□ 賴先進(jìn)

論城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力的構(gòu)建與優(yōu)化

□ 賴先進(jìn)

危機(jī)管理碎片化傾向是我國城市危機(jī)管理面臨的潛在共性問題。走協(xié)同治理道路，提升政府危機(jī)協(xié)同治理能力是危機(jī)管理破除碎片化、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)和突破點(diǎn)。文章在界定公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵和要素基礎(chǔ)上，基于危機(jī)管理4R生命周期理論，提出城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力的基本結(jié)構(gòu)，包括協(xié)同預(yù)警能力、協(xié)同應(yīng)對能力、協(xié)同恢復(fù)能力、協(xié)同削減能力等。從四種治理能力出發(fā)，結(jié)合我國城市危機(jī)管理實(shí)際，提出構(gòu)建和優(yōu)化我國城市政府危機(jī)協(xié)同治理能力的若干政策建議。

協(xié)同治理；危機(jī)管理；城市治理

一、問題的提出

自2011年起，我國城鎮(zhèn)居住人口數(shù)量開始超過農(nóng)村人口數(shù)量，從統(tǒng)計(jì)意義上看，這意味著我國由此進(jìn)入了以城市文明為主導(dǎo)的發(fā)展時(shí)代。該事件不僅在我國五千年文明發(fā)展史上具有里程碑式的標(biāo)志意義①全球生活在城市人口數(shù)量超過生活在農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量是發(fā)生在2007年。；同時(shí)，也預(yù)示著今后城市（尤其是大城市、特大城市）日益成為我國政府公共危機(jī)管理的重心。隨著今后我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，以城市為載體和對象的公共危機(jī)管理的重要性將日益凸顯。雖然我國自2003年SARS事件以來，各級政府已初步建立應(yīng)急管理體系和制度框架。但是，無論是在理論上還是在實(shí)踐上，城市公共危機(jī)管理高效運(yùn)行還面臨一些體制上的困境與制約，這些問題主要表現(xiàn)在城市危機(jī)管理出現(xiàn)碎片化特征，缺乏整體協(xié)同、聯(lián)動(dòng)，城市危機(jī)協(xié)同治理能力較弱。

如何破除碎片化的危機(jī)管理格局，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)同治理，是危機(jī)管理理論研究和實(shí)踐探索的重要任務(wù)。目前，理論界對此問題的思考還僅僅停留于危機(jī)協(xié)同治理“為什么”的初步探索階段。例如一些學(xué)者基于協(xié)同理論的視角，提出公共危機(jī)協(xié)同治理的概念、特征、結(jié)構(gòu)與層次②張立榮、冷向明：《協(xié)同治理與我國公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新—基于協(xié)同理論的視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第2期。；一些學(xué)者論證了公共危機(jī)管理中引入?yún)f(xié)同治理理論的

必要性和可行性①明燕飛、卿艷艷.：《公共危機(jī)協(xié)同治理下政府與媒體關(guān)系的構(gòu)建》，《求索》，2010年第6期。。理論界對危機(jī)協(xié)同治理“是什么”、“如何做”等層面缺乏深入細(xì)致的研究，尤其是對城市危機(jī)協(xié)同治理的研究依然是鳳毛麟角，不能適應(yīng)我國城市化快速發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)需要。本文從治理能力建設(shè)視角出發(fā)，論述城市政府公共危機(jī)協(xié)同治理能力的結(jié)構(gòu)，對于推進(jìn)危機(jī)協(xié)同治理研究和實(shí)踐探索具有重要的意義。

二、碎片化影響和制約城市公共危機(jī)治理能力的提升

我國城市化②城市化，又稱城鎮(zhèn)化，是指人口向城鎮(zhèn)、城市聚集以及由此引起一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的過程，城市化主要包含三種過程：人口經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級的過程、人口空間結(jié)構(gòu)向城鎮(zhèn)聚集的過程和人口社會(huì)結(jié)構(gòu)向市民身份轉(zhuǎn)變的過程。發(fā)展取得了舉世矚目的成就，我國僅用60年時(shí)間便將城鎮(zhèn)化率從10%提高到50%。但是，隨著城市化進(jìn)程中人口聚集及由此帶來的建筑物集中、財(cái)富集中，人們對城市的依賴越來越緊密，城市的脆弱性和易損性凸顯。伴隨城市快速發(fā)展，新的城市災(zāi)害源、危機(jī)源不斷增加，城市所承載的災(zāi)害或發(fā)生的危機(jī)越來越頻繁，尤其是重大公共危機(jī)。在當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐形勢下，大城市、特大城市的非傳統(tǒng)安全危機(jī)顯現(xiàn)，成為危機(jī)治理的新內(nèi)容。

當(dāng)前，我國城市危機(jī)管理的碎片化問題主要表現(xiàn)以下三個(gè)方面：

（一）從“條條”的縱向視角來看，城市危機(jī)管理體系職能分工出現(xiàn)碎片化傾向，影響和制約跨部門、跨行業(yè)領(lǐng)域的危機(jī)協(xié)同治理

我國各大城市公共危機(jī)管理體系的宏觀運(yùn)行架構(gòu)是“條條分割”式的職能部門負(fù)責(zé)制。各種類型的危機(jī)管理基本上是以相應(yīng)政府職能部門為依托，危機(jī)管理帶有濃厚的部門色彩。這種運(yùn)行架構(gòu)強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理的專業(yè)化分工，有利于提高管理效率；但也容易產(chǎn)生較為嚴(yán)重的碎片化管理傾向。城市危機(jī)管理碎片化是由于城市政府職能劃分而產(chǎn)生的“缺位”和職責(zé)重疊問題，使得危機(jī)管理存在大量碎片的管理現(xiàn)象。一方面，碎片化是由于危機(jī)管理職能分工存在真空而產(chǎn)生；另一方面，部門之間管理責(zé)權(quán)關(guān)系重疊、模糊，導(dǎo)致危機(jī)管理部門應(yīng)對復(fù)雜多變的危機(jī)事件時(shí)出現(xiàn)無能力負(fù)責(zé)的局面。

（二）從“塊塊”的橫向視角來看，城市危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)區(qū)域化的屬地管理，影響和制約區(qū)域之間危機(jī)的整體性治理

改革開放以來，我國城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，已經(jīng)形成長三角、珠三角、京津冀等大城市群。城市公共危機(jī)事件往往出現(xiàn)跨區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢，危機(jī)影響范圍往往超越一個(gè)行政管理地域，造成相鄰區(qū)域的關(guān)聯(lián)影響。這種區(qū)域各自為政的危機(jī)治理模式往往在遇到具有流動(dòng)性的危機(jī)事件時(shí)，難以奏效，例如重度空氣污染危機(jī)事件、水污染危機(jī)事件等。由于空氣污染和水污染的公共開放性和流動(dòng)性，決定了城市應(yīng)對空氣污染和水污染的管理活動(dòng)絕不是單一區(qū)域的事務(wù)。在城市群普遍面臨危機(jī)時(shí)，屬地管理需要讓位于城市之間的整體性危機(jī)治理。

（三）從危機(jī)治理主體視角來看，城市危機(jī)治理主體單一化，社會(huì)力量未能有效發(fā)揮出協(xié)同治理作用

在傳統(tǒng)政府管理模式下，政府組織是社會(huì)公共管理和公共服務(wù)的唯一主體，其他社會(huì)組織及成員都屬于被動(dòng)的配合與執(zhí)行地位。但在危機(jī)治理情境下，僅僅靠傳統(tǒng)政府的力量，難以獨(dú)自實(shí)現(xiàn)對日益復(fù)雜、動(dòng)態(tài)多發(fā)城市危機(jī)的治理活動(dòng)。伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公眾已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位人”走向市場經(jīng)濟(jì)條件下的“社會(huì)人”，社會(huì)組織和公眾在城市危機(jī)治理中也扮演重要角色。社會(huì)組織與公眾無論在危機(jī)預(yù)警、應(yīng)對，還是危機(jī)后的危機(jī)恢復(fù)和重建中都發(fā)揮著重要作用。在西方發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理實(shí)踐中，政府和社會(huì)、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業(yè)組織、社會(huì)中介組織在危機(jī)管理中的高度參與，已經(jīng)成為一個(gè)中心的事實(shí)③趙成根：《發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。。

三、城市危機(jī)協(xié)同治理的定義與要素

協(xié)同治理④協(xié)同治理英文名稱為：Collaborative Governance，國內(nèi)學(xué)術(shù)界又稱合作治理、協(xié)作治理，本文使用協(xié)同治理一詞。是針對特定復(fù)雜的公共事務(wù)問題，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織、企業(yè)、媒體及公眾等多元主體參與，建立的正式跨部門協(xié)同合作關(guān)系。在外延上，協(xié)同治理包含四個(gè)方面的治理協(xié)同關(guān)系：第一，政府治理主體－政府部門在公共

治理中的協(xié)同；第二，政府治理主體與社會(huì)組織在公共治理活動(dòng)中的協(xié)同合作；第三，政府治理主體與企業(yè)、公眾在公共治理活動(dòng)中的協(xié)同合作；第四，在治理手段上，行政手段與市場手段、技術(shù)手段的協(xié)同運(yùn)用。其中，政府部門在公共治理中的協(xié)同、各種治理手段的協(xié)同運(yùn)用是協(xié)同治理之所以區(qū)別于合作治理的重要方面。

各國公共管理實(shí)踐表明，一些復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)既不適用于行政機(jī)制來解決，又不適用于市場機(jī)制來處理。這種傳統(tǒng)單一線性的治理模式日益受到挑戰(zhàn)。針對復(fù)雜公共事務(wù)治理，往往需要采取各方協(xié)同合作的治理模式來系統(tǒng)解決。協(xié)同治理也是超越城市危機(jī)管理碎片化的理想模式。協(xié)同治理能夠避免走“物理式”機(jī)構(gòu)撤并的傳統(tǒng)道路，通過“生物學(xué)式”地有機(jī)整合危機(jī)管理“條條、塊塊”資源和力量，克服危機(jī)治理職能碎片化、資源碎片化、執(zhí)行碎片化等問題。

（一）公共危機(jī)協(xié)同治理的定義

公共危機(jī)協(xié)同治理是為有效治理公共危機(jī)，在政府危機(jī)管理部門主導(dǎo)下，吸納其他政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)、媒體及公眾等社會(huì)力量參與，綜合運(yùn)用多種治理手段，建立的正式的協(xié)同合作關(guān)系。首先，危機(jī)協(xié)同治理的目標(biāo)是治理公共危機(jī)，在目標(biāo)層面，除了完成應(yīng)對公共危機(jī)事件的任務(wù)以外，消除公共危機(jī)發(fā)生的源頭性問題，實(shí)現(xiàn)長治久安是危機(jī)協(xié)同治理的深層次目標(biāo)。在目標(biāo)設(shè)定上，危機(jī)協(xié)同治理與一般的危機(jī)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)公關(guān)有本質(zhì)區(qū)別。其次，危機(jī)協(xié)同治理概念的內(nèi)容是治理主體在治理危機(jī)中的協(xié)同合作，既包括政府部門之間的協(xié)同合作，也包括政府與社會(huì)組織、企業(yè)、公眾之間的協(xié)同合作。再次，在手段上，危機(jī)協(xié)同治理還強(qiáng)調(diào)各種治理手段的綜合應(yīng)用，主要包括：行政手段、市場手段、法律手段、信息技術(shù)手段等。

（二）城市公共危機(jī)協(xié)同治理的要素組成

根據(jù)協(xié)同治理的定義，城市危機(jī)協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)包涵四個(gè)層面意義上的要素：一是政府部門之間的危機(jī)治理協(xié)同；二是城市區(qū)域間、城市之間政府危機(jī)治理的協(xié)同；三是政府與媒體、社會(huì)組織及公眾之間的危機(jī)治理協(xié)同；四是城市危機(jī)治理手段的協(xié)同應(yīng)用。

1.城市政府部門間危機(jī)治理的協(xié)同 －核心層。城市政府部門之間的協(xié)同治理是城市危機(jī)協(xié)同治理的核心模塊，主要含義是指圍繞城市公共危機(jī)事件，在城市政府或某一部門的主導(dǎo)下，政府各專業(yè)部門之間的有效協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。政府部門之間危機(jī)治理協(xié)同能有效彌補(bǔ)部門之間專業(yè)化分工造成的職能重疊或職能“空擋”，實(shí)現(xiàn)“條條”協(xié)同合作的有序治理格局。在專業(yè)化職能劃分的條件下，政府部門之間存在相對的獨(dú)立利益，部門之間在應(yīng)對危機(jī)中的組織配合一直都是突出問題，要么部門本位主義，要么相互推諉，難以發(fā)揮合力效應(yīng)。

2.城市之間政府危機(jī)治理的協(xié)同－宏觀層。城市之間政府的危機(jī)協(xié)同治理是協(xié)同治理體系的宏觀要素，主要內(nèi)容是圍繞城市區(qū)域之間的公共危機(jī)事件，城市政府之間展開的區(qū)域聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)活動(dòng)。城市間危機(jī)協(xié)同治理尤其對于我國長三角、珠三角及京津冀等城市群危機(jī)管理具有重要的意義。自2003年 SARS事件發(fā)生以來，盡管我國大中型城市普遍都建立起符合自身特點(diǎn)的城市應(yīng)急管理體系，但由于對城市之間共同應(yīng)對危機(jī)事件考慮欠缺，城市群內(nèi)城市之間應(yīng)急管理體系尚未建立。單一城市政府難以獨(dú)立處理跨城市區(qū)域的突發(fā)災(zāi)害或緊急事件。一旦發(fā)生跨城市、跨區(qū)域的危機(jī)事件，如果沒有上級政府的有效介入，城市政府之間各司其職，孤軍備戰(zhàn)”，處于各自獨(dú)立、分散管理的狀態(tài)。2005年發(fā)生的哈爾濱水危機(jī)事件便是這方面的典型案例。

3.城市政府與媒體、社會(huì)組織及公眾之間危機(jī)治理的協(xié)同 －外圍層。城市政府與媒體、社會(huì)組織及公眾之間危機(jī)治理協(xié)同是危機(jī)協(xié)同治理體系的外圍要素。城市人口密集，一旦發(fā)生危機(jī)事件，影響必然廣泛而迅速成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公眾已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位人”轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下的“社會(huì)人”。政府不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能政府”，成為能力有限的“有限政府”。無論是市場、個(gè)人還是政府和非政府組織，都不是萬能的，在公共危機(jī)處理中都存在自身的局限性，因而需要各方的協(xié)同治理，共同發(fā)揮作用，從而更好地實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理①楊永慧、熊代春：《協(xié)同治理：公共危機(jī)治理的新路徑》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2009年第11期。。

4.城市危機(jī)治理手段的協(xié)同應(yīng)用－方法論層。城市危機(jī)治理手段的協(xié)同應(yīng)用是危機(jī)協(xié)同治理的主要方法論。由于危機(jī)協(xié)同治理主體多元，一定程度上要求采取綜合的治理手段和技術(shù)，尤其是重視使用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理主體的協(xié)同合作。信息技術(shù)在城市危機(jī)協(xié)同治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)今世界信息技術(shù)發(fā)展方興未艾，無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，數(shù)字城市、智慧城市建設(shè)正如火如荼地展開。引入信息技術(shù)（例如城市網(wǎng)格化管理技術(shù)），有利于降低城市危機(jī)協(xié)同治理的成本，使危機(jī)治理主體之間協(xié)同合作成為可能。以北京城市巡邏防控網(wǎng)格化技術(shù)為例，通過利用城市“萬米單元網(wǎng)格”和“城市部件”技術(shù)方法，建立24小時(shí)全方位覆蓋的網(wǎng)格化巡區(qū)，有效實(shí)現(xiàn)了全市四個(gè)層次（市局、分縣局、派出所、社區(qū)）和七種力量（專業(yè)巡警、派出所巡邏民警、交警、武警、聯(lián)防、保安、協(xié)管員）之間的協(xié)同合作。此外，城市危機(jī)治理還要重視利用法律手段，特別是在硬法之外，重視發(fā)揮軟法的作用，增強(qiáng)治理主體之間的對話、協(xié)商和協(xié)作合作。

四、城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力的結(jié)構(gòu)組成

當(dāng)前，全球城市化發(fā)展趨勢和城市規(guī)模擴(kuò)張趨勢，大大增加城市危機(jī)治理的復(fù)雜程度，構(gòu)成城市危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)踐背景。從全球范圍來看，城市化仍然是發(fā)展的總體趨勢，人口向大城市、特大城市、超級城市持續(xù)集中。以城市市區(qū)人口數(shù)量為依據(jù)，全球已擁有13個(gè)千萬人口的超級城市。城市大規(guī)模發(fā)展對城市危機(jī)治理形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城市公共危機(jī)的擴(kuò)散速度、破壞力都顯著提升。僅依靠單一主體、單一部門、單一手段的傳統(tǒng)危機(jī)管理模式，難以實(shí)現(xiàn)城市公共危機(jī)的長效治理。這種模式不能適應(yīng)快速發(fā)展的城市化進(jìn)程，特別是不能適用于有千萬人口之巨的超級城市危機(jī)治理?，F(xiàn)代城市危機(jī)治理需要引入新型模式。協(xié)同治理是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)城市危機(jī)治理創(chuàng)新的必然選擇。

構(gòu)建城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力是走向城市危機(jī)協(xié)同治理的起點(diǎn)，同時(shí)，也是提升城市政府能力的題中之義。根據(jù)危機(jī)管理大師羅伯特·希斯（Robert Heath）危機(jī)管理4R模式，城市危機(jī)協(xié)同治理能力應(yīng)該包括四種能力：第一，危機(jī)協(xié)同縮減能力，主要任務(wù)是預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生；第二，危機(jī)協(xié)同預(yù)警能力，主要任務(wù)是在危機(jī)發(fā)生之前，做好危機(jī)發(fā)生的及時(shí)響應(yīng)和應(yīng)對計(jì)劃；第三，危機(jī)協(xié)同應(yīng)對力，主要任務(wù)是當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，及時(shí)出擊，以最短時(shí)間遏制危機(jī)，防止事態(tài)惡化；第四，危機(jī)協(xié)同恢復(fù)力，主要任務(wù)是在危機(jī)發(fā)生后，盡快恢復(fù)各類生產(chǎn)、生活秩序，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）協(xié)同縮減能力（Collaborative Reduction）

協(xié)同縮減能力是城市政府公共危機(jī)協(xié)同治理的潛在能力。在公共危機(jī)發(fā)生之前，政府能夠采取一定的措施和方法減少甚至避免危機(jī)發(fā)生的可能性?？s減公共危機(jī)發(fā)生的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)比解決和應(yīng)對危機(jī)重要。新公共管理理論也認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)“使用少量錢預(yù)防而不是花大量錢治療”。協(xié)同縮減能力是城市危機(jī)協(xié)同治理能力之首。城市危機(jī)協(xié)同縮減能力的實(shí)質(zhì)就是盡量將危機(jī)消滅在萌芽狀，降低危機(jī)發(fā)生的可能性，從根本上預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。除城市政府以外，社會(huì)公眾也是危機(jī)協(xié)同縮減的重要主體。例如，美國大城市在危機(jī)治理中，都重視提高市民和各種社會(huì)組織的應(yīng)急意識和應(yīng)急能力，大城市政府與學(xué)區(qū)、紅十字會(huì)等非政府組織、市民建立良好的合作伙伴關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)城市危機(jī)的預(yù)防工作。日本大城市政府還主要通過防災(zāi)市民組織建設(shè)，普及各類防災(zāi)知識，提升市民危機(jī)防范能力。

城市危機(jī)治理要“關(guān)口前移”，必須重視危機(jī)協(xié)同縮減能力建設(shè)?？s減能力建設(shè)的立足點(diǎn)主要集中在危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備階段，包括危機(jī)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同防范、危機(jī)協(xié)同動(dòng)員準(zhǔn)備和社會(huì)管理等。一方面，對于政府危機(jī)治理主體，堅(jiān)持綜合集成、系統(tǒng)配套、常備不懈等原則，通過政府部門間協(xié)同合作（包括軍地合作），做好危機(jī)治理各項(xiàng)保障工作，開展危機(jī)協(xié)同準(zhǔn)備。另一方面，在政府部門的科學(xué)部署下，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)及公眾等社會(huì)力量的參與，強(qiáng)化危機(jī)治理的宣傳教育，增強(qiáng)城市居民安全防范意識和能力。此外，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理是城市社會(huì)危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)。做好城市社會(huì)管理，有利于從根本上消除發(fā)生城市社會(huì)危機(jī)的“病灶”，是城市危機(jī)預(yù)防和縮減的治本之舉。要結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的架構(gòu)下，強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同，樹

立“一切為了群眾、一切依靠群眾；從群眾中來、到群眾中去”的理念，提升城市社會(huì)危機(jī)的協(xié)同縮減能力。

（二）協(xié)同預(yù)警能力（Collaborative Readiness）

協(xié)同預(yù)警能力是危機(jī)協(xié)同治理過程的基本能力。危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的前哨，是防范和解決危機(jī)的基礎(chǔ)。無論國外還是國內(nèi)，也無論是學(xué)術(shù)界還是政界，危機(jī)管理的重點(diǎn)已經(jīng)從危機(jī)事發(fā)后的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向事前的危機(jī)預(yù)防和預(yù)警。危機(jī)預(yù)警是危機(jī)前的準(zhǔn)備階段，主要包括應(yīng)急預(yù)案的制定、危機(jī)監(jiān)測預(yù)警。協(xié)同預(yù)警的目標(biāo)是如何盡快的發(fā)現(xiàn)危機(jī)、識別危機(jī)，為管理危機(jī)贏得更多的時(shí)間和機(jī)會(huì)。城市政府是城市危機(jī)協(xié)同預(yù)警能力建設(shè)的主體，預(yù)警信息系統(tǒng)是協(xié)同預(yù)警能力建設(shè)的重要內(nèi)容。以北京市為例，北京市各類危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)約為11套，其中屬緊急預(yù)警性質(zhì)的5套，包括警務(wù)110、消防119、交通122、急救120、紅十字999；屬非緊急或亞緊急性質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)6套，包括市長電話和水、電、氣、熱、城管等。前五套預(yù)警系統(tǒng)初步形成業(yè)務(wù)協(xié)同，但全市總體預(yù)警系統(tǒng)未達(dá)到協(xié)同、聯(lián)動(dòng)狀態(tài)。

發(fā)達(dá)國家大城市政府都注重城市公共危機(jī)的協(xié)同預(yù)警。對于城市危機(jī)預(yù)警，并不是單一的政府部門能夠完全應(yīng)對，這需要不同政府部門的協(xié)同作戰(zhàn)，同時(shí)，也可以引入社會(huì)力量的參與。例如，美國和日本大城市政府建立立體化、網(wǎng)絡(luò)化的政府部門預(yù)警體系，推動(dòng)政府部門在城市危機(jī)預(yù)警中的協(xié)同合作。北歐丹麥等國20世紀(jì)70年代在社區(qū)、警方和全體居民之間共同實(shí)施鄰里守望制度①趙成根：《發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。，打破社區(qū)里“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的狀態(tài)，每個(gè)居民都為鄰居多長一雙眼睛，多留一個(gè)心眼，多添一份關(guān)懷，從而，實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)的協(xié)同預(yù)警。

（三）協(xié)同應(yīng)對能力（Collaborative Response）

協(xié)同應(yīng)對能力是危機(jī)協(xié)同治理的核心能力。危機(jī)應(yīng)對是在危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)管理主體采取反應(yīng)以策略性地解決危機(jī)。危機(jī)協(xié)同應(yīng)對能力的主要目標(biāo)是，城市政府如何有效調(diào)動(dòng)各方面的力量獲取更多的時(shí)間應(yīng)對危機(jī)、如何將危機(jī)損失減至最低。一般來講，危機(jī)應(yīng)對包括確認(rèn)危機(jī)、隔離危機(jī)、處理危機(jī)、總結(jié)危機(jī)等步驟。首先，政府部門克服阻礙危機(jī)協(xié)同應(yīng)對的＂管理壁壘＂，突破組織部門之間存在的“部門墻”的限制，實(shí)現(xiàn)立體的跨部門的通力合作、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。例如，美國政府之間簽訂《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》，共同進(jìn)行跨州危機(jī)事件的協(xié)作。其次，在這些危機(jī)的發(fā)生過程中，除政府主體外，媒體、社會(huì)組織是政府需要考慮的重要主體。政府與媒體之間危機(jī)協(xié)同應(yīng)對是實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理前提。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府與媒體成公眾心中兩大權(quán)威，構(gòu)建政府與媒體的協(xié)同治理關(guān)系，有利于公共危機(jī)的治理②明燕飛、卿艷艷.：《公共危機(jī)協(xié)同治理下政府與媒體關(guān)系的構(gòu)建》，《求索》，2010年第6期。。再次，社會(huì)組織在大城市、特大城市危機(jī)動(dòng)員中發(fā)揮著積極作用。例如，自1993年開始，美國建立并推廣社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)③趙成根：《發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。，將自發(fā)的未經(jīng)訓(xùn)練的自愿的市民組織起來，共同應(yīng)對城市危機(jī)。盡管我國現(xiàn)有行政體制具有良好的社會(huì)動(dòng)員能力，但是對于社會(huì)公眾來講，往往是被動(dòng)接受社會(huì)動(dòng)員，社會(huì)公眾積極性和主動(dòng)性沒有充分發(fā)揮。有必要把協(xié)同治理理念融入到城市危機(jī)社會(huì)動(dòng)員中來。

（四）協(xié)同恢復(fù)能力（Collaborative Recovery）

協(xié)同恢復(fù)能力是危機(jī)協(xié)同治理必不可少的能力，主要是指城市在危機(jī)事件處置后，恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序；政府恢復(fù)良好公共形象的能力。協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)的目標(biāo)是如何有效調(diào)動(dòng)各方面力量以最短的時(shí)間恢復(fù)城市秩序；政府在最短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)公共形象、贏得公信力。首先，政府部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃是城市危機(jī)協(xié)同恢復(fù)的前提。以我國512汶川大地震的恢復(fù)重建為例，對口支援模式有效地實(shí)現(xiàn)了政府主體之間的協(xié)同恢復(fù)，20個(gè)支援省市與20個(gè)受災(zāi)地區(qū)僅用2年時(shí)間就基本實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。其次，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮企事業(yè)單位、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)、基層社區(qū)、各界人士及志愿者等社會(huì)組織的作用，動(dòng)員多方面資源，協(xié)同開展恢復(fù)重建工作。例如，在救助補(bǔ)償方面，發(fā)揮政府、社會(huì)組織、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多元主體的協(xié)同恢復(fù)作用；在心理

撫慰方面，依靠專業(yè)社會(huì)群體來實(shí)現(xiàn)心理重建等。

結(jié)合當(dāng)前我國城市危機(jī)管理體制，四種城市政府危機(jī)協(xié)同治理能力建設(shè)應(yīng)該具有不同的重點(diǎn)內(nèi)容和方向（見表1）。影響城市危機(jī)協(xié)同縮減能力建設(shè)的最重點(diǎn)主體內(nèi)容是政府部門間治理協(xié)同、政府與社會(huì)公眾之間的治理協(xié)同。影響城市危機(jī)協(xié)同預(yù)警能力建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是城市政府專業(yè)部門之間的協(xié)同、城市之間政府危機(jī)治理協(xié)同。影響城市危機(jī)協(xié)同應(yīng)對能力建設(shè)的重點(diǎn)是城市政府專業(yè)部門之間的協(xié)同、政府與媒體之間危機(jī)治理協(xié)同、城市之間政府危機(jī)治理協(xié)同。影響城市危機(jī)協(xié)同恢復(fù)能力建設(shè)的重點(diǎn)是：政府專業(yè)部門之間的協(xié)同、政府與社會(huì)組織之間的治理協(xié)同。城市危機(jī)治理手段的協(xié)同應(yīng)用是城市危機(jī)治理的總體方法論，貫穿危機(jī)協(xié)同治理的每一個(gè)階段，無論是在危機(jī)縮減，還是在危機(jī)應(yīng)對階段，都要重視治理手段的協(xié)同應(yīng)用，尤其是要充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，催化危機(jī)治理主體的協(xié)同合作。

表1 城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力建設(shè)的政策重點(diǎn)

五、優(yōu)化我國城市危機(jī)協(xié)同治理能力建設(shè)的政策建議

黨的十八界三中全會(huì)把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我們推進(jìn)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。從國家治理的結(jié)構(gòu)組成視角看，城市治理、大城市治理乃至特大城市治理是國家治理體系的重要組成部分，在治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中起著先導(dǎo)示范作用。從國家治理的功能組成視角來看，協(xié)同治理也是我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要功能。針對我國城市危機(jī)治理碎片化問題，未來城市危機(jī)協(xié)同治理能力建設(shè)的主要對策是：

（一）有效導(dǎo)入社會(huì)參與，提升政府與社會(huì)危機(jī)預(yù)防意識，提升城市危機(jī)協(xié)同縮減能力

目前，我國大中小城市政府都普遍建立起全方位的應(yīng)急管理體系，但這種應(yīng)急管理背后體現(xiàn)出的“重處置，輕預(yù)防”的管理哲學(xué)，往往導(dǎo)致危機(jī)縮減和預(yù)防能力不足，成為城市政府危機(jī)治理的“短板”。同時(shí)，我國社會(huì)公眾危機(jī)預(yù)防意識缺乏，北京密云游園踩踏事件、成都公交燃燒事故等事件中絕大部分人的傷亡都是可以避免的①安志放：《預(yù)防基礎(chǔ)上的城市公共危機(jī)常態(tài)化管理》，《城市與減災(zāi)》，2011年第2期。。城市危機(jī)預(yù)防和縮減涉及到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，也必然涉及眾多職能部門。政府同社會(huì)一道，提高危機(jī)預(yù)防意識是提升城市危機(jī)協(xié)同縮減能力的關(guān)鍵。一是政府部門和單位應(yīng)克服存在的僥幸心理，避免運(yùn)動(dòng)式、突擊式的應(yīng)付，加強(qiáng)預(yù)防危機(jī)的常態(tài)化管理工作；二是展開城市居民危機(jī)教育和培訓(xùn)，提高社會(huì)公眾危機(jī)預(yù)防意識和防范能力。三是政府有效運(yùn)用媒體手段，宣傳各類危機(jī)知識，形成危機(jī)協(xié)同縮減和預(yù)防合力。四是針對城市食品安全危機(jī)，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)督，壯大城市食品安全協(xié)同治理隊(duì)伍。

（二）整合分散化的政府部門預(yù)警系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的城市協(xié)同應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，提升城市協(xié)同預(yù)警能力

城市及城市政府部門都建立起自己的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，但各預(yù)警系統(tǒng)都高度分散。雖然雖然符合行業(yè)分工、專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)的需要，但預(yù)警系統(tǒng)之間各自管理、各自為政，信息難以共享、預(yù)警行動(dòng)難以協(xié)調(diào)。一是將目前“110”、“119”、“120”等分

別隸屬于公安、消防、衛(wèi)生部門的報(bào)警系統(tǒng)和特號服務(wù)系統(tǒng)，整合納入統(tǒng)一的城市協(xié)同應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)之中，以此為基礎(chǔ)，建立城市內(nèi)部、城市之間的協(xié)同預(yù)警信息平臺、指揮平臺。二是在城市群內(nèi)的城市之間，探索建立危機(jī)協(xié)同預(yù)警機(jī)制，提升城市之間危機(jī)協(xié)同預(yù)警能力。三是引入社會(huì)力量（企業(yè)、社會(huì)組織、人民團(tuán)體及市民）的參與，建立全覆蓋的協(xié)同預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，提高城市危機(jī)預(yù)警能力，減少危機(jī)預(yù)警成本。

（三）建立跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，重視與媒體的協(xié)同應(yīng)對，提升危機(jī)協(xié)同應(yīng)對能力

城市危機(jī)應(yīng)對活動(dòng)中，經(jīng)常出現(xiàn)不存在自上而下的行政隸屬關(guān)系的政府主體，多數(shù)時(shí)候它們是同級平行關(guān)系，這種平行部門之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)難度大。一是建立跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是危機(jī)信息共享機(jī)制，避免和克服協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)中的部門主義、本位主義；二是以加強(qiáng)公共財(cái)政協(xié)同機(jī)制和物資保障機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，為危機(jī)管理提供充分的物質(zhì)和財(cái)政資源支持；三是在危機(jī)應(yīng)對過程中，政府始終要善于和媒體打交道，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)在危機(jī)協(xié)同治理中的重要作用，主動(dòng)引導(dǎo)輿論走向。四是構(gòu)建政府與非政府組織組織之間的危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)同推進(jìn)，動(dòng)員社會(huì)力量有序參與，提升政府危機(jī)協(xié)同恢復(fù)能力

重大突發(fā)事件的恢復(fù)重建通常會(huì)涉及多個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，難免出現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)的矛盾，例如以生存為取向的緊急恢復(fù)和以發(fā)展為持續(xù)恢復(fù)的矛盾，制約和影響著城市危機(jī)的協(xié)同恢復(fù)進(jìn)程。在現(xiàn)代西方國家大城市危機(jī)應(yīng)對過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機(jī)的一支重要輔助力量①趙成根：《發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。。在危機(jī)管理中，公民或者私人部門的參與可以有效地提高這種公共服務(wù)的生產(chǎn)效率和效果②王樂夫、馬駿、郭正林：《公共部門危機(jī)管理體制：以非典型肺炎事件為例》，《中國行政管理》，2003年第7期。。一是在科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下，建立政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，如對口支援機(jī)制，有效推進(jìn)恢復(fù)重建工作；二是在救助補(bǔ)償和心理撫慰等方面，導(dǎo)入社會(huì)力量的廣泛參與，最大限度地促進(jìn)危機(jī)治理的公共服務(wù)再生產(chǎn)。三是有效運(yùn)用媒體，重視危機(jī)后的輿論導(dǎo)向，重塑政府良好形象。

（五）制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新并舉，以構(gòu)建城市危機(jī)協(xié)同治理信息平臺為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)技術(shù)協(xié)同治理

制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新都是推進(jìn)城市危機(jī)協(xié)同治理的兩個(gè)重要手段。除上述四條制度性的對策建議以外，還應(yīng)該重視技術(shù)手段的引入。強(qiáng)調(diào)技術(shù)支撐，綜合運(yùn)用多種治理手段是協(xié)同治理不同于一般合作治理的最大特點(diǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展歷程表面，技術(shù)進(jìn)步也不斷影響和塑造著人類社會(huì)制度發(fā)展，技術(shù)是各類制度創(chuàng)新成功落地的“催化劑”。在信息化發(fā)展進(jìn)入WEB2.0時(shí)代，首先，要建立和完善城市危機(jī)協(xié)同治理信息平臺，為政府部門之間危機(jī)治理資源共享提供技術(shù)支撐，消除碎片化管理中的信息“孤島”現(xiàn)象。其次，發(fā)揮社會(huì)化新媒體在危機(jī)協(xié)同治理中的作用，強(qiáng)化政府與媒體、社會(huì)組織及公眾之間的信息溝通。最后，推進(jìn)城市危機(jī)治理的技術(shù)創(chuàng)新，包括風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)、監(jiān)測預(yù)警技術(shù)等，在盡可能的情況下，從技術(shù)路徑實(shí)現(xiàn)城市危機(jī)的技術(shù)協(xié)同治理。□

（責(zé)任編輯：吳錦良）

C916

A

1007－9092（2015）01－0060－07

2014－05－28

賴先進(jìn)，北京大學(xué)政府管理學(xué)院講師，博士。

中國博士后基金項(xiàng)目“公共事務(wù)協(xié)同治理的適用性、基本模式和機(jī)制研究”（編號：2013M540799）的階段性成果。