數(shù)低于本村實際需要低保人數(shù)，48個村（占54.55%）是低保指標(biāo)剛好滿足需求，18個村（占20.45%）享受低保人數(shù)高于實際需要低保人數(shù)。但在低保減量指標(biāo)分解時并未充分考慮這樣的差異，使得極度貧困地區(qū)的低保減量過快，導(dǎo)致大量生活困難人群陷入失保狀態(tài)。如雷山縣丹江鎮(zhèn)郎當(dāng)村因土地被征收導(dǎo)致一半村民缺乏穩(wěn)定收入來源，低保線下的人口為290人，但低保指標(biāo)卻從2014年的254人調(diào)減至237人。為縮小村內(nèi)矛盾，村里只有將不符合計劃生育政策的低保戶取消資格，但這些人可能因為人口負(fù)擔(dān)率高而生活更加困難。

資金保障不足使得扶貧政策落實的效果不理想

盡管財政扶貧資金以超過10%的年均增長速度增加，今年中央財政安排扶貧專項資金138.9億元，補助地方扶貧資金460.9億元，但我國扶貧資金的缺口仍然很大，現(xiàn)有的支持措施還難以實現(xiàn)對貧困人口的全覆蓋，從而使得部分扶貧政策落實比較困難、對最貧困人口的支持不足。

1.因資金投入不足，項目實施需要群眾自籌資金，導(dǎo)致了部分扶貧政策實際上是逆向調(diào)節(jié)

易地扶貧搬遷和危房改造的中央補助不足，在地方無力配套的情況下，大量的資金仍需群眾自籌，加大了貧困家庭的負(fù)擔(dān)。貴州扶貧搬遷每戶至少需要拿出5萬元左右，這使得最貧困家庭無法搬遷出去，部分搬遷出去的貧困家庭也因為搬遷負(fù)債和喪失基本生活保障而陷入更加貧困狀態(tài)。危房改造不僅補助資金不夠，還要求先建后補，最貧困的家庭根本拿不出錢來墊資搞住房改造。同樣，飲水工程由于缺乏運營資金的補助，使得邊遠貧困村的水費大大高于城鎮(zhèn)水平，如平塘縣克度鎮(zhèn)鼠場片區(qū)水價格達到3.8元/噸（比正常水價每噸高1.2元），一些更邊遠的村水價甚至高達5-7元/噸，大量貧困家庭因付不起水費而不敢用自來水。

2.基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，貧困縣配套難導(dǎo)致工程延期現(xiàn)象普遍

交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財政投入不足，在省級財政高負(fù)債支持下，仍需要縣級配套10%-30%。在資金支持上中央沒有考慮項目實際的投資需求，而是采取定額補助的方式，使得大量項目資金缺口很大?；A(chǔ)設(shè)施項目配套成為貧困縣難以承受之重，項目配套資金無法到位導(dǎo)致了大量的項目不能按期竣工。國家在貴州安排建設(shè)的骨干水源水庫建設(shè)項目，2011年開工并應(yīng)當(dāng)竣工完成的20個項目中，目前只有2個實現(xiàn)竣工驗收。

3.集中投入的“整村推進”效果好，但因資金投入有限而覆蓋面有限

僅按照每村100萬元分散投入的方式，“整村推進”并不能取得很好效果，只有整合各部門資金協(xié)同投入才能取得很好的效果。因而，實際工作中很多地方是采取集中資金進行重點村打造或“整鄉(xiāng)推進”的形式。“十二五”期間貴州省只有42.22%的貧困村納入了國家“整村推進”計劃，而在資金投入約束下需要集中投入達到效果的話，能夠?qū)嶋H實施的“整村推進”范圍就更小。

產(chǎn)業(yè)扶貧存在與需求不匹配的問題

貧困縣因為基礎(chǔ)薄弱，難以從各部門推進的項目中獲得發(fā)展資金。扶貧辦雖掌握資金，但卻缺少與需求方有效對接的平臺，缺乏組織實施項目的專業(yè)能力和有力抓手，導(dǎo)致很多項目不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶所需要的、項目的要求不符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況、項目的推進未能有效得到主管業(yè)務(wù)部門充分支持等問題。

1.項目投入缺乏延續(xù)性和互補性，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)效益

扶貧辦每年都在搞不同的新項目，缺乏對已發(fā)展項目的持續(xù)性扶持，各部門和定點單位扶貧也是各自推自己的項目，相互之間沒有協(xié)調(diào)和互補，導(dǎo)致每個產(chǎn)業(yè)項目的效益都較難實現(xiàn)。

2.項目實施主體缺乏選擇自主權(quán)，使得很多產(chǎn)業(yè)扶貧項目難以適應(yīng)本地化生產(chǎn)而失敗

按照扶貧專項資金的管理要求，農(nóng)資超過5萬元以上都必須要執(zhí)行政府采購程序，但作為貧困農(nóng)戶無法了解和參加復(fù)雜的政府采購程序，一般只能由政府代為采購。而政府采購不允許指定品種，并遵循最低價格中標(biāo)的原則，使得大量政府采購的產(chǎn)業(yè)扶貧種子、種苗和種畜（禽）等不符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展的要求，也不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶所希望種植（或養(yǎng)殖）的品種，不能有效調(diào)動農(nóng)戶生產(chǎn)積極性和促進其盈利增收。

3.項目支持重生產(chǎn)、輕市場，導(dǎo)致很多扶貧產(chǎn)業(yè)無法實現(xiàn)效益

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要對生產(chǎn)技能的掌握，而且更重要的是開拓市場和塑造品牌以有效地實現(xiàn)產(chǎn)品的價值，而這些是普通農(nóng)戶難以做到的，也是產(chǎn)業(yè)扶貧過程中一直被忽視的。因為缺少技能、勞動力和發(fā)展動力，一半以上的貧困人口沒有能力實施好扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。即使項目形成了一定的產(chǎn)出，卻因為沒有市場銷售渠道，貧困戶無法實現(xiàn)增收而極大打擊了其參與項目的積極性。

政策建議

多年的扶貧努力已在基本面上解決了制約貧困地區(qū)發(fā)展的問題，剩余的貧困則是更深程度，存在著結(jié)構(gòu)性差異和系統(tǒng)性約束，需要更有針對性、全部門和全社會統(tǒng)合性的政策支持。

1.扶貧目標(biāo)設(shè)定需進一步精確化

扶貧目標(biāo)不能僅看總量指標(biāo)，而更需要關(guān)注到村和戶的減貧情況，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為基礎(chǔ)制訂精準(zhǔn)化的減貧目標(biāo)。

2.以收入核查為基礎(chǔ)建立貧困人口動態(tài)管理機制

民政、扶貧與統(tǒng)計部門應(yīng)定期聯(lián)合開展低收入人群的專項調(diào)查，以收入核查為基礎(chǔ)對貧困人口數(shù)據(jù)庫進行動態(tài)更新，將收入降到貧困線以下的人群及時增補到貧困人口數(shù)據(jù)庫，努力做到扶貧與低保政策的應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。

3.加強對扶貧對象發(fā)展需求綜合調(diào)研和系統(tǒng)研判

搭建扶貧需求與扶貧資源對接的信息平臺，形成供需雙方有效的溝通互動，改變過去自上而下分配扶貧任務(wù)和派發(fā)扶貧資源的傳統(tǒng)模式，建立以自下而上需求反饋為基礎(chǔ)的、有針對性的扶貧資源協(xié)調(diào)配置機制，有效動員各部門、全社會資源形成互補性、接續(xù)性的支持。

4.以市場建設(shè)為核心突破口轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)扶貧方式

應(yīng)適度放寬扶貧資金支持的領(lǐng)域和范圍，鼓勵多樣化的產(chǎn)業(yè)扶貧支持形式，從過去片斷化的生產(chǎn)環(huán)節(jié)支持向產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)支持轉(zhuǎn)變。在扶貧產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)布局的同時，需加強對銷售渠道、品牌推廣、物流保障以及產(chǎn)品與服務(wù)延伸等方面的支持，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務(wù)和旅游等部門需協(xié)同努力確保產(chǎn)業(yè)鏈的順暢連接和價值鏈的有效實現(xiàn)。

5.加大資金投入保障貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)建設(shè)

應(yīng)按實際核算的建設(shè)和征地成本，提高中央對貧困地區(qū)危房改造、易地扶貧搬遷、以工代賑以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的財政補助比例，切實取消貧困縣縣級資金配套。支持貧困地區(qū)發(fā)行專項政策性地方債或由政策性銀行給予長期性貸款支持，確保扶貧項目建設(shè)資金到位。

6.適度增加扶貧項目政府采購的靈活性

考慮地區(qū)生長的適應(yīng)性以及對貧困地區(qū)特有品種和市場的保護，可準(zhǔn)予扶貧項目采購的種苗、種子和種畜設(shè)定本地品種優(yōu)先的條款。對于經(jīng)過科學(xué)論證或?qū)嵤┑卮迕衿毡檎J(rèn)可適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)品種，可以在扶貧項目政府采購中提出特定的品種要求。對于生產(chǎn)季節(jié)性非常強的產(chǎn)品，為保證不延誤最佳的種植或養(yǎng)殖時期，可適當(dāng)簡化政府采購程序、縮短采購的時間。