□ 白小虎

民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的制度障礙與破解對策
——以浙江溫州為例

□ 白小虎

轉(zhuǎn)型升級是民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的必由途徑。文章以溫州民營經(jīng)濟(jì)為例，以“產(chǎn)業(yè)——城市——金融”三元悖論概括了民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的發(fā)展困境，現(xiàn)代城市、現(xiàn)代金融發(fā)育滯緩制約了產(chǎn)業(yè)升級，而功能滯后的根源在于現(xiàn)代民營金融制度和現(xiàn)代城市制度嚴(yán)重供給不足及其對民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的制約。自發(fā)的制度變遷形成的制度收益群體缺少創(chuàng)新動力，地方政府在現(xiàn)代城市與現(xiàn)代金融領(lǐng)域面臨高昂的制度創(chuàng)新成本，由此導(dǎo)致正式制度的供給嚴(yán)重不足。文章提出了通過設(shè)置制度創(chuàng)新特區(qū)來降低制度創(chuàng)新成本、激發(fā)制度創(chuàng)新的設(shè)想，并結(jié)合了“溫州金改”加以具體闡述。

轉(zhuǎn)型升級；制度創(chuàng)新特區(qū)；溫州；民營經(jīng)濟(jì)；民營金融；現(xiàn)代城市制度

溫州是浙江民營經(jīng)濟(jì)起步最早、發(fā)育最為充分的地區(qū)，理論界將其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總結(jié)為“溫州模式”。①張仁壽、李紅：《溫州模式研究》，中國社會科學(xué)出版社1990年版，第1頁。溫州民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就為許多落后地區(qū)樹立了發(fā)展模式的典范，概括來講就是：地方政府充分尊重和保護(hù)基層群眾的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新行為，以“準(zhǔn)需求誘致性制度變遷”的方式確立了市場機(jī)制的優(yōu)勢，②金祥榮：《多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的改革道路》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2000年第4期。民營企業(yè)憑借清晰的產(chǎn)權(quán)制度和靈活的市場經(jīng)營優(yōu)勢充分開拓了國內(nèi)市場，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就令人矚目。但是在本世紀(jì)初期，“溫州模式”的弊端也越來越明顯，社會上關(guān)于“溫州模式”還能走多遠(yuǎn)的質(zhì)疑就很多，浙江的學(xué)者對此也做了深度反思。溫州、臺州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了自身發(fā)展模式的路徑依賴之中，史晉川教授指出溫臺民營經(jīng)濟(jì)根源于區(qū)域的傳統(tǒng)，人格化的非正式制度為其贏得了市場機(jī)制的先發(fā)優(yōu)勢，但是這并不是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)通行的模式，而且也將成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。③史晉川：《溫州模式的歷史制度分析——從人格化交易與非人格化交易視角的觀察》，《浙江社會科學(xué)》，2004年第2期。新世紀(jì)以來溫州民營經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新相對停滯，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境、民營企業(yè)的

自身素質(zhì)沒有得到明顯改善。作為中國民營經(jīng)濟(jì)的標(biāo)桿，溫州民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展面臨重重困難。

一、溫州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的困境

在新的發(fā)展階段，尤其是黨和國家確立了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想以來，溫州的民營經(jīng)濟(jì)在微觀主體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、開放經(jīng)濟(jì)等諸多方面暴露出了制度創(chuàng)新不足帶來的弊端。溫州民營經(jīng)轉(zhuǎn)型升級的困境集中體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)升級緩慢、城市功能弱化和金融背離實體經(jīng)濟(jì)這三個方面。

（一）溫州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的若干悖論現(xiàn)象

產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，但產(chǎn)業(yè)升級緩慢。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的資源要素約束日趨嚴(yán)峻，國際市場上低端加工產(chǎn)品的價格下降明顯，大大擠壓了企業(yè)的利潤空間。遷入地政府在用地、用人、稅收等優(yōu)惠政策的吸引，勞動密集型的低端加工企業(yè)向外轉(zhuǎn)移是必然的趨勢。但是，溫州在產(chǎn)業(yè)外遷的同時，產(chǎn)業(yè)升級緩慢。最近幾年興起的一些資本密集型企業(yè)（光伏、造船）也停留于低端的加工制造環(huán)節(jié)，相當(dāng)一批企業(yè)積極投入到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但是轉(zhuǎn)型升級并不成功。溫州民營經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時升級轉(zhuǎn)型緩慢，產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象明顯。

民間資本雄厚，但是民營企業(yè)融資難。據(jù)不完全統(tǒng)計，溫州據(jù)稱有6000－8000億民間資金，但是中小企業(yè)融資難，民間資本投資難。所謂融資難，難就難在中小企業(yè)從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得的信貸資源異常緊缺，金融資源被極度擠壓，日常經(jīng)營所需的資金周轉(zhuǎn)面臨困難，威脅到其生存。民間高利貸盛行，頻頻出現(xiàn)中小企業(yè)倒閉、企業(yè)主跑路的負(fù)面新聞。溫州民間資本投資難。民間資金具有很強(qiáng)的逐利性，并不看好全國性資本市場，也不看好產(chǎn)業(yè)升級的投資，而是進(jìn)入溫州區(qū)域內(nèi)部的資金循環(huán)中，或投入到房地產(chǎn)市場并導(dǎo)致房價暴漲，或投入到民間高利率借貸。缺少現(xiàn)代投資途徑引導(dǎo)的溫州民間資本，在狹小的本地民間市場上最終積累了嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫危機(jī)和民間借貸危機(jī)。

農(nóng)村城鎮(zhèn)快速蔓延，但是中心城市發(fā)育滯后?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)致使工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)林立溫州境內(nèi)貫通南北的104國道，從龍灣至瑞安全線不到50公里，沿線密集分布了近20個小城鎮(zhèn)，平均間距只有3公里，出現(xiàn)外人印象中溫州“農(nóng)村像城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)像農(nóng)村”的尷尬結(jié)果。以大批小城鎮(zhèn)代表的溫州城市化的特征同樣是“低、小、散”。①任曉：《溫州城市科學(xué)發(fā)展的新思維——基于都市圈空間概念的戰(zhàn)略討論》，《浙江工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期。在樂清、瑞安等縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，若干個工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力和集聚能力超過了區(qū)域中心，城市化分散推進(jìn)縣域發(fā)達(dá)的制造業(yè)分散了中心城市的集聚能力。溫州中心城市面貌落后，城市功能嚴(yán)重弱化。集聚能力大大削弱。中心城市的城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、城市建設(shè)面貌停留于自發(fā)狀態(tài)，違章建筑、生產(chǎn)經(jīng)營性建筑和日常生活建筑夾雜，公共設(shè)施違章占用等現(xiàn)象比比皆是，對外招商引資、引進(jìn)人才，城市形象缺乏吸引力。長期以來溫州中心城市的城市框架、城市規(guī)模和城市建設(shè)局限于縣域經(jīng)濟(jì)的格局，民間資本強(qiáng)大的購買能力，推高溫州的房地產(chǎn)價格，與落后的城市面貌形成明顯的反差。

（二）轉(zhuǎn)型困境的制度因素

溫州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個悖論現(xiàn)象，分別與產(chǎn)業(yè)、城市化和區(qū)域金融有關(guān)，這三者是緊密相關(guān)的（如圖1）。

圖1 民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的三個重要環(huán)節(jié)

低端產(chǎn)業(yè)被迫向外轉(zhuǎn)移，但是產(chǎn)業(yè)升級面臨高端要素制約，而且產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)升級的風(fēng)險很大。相當(dāng)一些民營資本投入到產(chǎn)業(yè)升級之中并沒有成功，大量民間資本轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)投資。一部分中小企業(yè)的資金也加入到了房地產(chǎn)投機(jī)之中，正常的經(jīng)營難以運轉(zhuǎn)之時，轉(zhuǎn)向民間借貸滿足資金周轉(zhuǎn)需求，加劇了融資困難。溫州民間資本傾向于投資房地產(chǎn)，但是溫州的城市建設(shè)卻缺少資金，城市框架小，城市服務(wù)功能弱，城市高房價與城市落后的基礎(chǔ)設(shè)施、臟亂差的局面并存，既吸

引不了外部高端要素和高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)入溫州，也無法為本地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級提供服務(wù)功能。產(chǎn)業(yè)、城市、金融三者環(huán)環(huán)相扣，互相成為對方的制約，處于“產(chǎn)業(yè)不升級、城市不成長、金融不穩(wěn)定”的惡性循環(huán)之中。城市功能不足以支撐產(chǎn)業(yè)升級，民間金融缺少新興產(chǎn)業(yè)的投資途徑，在中小企業(yè)的融資需求和房地產(chǎn)投機(jī)需求中實現(xiàn)自循環(huán)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能升級缺少資金，以至于城市規(guī)模和功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于杭州、寧波。單純從產(chǎn)業(yè)、城市和金融這三者的獨立領(lǐng)域著手，難以打破惡性循環(huán)的被動局面。無論是產(chǎn)業(yè)、金融還是城市，都面臨著轉(zhuǎn)型的瓶頸，城市制約產(chǎn)業(yè)，金融與產(chǎn)業(yè)互相制約，金融又制約了城市，可見，金融和城市是三環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵。

1.民間金融的制度障礙。民間融資對應(yīng)于民營經(jīng)濟(jì)中的廣大中小企業(yè)的資金需求，期限短但時效性非常強(qiáng)，以短期流動資金為主，民間金融活動以各種非正式組織形式游離于正規(guī)金融體制之外，或通過高利率來彌補風(fēng)險損失，或通過社會關(guān)系來維持信貸關(guān)系以掌控信貸風(fēng)險。民間資金長期在正規(guī)體制外運行，大大制約了現(xiàn)代金融在全區(qū)域配置資金的主導(dǎo)功能。高度逐利性的民間資金很少投資于周期較長的大產(chǎn)業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目和產(chǎn)業(yè)升級項目等。民間金融大規(guī)模存在并偏離現(xiàn)代金融體系會嚴(yán)重制約現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門的成長。

但是，民間金融向現(xiàn)代金融轉(zhuǎn)型卻面臨著嚴(yán)重的制度障礙；其一是正規(guī)金融體制對利率有著嚴(yán)格的監(jiān)管，沒有利率市場化相關(guān)制度和政策配套，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)難以在民間資金豐富的溫州地區(qū)有效發(fā)揮全社會資金集中配置的作用；其二，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與民間資金的特點不相匹配。民間資金進(jìn)入正規(guī)金融渠道的積極性低，而正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險也無法從利率浮動中得以化解；其三，溫州民間金融組織具有向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)改造的可能，但是金融監(jiān)管部門以風(fēng)險管控為主要目標(biāo)，限制民間資本組建規(guī)范的銀行性金融機(jī)構(gòu)；其四，民間金融雖然扎根于社區(qū)穩(wěn)固的社會關(guān)系，分散的民間金融風(fēng)險不斷積累，最終會沖擊到正規(guī)金融部門。民間資金極為豐富的溫臺地區(qū)，正規(guī)金融受到嚴(yán)格的管制與區(qū)域性資金需求不匹配，但是非正規(guī)的民間金融也同樣與產(chǎn)業(yè)升級、城市功能升級的現(xiàn)代資金需要不匹配。

2.城市功能弱化的制度障礙。在上世紀(jì)90年代末，浙江省開始了一輪擴(kuò)張中心城市的體制變革。杭州將蕭山、余杭納入市區(qū)，寧波將鎮(zhèn)海、鄞縣納入市區(qū)，臺州通過撤地建市，將椒江和黃巖納入市區(qū)。工業(yè)強(qiáng)縣整合加入中心城市不僅大大提升了其經(jīng)濟(jì)實力，也極大地拓展了產(chǎn)業(yè)空間。相比較而言，溫州在這一輪中心城市拓展浪潮中并沒有邁出實質(zhì)性步伐，僅將瑞安兩鎮(zhèn)納入市區(qū)。①葉建亮、錢滔：《階段轉(zhuǎn)型與模式轉(zhuǎn)換：溫州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的困境與對策》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第1期。溫州下轄的縣市區(qū)域，各有特色產(chǎn)業(yè)集聚的專業(yè)城鎮(zhèn)，人口規(guī)模從幾萬到十幾萬不等。傳統(tǒng)制造業(yè)集聚的城鎮(zhèn)圍繞溫州中心城市分散分布，中心城區(qū)既不能給城市居民帶來更加豐富的公共服務(wù)提高生活品質(zhì)，更不能給企業(yè)提供獲取高端要素提升產(chǎn)業(yè)層次的平臺支撐。與杭州、寧波相比較，溫州市本級在規(guī)模企業(yè)數(shù)量、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、吸引外資、科技教育衛(wèi)生等公共服務(wù)支出等諸多方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

一是受到省管縣體制的束縛。財政省管縣體制是浙江省的一個創(chuàng)新，在農(nóng)村工業(yè)化時期，省管縣體制賦予了縣市政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主動權(quán)和積極性，因此浙江的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在全國百強(qiáng)縣名單中數(shù)量最多。財政省管縣體制在農(nóng)村工業(yè)化階段對培育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用，但是當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)向更高的平臺集聚的階段，省管縣體制不利于中心城市的集聚功能?？h市政府與市本級政府對于擴(kuò)大中心城市規(guī)模、提高中心城市集聚功能利益不相一致，也難以合作，有限的公共資源分散投入，嚴(yán)重制約了大都市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投入。杭州、寧波等地在2000年以后多次進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，整合了市本級與縣市的城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的行政架構(gòu)，在一定程度上是對財政省管縣體制的突破。

二是城市的投融資體制。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)民間資本雄厚，但是如何將分散的民間資金集中，并投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能建設(shè)，需要建立在現(xiàn)代金融市場上的城市投融資體制。雖然

溫州在20世紀(jì)第一輪城市化浪潮中創(chuàng)新了利用城市公共資源有償使用的市場機(jī)制籌措了一部分城市改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。但是，在拉大城市框架、實現(xiàn)中心城市與周邊縣市的輻射帶動的新一輪城市化中，依靠資源換資金的機(jī)制已經(jīng)難以解決更大規(guī)模、更長周期的資金需求。政府依靠土地使用權(quán)出售獲取城市建設(shè)資金，不僅資金來源單一，而且土地價格與房地產(chǎn)價格交替上漲，這種融資模式埋下了房地產(chǎn)泡沫的危機(jī)。出于對地方政府融入長期資金的風(fēng)險管控的需要，國家對地方政府的負(fù)債能力監(jiān)管嚴(yán)格，地方政府無法利用債券、股權(quán)等融資模式引入民間資本，放任區(qū)域內(nèi)民間資金在低效益的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體內(nèi)循環(huán)，任由民間資金進(jìn)入房地產(chǎn)投機(jī)，卻無法利用現(xiàn)代投融資機(jī)制集中民間資本。

三是城市管理體制。溫州中心城區(qū)的城市面貌落后，違章建筑、城市垃圾遍布，經(jīng)營場所與居住區(qū)混雜，城市公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足。這表明中心城市的建設(shè)和管理沿用了農(nóng)村城市化、小城鎮(zhèn)的管理思維，城市管理體制不健全，管理投入嚴(yán)重不足。城市的服務(wù)功能很重要的一方面是城市公共服務(wù)能力。停留在小城鎮(zhèn)的規(guī)模和功能的層面來管理大城市，會造成城市公共資源的低水平配置，城市公共資源的違法侵占行為得不到有效制止，難以形成現(xiàn)代城市良好的公共秩序和優(yōu)美的城市環(huán)境。新型城市化不僅需要工業(yè)化提供的硬件設(shè)施，更需要塑造出現(xiàn)代城市文明和城市公共秩序，當(dāng)前嚴(yán)重滯后的城市管理體制和城市管理力量投入是溫州跨入現(xiàn)代城市社會的重要障礙之一。

二、地方政府與制度供給

溫州模式的優(yōu)勢在于制度創(chuàng)新，即市場主體響應(yīng)市場機(jī)會自發(fā)形成市場交易規(guī)則，自下而上推動地方政府出臺政策認(rèn)可保護(hù)制度創(chuàng)新，但是同樣也應(yīng)認(rèn)識到準(zhǔn)需求誘致性制度變遷的不足。民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級階段后其困境仍然來自于制度的根本制約，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，制度變遷的方式、制度供給的方式也應(yīng)有所調(diào)整。

（一）自發(fā)性制度變遷的鎖定

改革開放初期溫州就率先通過局部制度創(chuàng)新，完成了計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌，市場主體自發(fā)探索交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)規(guī)則，并涌現(xiàn)了諸如專業(yè)市場、民間金融、“掛戶企業(yè)”、農(nóng)民城鎮(zhèn)等基層的制度創(chuàng)新行為。這種制度變遷方式在改革開放之初具有積極的探索意義，也為溫州民營經(jīng)濟(jì)贏得了先行先試的體制創(chuàng)新優(yōu)勢。但是，一種制度變遷方式也會形成特定的制度收益格局，并隨著溫州民營經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)不斷強(qiáng)化和固化既有的制度收益格局，從而形成制度變遷的“鎖定”。

1.市場主體習(xí)慣從鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)資源中尋找市場經(jīng)濟(jì)的突破口。溫州的準(zhǔn)需求誘致性制度變遷從另一個角度來看，也可以稱之為非正式制度變遷。農(nóng)村工業(yè)化帶動的資金、勞動等要素要向城鎮(zhèn)集聚，成本最低的城市化方式仍舊是農(nóng)民自發(fā)在鄉(xiāng)村社會的周邊建造城鎮(zhèn)，而不是向中心城市集中。溫州的民營經(jīng)濟(jì)主體在改革開放之初從傳統(tǒng)資源中獲得了非正式制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，同樣也為后續(xù)城市化和工業(yè)化的推進(jìn)造成了巨大的制度慣性。長期延續(xù)低交易成本的非正式規(guī)則，例如民間金融的借貸和集資，家族企業(yè)內(nèi)部積累資本，鄉(xiāng)村企業(yè)向所在地城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移集中等等。巨額的民間資金受制于狹小的家族企業(yè)、民間資金市場、低水平的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展卻阻力重重。

2.地方政府站在制度變遷的第二線，避免承擔(dān)創(chuàng)新的政治風(fēng)險。準(zhǔn)需求誘致性制度變遷方式雖然并不意味著政府無所作為，但政府畢竟不是制度供給的主體。地方政府也是制度變遷利益格局中的一員，順應(yīng)市場主體的制度創(chuàng)新，其政治風(fēng)險相對較低。在現(xiàn)行行政管理體制下，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于順應(yīng)制度創(chuàng)新的自發(fā)供給，縣市一級地方政府面對工業(yè)化和城市化進(jìn)程的轉(zhuǎn)型，既沒有主動供給地方金融和現(xiàn)代城市管理正式制度的動力，也缺乏一套有效化解制度創(chuàng)新風(fēng)險的機(jī)制。

制度變遷路徑鎖定的狀態(tài)需要依靠外力的推動，政府看得見的手理應(yīng)發(fā)揮作用。但是地方政府正式制度供給不足，致使溫州已經(jīng)淪為了制度創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的邊緣區(qū)。隨著全國范圍產(chǎn)權(quán)體制改革到位，圍繞現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的體制創(chuàng)新上，溫州不再具有改革的示范效應(yīng)。在一般市場體制上，作為著名的民間金融發(fā)祥地，在民營銀行的建設(shè)上卻并沒有顯示出領(lǐng)先地位。資本市場在民營企業(yè)為主的溫州卻發(fā)育遲緩，上市公

司數(shù)量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同等經(jīng)濟(jì)規(guī)模的省內(nèi)其他城市。企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營元素不足，傳統(tǒng)的企業(yè)積累和運作模式仍然主導(dǎo)著大部分溫州企業(yè)，甚至是相當(dāng)一部分的領(lǐng)先企業(yè)。基層政府角色轉(zhuǎn)換不到位，公共權(quán)力與私人財產(chǎn)的曖昧關(guān)系使得企業(yè)運營隱性成本居高不下。這些無疑大大延緩了傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，使得溫州在這一層面上的制度創(chuàng)新示范意義基本喪失。①葉建亮、錢滔：《階段轉(zhuǎn)型與模式轉(zhuǎn)換：溫州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的困境與對策》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第1期。

（二）制度供給的成本約束

地方政府要從誘致性制度變遷的鎖定中擺脫，首先要打破相應(yīng)的制度收益格局。在快速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，政府、民營企業(yè)、城中村居民等已經(jīng)成為了非正式制度變遷利益格局中的獲益者。主動供給正式規(guī)則，必然要打破這些利益格局，必然會造成諸多利益沖突，由此帶來不可預(yù)測的風(fēng)險和成本。地方政府立足民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需求，需要建立現(xiàn)代城市的管理體制，也需要提供面向民營經(jīng)濟(jì)需求的現(xiàn)代金融。主動供給相應(yīng)的正式規(guī)則，勢必與現(xiàn)行的行政管理體制、財政體制、金融體制形成沖突。如要擺脫“弱中心、強(qiáng)縣域”的城市化格局，中心城市政府取代一部分縣域政府對城市規(guī)劃建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，是對省政府和縣域政府管理權(quán)限的沖擊。如果沒有省政府和縣域政府的合作，中心城市政府難以承擔(dān)制度創(chuàng)新的風(fēng)險，這造成了中心城市政府推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的都市框架一再受阻的被動局面。以城市為中心的都市經(jīng)濟(jì)，需要通過城市政府的行政管理擴(kuò)權(quán)來提供正式的城市管理制度，沒有相對獨立的地方行政立法權(quán)限，無法在正式體制內(nèi)化解城市與縣域的行政沖突。成為有相對獨立地方立法權(quán)的行政主體，必然對我國現(xiàn)行行政管理體制造成沖擊，制度創(chuàng)新的風(fēng)險來自于同中央政府的談判。再如構(gòu)建面向民營經(jīng)濟(jì)需求為主體的區(qū)域金融，擺脫非正式民間金融的風(fēng)險，但同時也意味著更加嚴(yán)格的金融監(jiān)管。引導(dǎo)民間金融向現(xiàn)代金融轉(zhuǎn)型，地方政府除了承擔(dān)設(shè)計民間金融制度和金融監(jiān)管的成本，還要從中央政府、金融監(jiān)管當(dāng)局獲得制度供給和金融監(jiān)管的授權(quán)，金融制度創(chuàng)新的難度更大，成本更高。

溫州長期延續(xù)自發(fā)的非正式制度變遷，正式制度的供給是其短腿。既受到制度收益格局的制約，陷入了制度變遷的路徑鎖定，同時，越是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，基本制度環(huán)境與市場主體的制度需求落差更大，地方政府主動供給制度創(chuàng)新面臨的風(fēng)險與成本也更高。但是，如果政府都不愿意承擔(dān)制度創(chuàng)新的風(fēng)險，打破制度變遷的路徑鎖定也就無解。制度創(chuàng)新的邏輯是在收益與成本之間選擇合適的突破口，地方政府必須站到制度創(chuàng)新的一線，發(fā)揮供給制度公共品的優(yōu)勢，打破束縛民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的制度供給瓶頸。

三、民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的制度再創(chuàng)新

民營經(jīng)濟(jì)最先從市場化改革中獲得了發(fā)展動力，也最先感受到轉(zhuǎn)型升級的壓力，自下而上自發(fā)的制度創(chuàng)新遭遇到前所未有的體制障礙。民間金融制度創(chuàng)新、現(xiàn)代城市管理制度創(chuàng)新，盡管意味著更大的制度創(chuàng)新成本，但也是民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的體制障礙突破口，政府主導(dǎo)制度供給可以有效克服高昂的創(chuàng)新成本。

（一）營造制度創(chuàng)新特區(qū)的體制環(huán)境

民營經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的優(yōu)化，或者是頂層設(shè)計的制度，或者是從地方自下而上不斷完善的制度創(chuàng)新。頂層設(shè)計，既不能有效滿足地方政府培育民營經(jīng)濟(jì)的具體要求，起不到有效的激勵作用；也不能完全考慮到制度環(huán)境改變給民營經(jīng)濟(jì)主體帶來的沖擊和風(fēng)險，對地方政府的約束作用也會因此弱化，起不到倒逼地方政府加大公共服務(wù)和公共監(jiān)管的作用。但是自下而上的制度創(chuàng)新其難度在不斷加大，制度創(chuàng)新必然會帶來巨大的利益調(diào)整，地方政府要承擔(dān)的制度創(chuàng)新風(fēng)險不僅來自于本地的利益格局摩擦，也來自于中央政府、省政府層面對制度創(chuàng)新風(fēng)險的價值判斷。在頂層設(shè)計的制度創(chuàng)新與自下而上的自發(fā)制度創(chuàng)新之間，形成了當(dāng)前民營經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的空缺，中央政府無法及時推進(jìn)新的改革舉措，而地方政府又偏向于安于現(xiàn)狀。

下一步改革創(chuàng)新尤其是要激發(fā)地方政府的積極性。地方政府兼有地方財政主體和公共監(jiān)管主體的雙重角色。改革創(chuàng)新的關(guān)鍵是如何引導(dǎo)利益

格局，如何降低地方政府制度創(chuàng)新的成本，尤其是來自于承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險的政治成本。因此，設(shè)置體制改革和制度創(chuàng)新的特區(qū)，尤其是在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)育和發(fā)展比較充分，對制度創(chuàng)新需求更大的地方，從中央到省級層面對改革和創(chuàng)新提供特別的政治資源，充分調(diào)動地方政府制度創(chuàng)新的積極性。所謂“先行先試”，是給予特定區(qū)域的地方政府在制度創(chuàng)新時的優(yōu)先權(quán)和“豁免權(quán)”，通過嘗試新的制度安排，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時調(diào)整政策，不對改革推進(jìn)過程中因為局部利益沖突或局部失敗而追究地方政府的政治責(zé)任。通過“先行先試”設(shè)置制度創(chuàng)新特區(qū)，大大降低了自下而上制度變遷的成本，地方政府才有動力從土地、金融、社會保障等改革深水區(qū)探索創(chuàng)新的路子。

例如，民間借貸是正規(guī)金融市場有益的補充，問題在于如何規(guī)范民間借貸和防止民間借貸風(fēng)險帶來金融動蕩。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自然人、法人之間的信貸活動盛行，嚴(yán)格監(jiān)管的圍堵政策顯然是失效的。但是，民間借貸的正規(guī)化缺乏明確的法律依據(jù)，《借貸人條例》由于種種原因長期沒有出臺。民間借貸并沒有因為《條列》的缺失而減少，不僅民間資本豐富的溫州和浙江各地活躍度上升，而且江蘇、安徽、河南、山西等省民間借貸規(guī)模明顯擴(kuò)大。地方政府對民間借貸的監(jiān)管，缺少相關(guān)的法律依據(jù)，對民間金融加以疏導(dǎo)，引導(dǎo)組建正規(guī)的地方金融機(jī)構(gòu)又缺少金融監(jiān)管部門的認(rèn)可，而一旦引導(dǎo)失敗或遭遇到監(jiān)管部門的壓力阻擾，其后果完全由地方政府承擔(dān)。民間借貸集中反映了當(dāng)前民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展面臨的制度困境，監(jiān)管的制度很不合時宜，但是疏導(dǎo)的制度卻遲遲無法創(chuàng)新。

（二）現(xiàn)代金融的制度供給

溫州民營經(jīng)濟(jì)的困境在于產(chǎn)業(yè)、金融和城市三個環(huán)節(jié)的互動關(guān)系受到了阻礙，需要理順這三個環(huán)節(jié)的關(guān)系，其中關(guān)鍵是金融和城市，而且尤以金融更為重要。借助民間金融改革創(chuàng)新的實驗區(qū)，引導(dǎo)民間資本合理的投向，提高城市的集聚和服務(wù)功能，產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型才會有強(qiáng)有力的高端要素支撐。

溫州金融改革試驗區(qū)成為溫州上報國家的第一份改革創(chuàng)新的舉措，有著深厚的民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的區(qū)域背景。溫州民營經(jīng)濟(jì)在國際金融危機(jī)前后歷次宏觀調(diào)控中受到宏觀經(jīng)濟(jì)周期的沖擊較大，溫州地方政府迫切希望通過由國家認(rèn)可的金融改革來扭轉(zhuǎn)不利的競爭局面。而從中央層面來看，溫州作為民營經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范，集中了當(dāng)前主導(dǎo)金融與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的種種問題。在溫州“先行先試”金融改革，適度“下放”改革試驗層級，有助于突破中央層面的創(chuàng)新阻滯，推動“雙向”金融改革，開拓金融改革試驗空間。國家層面從民營經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，應(yīng)構(gòu)建多元化的金融機(jī)構(gòu)體系，規(guī)范民間金融的發(fā)展，引導(dǎo)金融服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)，更好地探索中央與地方的金融責(zé)任。①楊濤：《剖析溫州金融改革：動因、難點及方向》，《農(nóng)村金融研究》，2012年第8期。

金融改革試驗區(qū)方案賦予了溫州在金融機(jī)構(gòu)體系、金融產(chǎn)品、金融監(jiān)管、金融環(huán)境等12項改革任務(wù)，突出了“制定規(guī)范民間融資的管理辦法”、“鼓勵和支持民間資金參與村鎮(zhèn)銀行與地方金融機(jī)構(gòu)改革”、“研究開展個人境外投資試點”等三方面，但是原則性改革較多，缺乏實質(zhì)性措施。金融改革試驗區(qū)作為制度創(chuàng)新的特區(qū)，在如何處理中央和地方、政府與市場的關(guān)系方面，仍然還需要排除諸多困難，既離不開地方政府的支持與推動，又必須防止政府行政干預(yù)過度。地方政府、金融部門和金融監(jiān)管部門之間存在著較大的利益分歧，而且一國的金融市場體系應(yīng)該高度統(tǒng)一，中央更多考慮整體金融市場的穩(wěn)定和防范系統(tǒng)風(fēng)險、區(qū)域風(fēng)險，不能過分強(qiáng)化地方金融的作用，應(yīng)在總體保持市場體系的統(tǒng)一性基礎(chǔ)上地方政府探索地方金融的創(chuàng)新。金融實驗區(qū)的探索還剛剛開始，缺少系統(tǒng)性的配套制度和政策支持，例如《放貸人條例》不出臺，溫州的民間融資和監(jiān)管就只能在局部小范圍內(nèi)探索，再如銀行業(yè)準(zhǔn)入原則沒有根本突破，民間資本仍然缺乏有效的渠道投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的中小企業(yè)。

在制度創(chuàng)新特區(qū)這一制度環(huán)境下，省政府溫州市政府在金融創(chuàng)新中應(yīng)起到制度供給者承上啟下的積極作用。在中央和金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)下，積極從中拓展金融創(chuàng)新的空間。省級政府積

極推動中央層面加快頂層設(shè)計，推動監(jiān)管部門與地方政府合作，構(gòu)造多層次金融管理體制，合理規(guī)范地方政府金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的邊界，推動貨幣政策當(dāng)局為區(qū)域金融制定有效的區(qū)域差異化貨幣調(diào)控政策機(jī)制。從溫州地方層面來看，要明確改革模式與思路。地方政府是金融制度創(chuàng)新的供給者，激活和規(guī)范民間金融活動，要從制度創(chuàng)新的需求上充分尊重“草根”的現(xiàn)實需要。要突出民間金融規(guī)范化，在省級層面爭取以地方立法的形式“先行先試”，在有效規(guī)范民間資金借貸的基礎(chǔ)上，在推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)體系改革，爭取中央監(jiān)管部門的支持，在民間資本進(jìn)入金融業(yè)、建設(shè)新型區(qū)域金融機(jī)構(gòu)、設(shè)立社區(qū)銀行和零售銀行、發(fā)展準(zhǔn)金融組織等方面，真正獲得突破性進(jìn)展。①楊濤：《剖析溫州金融改革：動因、難點及方向》，《農(nóng)村金融研究》，2012年第8期。

四、結(jié) 語

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入了工業(yè)化后期城市集聚要素和城市服務(wù)帶動產(chǎn)業(yè)升級的階段，必須處理好產(chǎn)業(yè)、金融和城市三環(huán)節(jié)之間關(guān)系，打通三者相互促進(jìn)的機(jī)制環(huán)節(jié)。制度供給不足嚴(yán)重阻礙了民間金融的升級，也嚴(yán)重阻礙了民間資本投入于現(xiàn)代城市建設(shè)，最終制約了民營經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)升級。自下而上的自發(fā)制度創(chuàng)新的動力嚴(yán)重弱化，成本亦非民營經(jīng)濟(jì)主體所能承受。地方政府應(yīng)從自發(fā)式制度創(chuàng)新、誘致性制度變遷的二線走到一線，從區(qū)域金融和城市管理兩方面打破制度供給不足的制約。溫州金融改革試驗區(qū)的思路獲得了中央的認(rèn)可，是一種制度創(chuàng)新特區(qū)的體制安排，有效降低了地方政府探索制度創(chuàng)新的政治成本，有利于發(fā)揮地方政府加快制度供給的積極性。制度創(chuàng)新特區(qū)在溫州金融改革創(chuàng)新中作用已經(jīng)有所體現(xiàn)，民間借貸的規(guī)范化、地方金融機(jī)構(gòu)培育和引導(dǎo)民間資本投資等方面的做法為全國提供了很好的制度創(chuàng)新范例。民間資本逐步規(guī)范進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市綜合體的建設(shè)中，溫州首創(chuàng)了向民間自然人募資興建城市區(qū)域鐵路的先例，而且得到了溫州老百姓的積極認(rèn)購。溫州金改有助于打通金融和城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和資本聯(lián)系，目前金融改革獲得了制度創(chuàng)新特區(qū)的體制安排支持。城市發(fā)展還在舊有的體制安排中尋求突破，也應(yīng)該參照金融改革中央與地方協(xié)力推進(jìn)的思路，從大城市的地方立法、都市區(qū)行政管理體系、城市政府的行政管理權(quán)限等方面有所突破，使得城市成為區(qū)域自主協(xié)調(diào)發(fā)展的主體，以現(xiàn)代城市的集聚功能、服務(wù)功能推動民營經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和科學(xué)發(fā)展?！?/p>

（責(zé)任編輯：石洪斌）

F121.23

A

1007－9092（2015）01－0067－07

2014－02－08

白小虎，浙江省委黨校教授，浙江省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向為制度與發(fā)展、浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)、義烏研究。

2012年度全國黨校系統(tǒng)重點調(diào)研課題“民營經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的制度障礙與破解對策”。