張 晗

（1.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.延邊大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 延吉 133002）

自2004年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)12年以中央一號(hào)文件的形式對(duì)中國(guó)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展工作進(jìn)行部署，可見(jiàn)，“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)成為全國(guó)各項(xiàng)工作的重中之重。十七屆三中全會(huì)后，中國(guó)新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革全面推進(jìn)，進(jìn)入了縱深階段，其中，土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范和完善成為了農(nóng)村改革的中心問(wèn)題。在我國(guó)，少數(shù)民族地區(qū)地域遼闊，土地資源豐富，具有良好的發(fā)展?jié)摿?。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到歷史和現(xiàn)實(shí)等因素的影響，民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增速緩慢，與其他地區(qū)存在一定的差距?？梢哉f(shuō)，民族地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不僅對(duì)于民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響重大，而且對(duì)于邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定和國(guó)家的安全具有重要意義。

一、延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成績(jī)

吉林省延邊地區(qū)是中國(guó)最大的朝鮮族聚居地區(qū)和東北唯一的少數(shù)民族自治州所在地，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，延邊地區(qū)始終堅(jiān)持利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化相結(jié)合的原則，一方面促進(jìn)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)健康、穩(wěn)步發(fā)展，另一方面關(guān)注流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的切身利益和要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一些成績(jī)。

第一，促進(jìn)了土地規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)。截至2013年底，延邊地區(qū)流轉(zhuǎn)土地總面積為7.79萬(wàn)公頃，其中專業(yè)農(nóng)場(chǎng)中農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到5.08萬(wàn)公頃，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶達(dá)到21582戶。［1］隨著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，土地相對(duì)集中到農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶手中，土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平進(jìn)一步提升。土地相對(duì)集中之后，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化生產(chǎn)和機(jī)械化作業(yè)，有利于科學(xué)種田、推廣新品種和新技術(shù)、組織生產(chǎn)綠色，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)都有大幅度提高，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了廣闊的發(fā)展空間。同時(shí)，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，延邊地區(qū)積極發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的項(xiàng)目。2013年，延邊地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施20個(gè)投資3000萬(wàn)元以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，總投資達(dá)16.9億元；新增州級(jí)龍頭企業(yè)20戶，總數(shù)逾260戶；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)銷售收入達(dá)231億元，同比增長(zhǎng)18.5%。［2］

第二，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收。在延邊地區(qū)，通過(guò)參與土地流轉(zhuǎn)和外出務(wù)工等途徑，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶收入顯著增加。農(nóng)戶增收主要源于三個(gè)渠道：一是土地流轉(zhuǎn)收入。（1）土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。2012年，延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)到每公頃4000元以上，有些已高達(dá)5000元。（2）土地經(jīng)營(yíng)收益返還部分。主要包括由于糧價(jià)上漲而增加的凈收益和農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)超額利潤(rùn)時(shí)返還給農(nóng)戶的利益補(bǔ)償部分。二是外出務(wù)工增收。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后可通過(guò)進(jìn)城務(wù)工、在當(dāng)?shù)貙I(yè)農(nóng)場(chǎng)就業(yè)和從事其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等多渠道實(shí)現(xiàn)增收。三是國(guó)家針對(duì)糧食生產(chǎn)發(fā)放的各類補(bǔ)貼收入。2013年，延邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入125億元，農(nóng)民人均純收入8291元，較上一年增長(zhǎng)12.8%。［3］同時(shí)，通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)種田、機(jī)械化作業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)化管理，每公頃土地的產(chǎn)出比單散農(nóng)戶種植時(shí)顯著增加。因此，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)中的種植大戶收入與普通農(nóng)戶相比也顯著增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)值達(dá)到6.08億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)2.5億元，平均每家專業(yè)農(nóng)場(chǎng)凈利潤(rùn)為36萬(wàn)元。其中，凈利潤(rùn)20萬(wàn)元以上的專業(yè)農(nóng)場(chǎng)561家，占全州專業(yè)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的82%。［4］

第三，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。延邊地區(qū)通過(guò)發(fā)展專業(yè)農(nóng)場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在提高土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平、大幅提高農(nóng)民收入的同時(shí)，也加速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。土地流轉(zhuǎn)制度的建立，可以幫助進(jìn)城農(nóng)民盡快完成身份定位，促使農(nóng)民特別是小城鎮(zhèn)居民擺脫“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兩難狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力和土地兩大生產(chǎn)要素的分離，并使其得到更合理、更有效的配置。農(nóng)民真正融入到城市生活之中，實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。幾年來(lái)，延邊地區(qū)通過(guò)發(fā)展專業(yè)農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力5萬(wàn)余人，許多離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)置了房屋，辦理了城市戶口，成為了市民。勞動(dòng)力資源的再整合，使得延邊地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐年加快。2011年，全州城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.04%，比2010年增加0.84個(gè)百分點(diǎn)，高于同期全國(guó)城鎮(zhèn)化率15.77個(gè)百分點(diǎn)。［5］

二、延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難

延邊地區(qū)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展專業(yè)農(nóng)場(chǎng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的工作在各級(jí)政府及有關(guān)部門的關(guān)注和支持下，已經(jīng)初具規(guī)模。但是，由于受到人口、資本、科技水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在不斷推進(jìn)的過(guò)程中也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。

第一，地方政府行為失范。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策陌生，其行為需要地方政府的指導(dǎo)和規(guī)范；另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要符合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和糧食安全戰(zhàn)略，國(guó)家的農(nóng)村政策在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的落實(shí)需要政府的有效參與。但是，在延邊地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，政府行為的不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)在“缺位”和“越位”兩個(gè)方面。有些作為組織者、管理者、服務(wù)者的地方政府尚對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不全，采取不作為或不干預(yù)的態(tài)度，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放任自流，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中管理職能缺位、功能弱化；有些地方政府管理人員為求政績(jī)或基于地方經(jīng)濟(jì)利益考慮，越權(quán)、越位從事各種商業(yè)性征地、建設(shè)性征地以及“低征高賣”等土地運(yùn)作，在沒(méi)有征得農(nóng)民同意和授權(quán)的條件下，強(qiáng)制征收農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和宅基地，造成農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中“被流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，在延邊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的政府行為不規(guī)范現(xiàn)象影響了農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，挫傷了各族群眾參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，影響了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

第二，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制缺失。土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險(xiǎn)制約了延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。一方面，延邊地區(qū)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，農(nóng)民對(duì)于土地具有強(qiáng)烈的依賴性，將土地視為“命根子”，在看待“專業(yè)農(nóng)場(chǎng)”這個(gè)較為新鮮的事物上，往往存在一定的擔(dān)憂，擔(dān)心轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，失去生活的來(lái)源，難以維持生存，所以在土地流轉(zhuǎn)中失去土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的多數(shù)農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)時(shí)抱有觀望的心理，往往不愿將全部的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出來(lái)；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)中獲得更多土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)農(nóng)場(chǎng)主，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的過(guò)程中，要面臨來(lái)自政策、環(huán)境和市場(chǎng)等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在融資方面，由于專業(yè)農(nóng)場(chǎng)缺少有效抵押物，難以達(dá)到信用貸款的授信標(biāo)準(zhǔn)，貸款困難。雖然延邊地區(qū)相關(guān)政府部門針對(duì)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展需要設(shè)立了相關(guān)專項(xiàng)資金，但覆蓋面仍然較小。2011年，延邊地區(qū)獲得政策資金傾斜的專業(yè)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量?jī)H占所有農(nóng)場(chǎng)數(shù)的11.6%。［6］所以，出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)主往往選擇安于現(xiàn)狀，影響了農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的發(fā)展和生產(chǎn)的擴(kuò)大。

第三，社會(huì)化服務(wù)體系和配套制度不健全。一方面，社會(huì)化服務(wù)體系是影響專業(yè)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的重要制約因素。相對(duì)于其他規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體而言，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的主要優(yōu)勢(shì)是能夠在種養(yǎng)環(huán)節(jié)降低管理成本、提高生產(chǎn)效率。而在面對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)資購(gòu)買等交易時(shí)，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)必須依托合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)化服務(wù)組織才能降低市場(chǎng)交易成本，獲得較高的市場(chǎng)交易地位。但是，當(dāng)前延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展并不充分，農(nóng)場(chǎng)在專業(yè)生產(chǎn)中迫切需要的農(nóng)機(jī)、購(gòu)銷、保險(xiǎn)等服務(wù)供給不足，成為其發(fā)展壯大的重要制約因素。另一方面，當(dāng)前延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，這與流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革滯后密切相關(guān)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以轉(zhuǎn)移，而當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的住房問(wèn)題、戶籍制度和社會(huì)保障制度等都嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而妨礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第四，少數(shù)民族邊緣化問(wèn)題日益凸顯。合理的土地流轉(zhuǎn)能增加民族地區(qū)少數(shù)民族收入，但是，受到經(jīng)營(yíng)能力、人口結(jié)構(gòu)、文化適應(yīng)等因素的影響，少數(shù)民族農(nóng)民參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的程度相對(duì)較低，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，少數(shù)民族邊緣化問(wèn)題日益凸顯。一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)滯后的農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)以及大量社會(huì)資本的進(jìn)入打破了傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致了農(nóng)村的貧富分化。極少數(shù)農(nóng)業(yè)大戶通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為土地流轉(zhuǎn)的絕對(duì)受益者，擁有了更多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治權(quán)利，而大多數(shù)的普通農(nóng)戶則進(jìn)一步喪失了參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的權(quán)利，變成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的旁觀者，失去了話語(yǔ)權(quán)。另一方面，少數(shù)民族農(nóng)民的溝通能力、社會(huì)交往能力相對(duì)較低，很難接受新事物、學(xué)習(xí)新知識(shí)，很多農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)之后，缺少在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)，有的在服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)短期或臨時(shí)的就業(yè)，有的從事一些時(shí)令性的采摘或撈捕活動(dòng)，有的甚至賦閑在家中靠土地租金和政府的最低生活保障維持生活，這樣不僅產(chǎn)生了物質(zhì)貧困，而且有可能造成社會(huì)權(quán)利貧困、能力貧困、資源貧困的產(chǎn)生，加深少數(shù)民族邊緣化程度。

三、民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑選擇

吉林省延邊地區(qū)是民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型，其土地流轉(zhuǎn)的狀況具有一定的特殊性，但也能反映出民族地區(qū)的一些共同特點(diǎn)。延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中面臨的地方政府行為失范、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制缺失、社會(huì)化服務(wù)體系和配套制度不健全、少數(shù)民族邊緣化問(wèn)題日益凸顯等困境，同樣存在于其他民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中。因此，基于對(duì)延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的考察，筆者認(rèn)為，民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑選擇應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府政策性干預(yù)

在廣大民族地區(qū)，尤其是在一些邊疆民族地區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制本身的復(fù)雜性和不可控性以及農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的相對(duì)緩慢，使土地流轉(zhuǎn)舉步維艱。因此，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建中，規(guī)范政府的政策性干預(yù)尤為重要。

一是政府政策性干預(yù)必須規(guī)范化。政府對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策性干預(yù)的具體表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)政策的制定和實(shí)施，政策的主體是政府，政策的不規(guī)范首先是政府行為的不規(guī)范，［7］所以政策性干預(yù)的規(guī)范性必須以政府行為規(guī)范為基礎(chǔ)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府既是參與者，又是監(jiān)督者，政府行為在很大程度上影響其他土地流轉(zhuǎn)參與者的積極性，因此，政府行為必須符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，滿足社會(huì)公共利益的要求，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。

二是政策性干預(yù)應(yīng)注意多種手段的結(jié)合。民族地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)能力、文化適應(yīng)性相對(duì)較低，這就要求國(guó)家在制定相關(guān)農(nóng)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)注意政策制定的科學(xué)性、政策目標(biāo)的合理性、政策執(zhí)行的穩(wěn)定性與政策手段的多樣性相統(tǒng)一。在具體執(zhí)行上，政府政策性干預(yù)應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)手段為主，以法制手段為輔，同時(shí)配合行政手段的強(qiáng)制性，努力克服政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)手段欠缺、法律手段無(wú)力的種種弊端。

三是政策性干預(yù)必須講求公平。在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地管理不完善、土地征收補(bǔ)償不公等原因引起的土地糾紛很多，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作的開(kāi)展和土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新。因此，在土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新中，政策性干預(yù)作為政府參與土地流轉(zhuǎn)的重要手段，必須努力克服原有體制和制度的弊端，講求公平，在土地確權(quán)、制度管理等方面充分考慮到各參與主體的利益，統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮政策性干預(yù)的作用。

（二）拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

在廣大民族地區(qū)，流轉(zhuǎn)方式的單一性和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的不完善已經(jīng)成為影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸因素。因此，拓寬利益共享和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和要求，也是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的題中應(yīng)有之義。

一是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是決定產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能否成功的關(guān)鍵因素。民族地區(qū)應(yīng)因地制宜，根據(jù)各地的具體情況在原有土地流轉(zhuǎn)模式的基礎(chǔ)上嘗試新的土地流轉(zhuǎn)模式，并配套相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，支持農(nóng)民以土地、資金、技術(shù)等要素入股，實(shí)行多種形式的聯(lián)合與合作；積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶形成緊密的利益共享關(guān)系，大力倡導(dǎo)“公司＋農(nóng)戶”的“訂單農(nóng)業(yè)”，規(guī)范農(nóng)業(yè)訂單，提高履約率，并根據(jù)市場(chǎng)和收益的變化按照一定年限和比例調(diào)整流轉(zhuǎn)租金，把農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)方的長(zhǎng)期利益捆綁在一起，推動(dòng)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間建立穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。這既有利于農(nóng)民支持和參與長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，也有利于農(nóng)民分享土地經(jīng)營(yíng)的成果和長(zhǎng)期收益。

二是建立土地增值收益分配機(jī)制。（1）激發(fā)少數(shù)民族群眾參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性，積極探索合同制、股份制、股份合作制等經(jīng)營(yíng)組織形式，使農(nóng)民通過(guò)參與土地流轉(zhuǎn)獲得土地地租、股份分紅等形式的土地增值收益，使農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)者之間、農(nóng)民與土地經(jīng)營(yíng)效益之間建立起更加穩(wěn)定而廣泛的聯(lián)系。（2）企業(yè)和農(nóng)戶之間可以通過(guò)開(kāi)展定向投入、定向收購(gòu)等方式，為農(nóng)戶提供更多的技術(shù)、信息、農(nóng)資和購(gòu)銷等服務(wù)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，讓更多農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，更好地分享發(fā)展成果。（3）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)收益的監(jiān)管，建立相應(yīng)的收益分配制度，保障農(nóng)民的集體土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

三是建立農(nóng)村土地收益基金管理機(jī)制。從理論上來(lái)講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一部分增值收益也可以通過(guò)建立土地收益基金的管理機(jī)制，規(guī)范土地出讓收益的管理和運(yùn)作，使其保值增值，在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)村集體土地增值的公平分享。在建立農(nóng)村土地收益基金時(shí)，可以通過(guò)村民選舉的方式選出具有一定能力而深受大家信任的人組成一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的管理和使用。對(duì)于基金的收入分配可以嘗試1∶1∶1的分配模式，一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)備用金儲(chǔ)備，還有一部分作為發(fā)放給村民的福利。需要注意的一點(diǎn)是，農(nóng)村土地收益基金管理機(jī)制必須建立在公開(kāi)、規(guī)范的原則上，確保資金的安全和分配的公平合理。

四是完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，流轉(zhuǎn)雙方可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)都是多方面的。我們必須正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，積極主動(dòng)地采取綜合措施，完善土地流轉(zhuǎn)防范機(jī)制，只有這樣，才能進(jìn)一步推動(dòng)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。（1）建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。針對(duì)農(nóng)業(yè)抗自然風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱的特點(diǎn)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)信息中心、農(nóng)技推廣基金會(huì)在普及推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)中的作用，加大對(duì)氣象、畜禽疫病、農(nóng)作物病蟲(chóng)害、市場(chǎng)信息的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)力度，并隨時(shí)防范現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，按照流轉(zhuǎn)土地規(guī)模、土地流入方向，相關(guān)部門交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，合同期滿時(shí)全額退回。當(dāng)土地流入方因經(jīng)營(yíng)困難無(wú)法支付土地租金時(shí)，農(nóng)業(yè)行政主管部門有權(quán)使用風(fēng)險(xiǎn)保障金向農(nóng)戶支付土地租金。

（三）加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革

建立完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系，弱化農(nóng)村土地保障功能，解放束縛在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力，是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必由之路。在社會(huì)保障制度不完善的情況下，單方面的農(nóng)村土地制度改革往往成效不彰。當(dāng)前，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)注農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。在民族地區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，大量農(nóng)民工長(zhǎng)期在城市打工。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源供求關(guān)系的變化，農(nóng)民工“兩棲生活”的弊端也日益凸顯，切實(shí)解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)是當(dāng)前農(nóng)村土地制度配套改革中一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容。不僅要保障農(nóng)民工進(jìn)城打工、獲得收入的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而且要通過(guò)制度改革對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城生活提供制度保障和制度激勵(lì)，提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，將農(nóng)民工群體納入到城市社會(huì)保障體系當(dāng)中，針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)及培訓(xùn)、住房、子女教育等問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)政策，為進(jìn)城農(nóng)民工提供基本的生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各種保障，并且在保險(xiǎn)賬戶的設(shè)置上充分考慮到農(nóng)民工收入的低水平及其不穩(wěn)定性和高流動(dòng)性，使其具有流動(dòng)性和延續(xù)性的特點(diǎn)。

二是建立多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的地方性差異很大，廣大民族地區(qū)農(nóng)村的情況更是千差萬(wàn)別。不同收入、文化或者信仰的群體，他們的參保能力和對(duì)于未來(lái)老年生活水平的要求有所不同。所以，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的改革不能一刀切，必須考慮到各地的現(xiàn)實(shí)情況和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，使其更具有層次性和多樣性的特點(diǎn)。現(xiàn)階段，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的目標(biāo)是形成以社會(huì)養(yǎng)老保障為主，家庭養(yǎng)老、集體（社區(qū)）養(yǎng)老為輔，多層次、有差別、廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，［8］即針對(duì)不同發(fā)展水平的地區(qū)、不同收入水平的家庭設(shè)計(jì)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)金方案，形成一個(gè)以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的綜合養(yǎng)老模式，建立起多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

三是完善民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的首要目的是解決公平問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群之間的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但是，在廣大民族地區(qū)，普遍存在制度不夠完善、投資不足、服務(wù)成本高、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施條件差等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅農(nóng)民群眾的身體健康。因此，在民族地區(qū)深入推進(jìn)醫(yī)改的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)衛(wèi)生發(fā)展的獨(dú)特性和差異性，對(duì)現(xiàn)有政策作出補(bǔ)充和完善，分類指導(dǎo)，給予民族地區(qū)更多政策上的指導(dǎo)和支持。一方面，要完善相關(guān)制度，建立健全相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，做好籌資和融資工作；深化民族地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人事分配制度改革，積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施條件，調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性。另一方面，要大力發(fā)展民族地區(qū)的中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)具有中藥材資源豐富地區(qū)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自種、自采、自制、自用中草藥，并加強(qiáng)對(duì)于中藥材產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管。

（四）強(qiáng)化少數(shù)民族利益表達(dá)和政治參與機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)為民族地區(qū)農(nóng)村原本進(jìn)程緩慢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷注入了強(qiáng)大的推動(dòng)力，但是當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生存環(huán)境和生產(chǎn)方式卻在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中發(fā)生著巨大的變遷，民族地區(qū)利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化和利益表達(dá)公開(kāi)化，很可能由此產(chǎn)生各種摩擦，甚至影響民族地區(qū)的和諧和穩(wěn)定。因此，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中必須認(rèn)可并尊重少數(shù)民族的參與意愿，更好地體現(xiàn)少數(shù)民族群眾的物質(zhì)權(quán)益和精神要求，加強(qiáng)少數(shù)民族的利益表達(dá)和政治參與度。

一是建立有效的信息公開(kāi)制度。在土地流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息和政策對(duì)于農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿和行為選擇尤其重要，因此，建立有效的信息公開(kāi)制度對(duì)于推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)非常必要。（1）要促進(jìn)信息公開(kāi)制度建設(shè)的規(guī)范化，在組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任機(jī)制、公開(kāi)范圍及時(shí)效等方面完善相關(guān)措施，加強(qiáng)中央及地方各級(jí)政府對(duì)于信息公開(kāi)方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。（2）建立有效的約束機(jī)制，強(qiáng)化少數(shù)民族群眾在獲取政府信息方面的權(quán)利，推進(jìn)信息公開(kāi)中的爭(zhēng)議仲裁機(jī)制，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立且具有權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)于由信息公開(kāi)問(wèn)題引起的問(wèn)題進(jìn)行介入，進(jìn)行公平、公正的調(diào)解或裁定。（3）信息的公開(kāi)要具有受眾性，充分考慮到少數(shù)民族群眾的知識(shí)水平和受教育程度。地方政府對(duì)于信息的發(fā)布不能流于形式，可以采取多語(yǔ)言的方式進(jìn)行信息公開(kāi)，運(yùn)用少數(shù)民族語(yǔ)言和文字對(duì)相關(guān)情況予以解釋和說(shuō)明，便于廣大少數(shù)民族群眾充分理解信息內(nèi)容。

二是構(gòu)建利益表達(dá)機(jī)制。在民族地區(qū)，不規(guī)范甚至是極端化的利益表達(dá)方式對(duì)于社會(huì)的危害是非常嚴(yán)重的。民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的利益主體多樣、利益關(guān)系復(fù)雜，利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建同樣不容忽視。一方面，必須從法律上給予少數(shù)民族群眾更多的自主性的利益表達(dá)權(quán)利和機(jī)會(huì)，使其擁有自主表達(dá)的話語(yǔ)權(quán)；另一方面，要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的渠道。民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)既是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，又是自治機(jī)關(guān)，上通中央，下連少數(shù)民族群眾，發(fā)揮著重要的利益協(xié)調(diào)功能和上傳下達(dá)的溝通功能，民族自治與地方自治結(jié)合的制度具有不可替代的優(yōu)越性，是少數(shù)民族群眾進(jìn)行利益表達(dá)、向上級(jí)進(jìn)行利益訴求和政治溝通的有效途徑。

三是完善民主協(xié)商機(jī)制。目前，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，最為常見(jiàn)和有效的民主協(xié)商機(jī)制就是聽(tīng)證會(huì)。但是，目前中國(guó)聽(tīng)證制度還很不完善，民族地區(qū)的聽(tīng)證會(huì)制度更是亟待完善，對(duì)于聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍、聽(tīng)證的具體程序、聽(tīng)證的主持機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確規(guī)定，聽(tīng)證的過(guò)程以及結(jié)果等都缺乏透明性。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于涉及與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的重大決策必須舉行有農(nóng)民參加的聽(tīng)證會(huì)，保證各方都享有充分的知情權(quán)，并在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出最后的決策。（1）應(yīng)保證參與程序的公平透明，對(duì)農(nóng)民參與決策的步驟、順序、方式、形式和時(shí)間以及相關(guān)的程序性制度進(jìn)行規(guī)范化設(shè)定，進(jìn)一步擴(kuò)大地情民意征集范圍，拓寬民意征集渠道。（2）應(yīng)建立和完善社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證會(huì)制度，對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，必須進(jìn)行社會(huì)公示和舉行多層次的社會(huì)聽(tīng)證會(huì)，保證農(nóng)民廣泛參與決策過(guò)程，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)這個(gè)人地矛盾突出的農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步影響深刻，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是一個(gè)關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)吉林省延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府行為失范、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制缺失、資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)化服務(wù)體系和配套制度不健全，以及少數(shù)民族邊緣化問(wèn)題日益凸顯等問(wèn)題普遍存在，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步深入。因此，民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑選擇包括：規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府政策性干預(yù)；拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革；強(qiáng)化少數(shù)民族利益表達(dá)和政治參與機(jī)制。

［1］樸世峰：《延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，延邊大學(xué)，2014年，第16頁(yè)。

［2］李思雨：《延邊州2013年推進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)綜述》，《延邊日?qǐng)?bào)》2014年1月29日，第2版。

［3］《2013年延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果顯著》，http／／www.jl.gov.cn／zwgk／zwdt／szdt／201402／t20140207＿1612059.html。

［4］李仙子：《加快土地流轉(zhuǎn) 助推農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)》，《銀行家》2014年第8期，第126頁(yè)。

［5］孫艷霜、夏友照：《專業(yè)農(nóng)場(chǎng)：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的城市》，《吉林日?qǐng)?bào)》2013年1月16日，第5版。

［6］張?chǎng)?、沈貴銀：《對(duì)延邊地區(qū)發(fā)展專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的調(diào)研》，《中國(guó)農(nóng)墾》2013年第8期，第34—37頁(yè)。

［7］曲福田：《中國(guó)農(nóng)村土地制度的理論探討》，南京：江蘇人民出版社，1991年，第105頁(yè)。

［8］王如鵬：《農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題研究——基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析》，長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2013年，第159頁(yè)。