□ 向靜林 田 凱

坎貝爾制度變遷理論及其對我國地方政府制度創(chuàng)新研究的啟示

□ 向靜林 田 凱

約翰·坎貝爾指出不同制度分析范式在制度變遷的模式描述、機(jī)制解釋和觀念基礎(chǔ)剖析等方面存在共同問題，并提出一種綜合性的制度變遷理論。在這一綜合性的理論建構(gòu)中，坎貝爾將制度變遷的宏觀模式與微觀機(jī)制，制度企業(yè)家的能動(dòng)創(chuàng)新與制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性約束，以及思想觀念與物質(zhì)利益對制度變遷的影響等理論要素結(jié)合起來，較為全面地分析了受制約的制度創(chuàng)新過程。本文結(jié)合國內(nèi)關(guān)于地方政府制度創(chuàng)新的研究現(xiàn)狀，論述了坎貝爾制度變遷理論對于地方政府制度創(chuàng)新研究的三個(gè)重要啟示：從結(jié)構(gòu)功能分析走向過程機(jī)制分析；將制度影響分析與主體能動(dòng)分析相結(jié)合；在決策過程分析中關(guān)注思想觀念的重要作用。

坎貝爾；制度變遷理論；新制度主義；地方政府制度創(chuàng)新

一、引 言

20世紀(jì)70年代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)中紛紛涌現(xiàn)出新制度主義的學(xué)術(shù)思潮。這一學(xué)術(shù)思潮包括三種主要的制度分析范式，即理性選擇的制度主義、組織分析的制度主義和歷史制度主義①Peter A.Hall＆Rosemary C.R.Taylor，Political Science and the Three New Institutionalism，Political Studies，Vol.44，No.5，Dec.1996，pp.936－957.。三種制度分析范式因在研究問題、概念界定、理論前提和解釋邏輯等方面存在不少差異而引起爭論。因此，20世紀(jì)90年代晚期以來，一些學(xué)者開始倡導(dǎo)發(fā)起制度分析的“第二次運(yùn)動(dòng)”②John L.Campbell＆Ove K.Pedersen，The Second Movement in Institutional Analysis，in John L.Campbell and Ove K.Pedersen（eds.），The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis，Princeton：Princeton University Press，2001，pp.249－283.，即呼吁進(jìn)行范式之間的建設(shè)性對話，探討建立綜合的制度分析范式。

制度變遷是新制度主義的核心研究議題，三種制度分析范式對制度變遷都有重要論述?？傮w而言，制度變遷的研究狀況可以概括為兩個(gè)方面：一方面，三種制度分析范式在各自關(guān)注的議題上取得了不少研究成果。理性選擇的制度主義在制

度變遷的原因、動(dòng)力、主體、類型、路徑等方面取得重要進(jìn)展①［美］科斯、阿爾欽、諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派和新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社2004年版，第266－440頁。；組織分析的制度主義尤為關(guān)注組織場域中的制度擴(kuò)散等對制度變遷的意義②Paul J.DiMaggio＆Walter W.Powell，The Iron Cage Revisited：Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields，A-merican Sociological Review，Vol.48，No.2，Apr.1983，pp.147－160.；歷史制度主義則著重考察了制度變遷的路徑依賴和演化性特征③Paul Pierson，Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics，American Political Science Review，Vol.94，No.2，Jun.2000，pp.251－267.。另一方面，三種制度分析范式面臨著共同的困境，即沒有對制度變遷究竟是如何發(fā)生的問題給出清晰完整的說明，因而被批評者認(rèn)為沒有充分理解制度變遷問題④Robert C.Lieberman，Ideas，Institutions，and Political Order：Explaining Political Change，American Political Science Review，Vol.96，No.4，Dec.2002，pp.697－712.。

約翰·坎貝爾（John L.Campbell）的制度變遷理論就是在上述背景之下形成的。作為美國達(dá)特茅斯大學(xué)社會(huì)學(xué)教授、哥本哈根商學(xué)院教授和哥本哈根大學(xué)政治學(xué)兼職教授，坎貝爾熟悉不同學(xué)科中主流制度分析范式的研究思路，并在與彼得森（Ove K.Pedersen）共同編寫《新自由主義的興起與制度分析》（The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis）一書時(shí)逐漸洞悉各主流制度分析范式所存在的共同問題。源自這樣的學(xué)術(shù)積累，坎貝爾于2004年首次在《制度變遷與全球化》（Institutional Change and Globalization）一書中明確界定了新制度主義分析范式的未解之題，并提出了一種綜合性的制度變遷理論。與大多數(shù)制度主義者的分析思路不同，坎貝爾沒有單純比較某一制度分析范式相對于另一制度分析范式的優(yōu)劣，而是強(qiáng)調(diào)三種制度分析范式的共同問題及可能的解決路徑，這使得坎貝爾的制度變遷理論在新制度主義的研究中獨(dú)樹一幟?？藏悹柕倪@樣一種理論嘗試引出了不少值得關(guān)注的研究議題，但國內(nèi)學(xué)者對其理論尚缺乏探討。本文擬對坎貝爾的制度變遷理論進(jìn)行專門研究，同時(shí)結(jié)合國內(nèi)關(guān)于地方政府制度創(chuàng)新的研究現(xiàn)狀，指出這一理論對于地方政府制度創(chuàng)新研究的啟示意義。

二、理解制度變遷：坎貝爾的綜合分析框架

在《制度變遷與全球化》一書中，坎貝爾系統(tǒng)闡述了其制度變遷理論，并運(yùn)用該理論對全球化現(xiàn)象進(jìn)行了解釋。本文將集中關(guān)注坎貝爾的制度變遷理論，而不介紹其關(guān)于全球化問題的討論。

（一）研究緣起：制度分析的未解之題

坎貝爾認(rèn)為，制度分析的“第二次運(yùn)動(dòng)”的重要內(nèi)容之一，就是承認(rèn)三種制度分析范式存在一些共同問題需要解決。其中，至少有三個(gè)問題需要注意，即制度變遷的模式、機(jī)制，以及思想觀念與制度變遷的關(guān)系。

第一，制度變遷的模式：坎貝爾指出，制度主義者在描述制度變遷模式的問題上存在不少爭議，一些學(xué)者認(rèn)為制度變遷更多地遵循演化模式，另一些學(xué)者則主張制度變遷往往遵循間斷均衡模式。不僅如此，制度主義者還難以解釋不同制度變遷模式之間的差異，缺乏對于制度變遷程度的深入研究。

第二，制度變遷的機(jī)制：坎貝爾認(rèn)為，制度主義者尋求對于制度變遷的因果解釋，但并未澄清制度變遷的基本過程和機(jī)制。因此，制度變遷的實(shí)際過程就像黑箱一樣模糊而神秘，需要深入研究。

第三，思想觀念與制度變遷之間的關(guān)系：坎貝爾認(rèn)為，盡管很多制度主義者逐漸重視思想觀念對制度變遷的影響，但他們關(guān)于思想觀念的概念界定非常模糊，對于思想觀念影響制度變遷的方式和程度等缺乏深入探討。

（二）維度與時(shí)間：制度變遷的坐標(biāo)軸

當(dāng)制度變遷發(fā)生時(shí)，如何確定其屬于哪種變遷模式？坎貝爾指出，制度主義者在區(qū)分演化性變遷與革命性變遷等制度變遷模式的問題上存在爭議，實(shí)質(zhì)上是未能準(zhǔn)確把握制度變遷的程度和性質(zhì)，沒有對制度變遷進(jìn)行清晰地描述和界定。而“要在經(jīng)驗(yàn)上確定哪種變遷模式可以最恰當(dāng)?shù)孛枋鲋贫茸冞w的特點(diǎn)，就必須厘清制度到底是什么，即指明所研究的制度之中那些可能發(fā)生變遷

的重要而關(guān)鍵的維度。同時(shí)，還需要確定制度的這些維度發(fā)生變遷的適當(dāng)時(shí)間范圍”①［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第33頁。。

第一，確定制度變遷的維度：坎貝爾認(rèn)為，制度本身是多維度的，不同維度的變遷方向和速度存在差異，而且可能相互影響。在坎貝爾看來，制度主義者對于制度維度的劃分不同，但對于多維度性本身存有共識。例如，斯科特（W.Richard Scott）將制度的基本維度歸納為“規(guī)制性要素”、“規(guī)范性要素”和“文化 －認(rèn)知性要素”三個(gè)方面②［美］斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第58－67頁。；弗利南德（Roger Friedland）和阿爾 弗德（Robert A.Alford）區(qū)分出物質(zhì)性、符號性、工具性和規(guī)范性的四種制度邏輯③Roger Friedland＆Robert A.Alford，Bring Society Back In：Symbols，Practices and Institutional contradictions，in Walter W.Powell and Paul J.DiMaggio（eds.），The New Institutionalism in Organizational Analysis，Chicago：University of Chicago Press，1991，pp.232－264.?？藏悹栔赋?，“制度變遷是一種波浪起伏的過程，其中某一維度的變遷會(huì)延滯另一維度的變遷”④［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第40頁。。這與諾思（Douglass C.North）的觀點(diǎn)相近，諾思認(rèn)為，“文化特征的持續(xù)性使得非正式約束的變遷與正式規(guī)則的變遷并不同步”⑤［美］諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店2008年版，第120頁。。坎貝爾強(qiáng)調(diào)，正是源于制度的多維度性和不同維度變遷的差異性，確定制度的關(guān)鍵維度對于界定制度變遷的實(shí)際狀態(tài)具有重要意義⑥對制度的維度進(jìn)行研究，可以使我們更清晰地觀察和理解制度運(yùn)行與制度變遷。例如劉世定關(guān)于占有制度的三個(gè)維度的劃分，就有助于人們更為清晰地理解產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行狀態(tài)和變遷過程。參見劉世定著的《占有、認(rèn)知與人際關(guān)系》，華夏出版社2003年版，第1－31頁。。不過，制度維度的確定需要綜合考慮研究者的理論視角、研究對象的視角，以及研究者的分析層次等因素。

第二，確定制度變遷的時(shí)間范圍：坎貝爾指出，制度主義者盡管已經(jīng)認(rèn)識到時(shí)間序列對于制度變遷過程研究的重要性，但卻忽視了如何確定制度變遷的時(shí)間范圍這一問題?！叭绻魂P(guān)注時(shí)間范圍問題，就可能導(dǎo)致在經(jīng)驗(yàn)上錯(cuò)誤地確定劃分不同制度變遷階段之間的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵事件。反過來，這些具體的錯(cuò)誤又可能導(dǎo)致我們錯(cuò)過重要的經(jīng)驗(yàn)與理論洞見”⑦［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第43－44頁。。確定時(shí)間范圍對于研究特定維度的制度變遷尤為重要，研究者明確時(shí)間范圍之后，才能確定制度變遷的發(fā)生狀態(tài)、程度和性質(zhì)。坎貝爾認(rèn)為，不存在選擇適當(dāng)時(shí)間范圍的唯一標(biāo)準(zhǔn)，研究者對于時(shí)間范圍的選擇受到很多因素的影響，包括研究現(xiàn)象的歷史具體性，研究者的理論視角和分析層次，以及資料的獲取方式等。

綜合上述兩個(gè)因素，坎貝爾認(rèn)為，研究者應(yīng)該根據(jù)所選制度維度在給定時(shí)間范圍內(nèi)的變化來確定制度變遷的程度和性質(zhì)。據(jù)此，他對不同的制度變遷模式進(jìn)行了界定：革命性制度變遷是指在給定時(shí)間范圍內(nèi)某種制度的多數(shù)重要維度發(fā)生了變遷；演化性制度變遷是指在給定的時(shí)間范圍內(nèi)某種制度只有少數(shù)維度出現(xiàn)了變遷；制度穩(wěn)定則是指制度的絕大多數(shù)維度都沒有發(fā)生變遷。

（三）重組與轉(zhuǎn)化：制度變遷的微觀機(jī)制

除了描述和界定制度變遷之外，如何解釋制度變遷是制度主義者尤為關(guān)注的問題。在坎貝爾看來，雖然制度主義者常常使用路徑依賴和制度擴(kuò)散等因果概念來解釋制度變遷，但這些概念背后涉及的基礎(chǔ)性機(jī)制卻并沒有得到清晰地說明?？藏悹柼岢鲋贫戎亟M和制度轉(zhuǎn)化這兩種機(jī)制，以分別解釋路徑依賴和制度擴(kuò)散是如何影響制度變遷的過程的。

第一，路徑依賴與制度重組機(jī)制?？藏悹栔赋?，制度主義者習(xí)慣以路徑依賴概念來解釋演化性制度變遷，但往往忽視了將二者聯(lián)系起來的必要邏輯環(huán)節(jié)。實(shí)際上，制度主義者常常解釋制度變遷為什么呈現(xiàn)路徑依賴特征，卻較少解釋路徑依賴如何帶來演化性變遷。例如，諾思認(rèn)為形塑路徑依賴過程的一個(gè)重要力量是報(bào)酬遞增⑧［美］諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店2008年版，第130頁。；皮爾遜（Paul Pierson）將政治領(lǐng)域中的路徑依賴歸結(jié)為四種反饋機(jī)制的結(jié)果⑨Paul Pierson，Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics，American Political Science Review，Vol.94，No.2，Jun.2000，pp.251－267.?？藏悹栒J(rèn)為，這些機(jī)制更

多解釋了制度的鎖定與持續(xù)，卻難以很好地解釋制度的轉(zhuǎn)型與變遷。為了建立起路徑依賴與演化性變遷之間的邏輯關(guān)聯(lián)，坎貝爾提出制度重組機(jī)制。所謂制度重組，是指行動(dòng)者將“一套制度要素進(jìn)行重新組合，并形成新的制度性解決方案，通過這種重組產(chǎn)生的制度，不同于舊的制度但類似于舊的制度”①［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第68頁。。制度重組過程一方面是一個(gè)路徑依賴過程，因?yàn)樾袆?dòng)者進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)的選擇范圍受到既有制度的約束；另一方面是一個(gè)演化變遷過程，因?yàn)樾袆?dòng)者會(huì)對舊的制度要素進(jìn)行新的組合。

坎貝爾進(jìn)一步研究了制度重組過程中的制度企業(yè)家，他認(rèn)為，這一關(guān)鍵行動(dòng)者會(huì)影響制度重組的類型以及制度變遷的程度和性質(zhì)。不過，坎貝爾強(qiáng)調(diào)的并不是制度企業(yè)家的才能等個(gè)體性因素，而是其在社會(huì)關(guān)系和制度中所處的位置。他指出，“如果制度企業(yè)家處于幾種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、組織場域或制度交界之處，就可能增加制度發(fā)生相對革命性變遷的可能性”②同上，第73頁。。原因在于，具有更多樣的社會(huì)、組織與制度聯(lián)系的企業(yè)家，往往擁有更廣泛的選擇要素，因而越有可能進(jìn)行更具革命性與創(chuàng)造性而非演化性與保守性的制度重組。

第二，制度擴(kuò)散與制度轉(zhuǎn)化機(jī)制。坎貝爾指出，制度主義者關(guān)于制度擴(kuò)散的研究，常常假定擴(kuò)散的制度會(huì)被原封不動(dòng)地接受，而缺乏一種制度采納者的視角，很少研究制度實(shí)施的實(shí)際過程。的確，像托爾波特（Pamela Tolbert）和朱克（Lynn Zucker）關(guān)于公務(wù)員制度擴(kuò)散的研究③Pamela Tolbert＆Lynn Zucker，Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations：The Diffusion of Civil Service Reform，Administrative Science Quarterly，Vol.28，No.1，Mar.1983，pp.22－39.，以及豪斯查爾德（Pamela R.Haunschild）和曼納（Anne S.Miner）關(guān)于組織模仿機(jī)制的研究④Pamela R.Haunschild＆Anne S.Miner，Modes of Interorganizational Imitation：The effects of Outcome Salience and Uncertainty，Administrative Science Quarterly，Vol.42，No.3，Sep.1997，pp.472－500.，都沒有涉及制度的實(shí)施過程?！拔覀兞粝铝艘粋€(gè)黑箱，即新的原則和實(shí)踐被實(shí)際使用和制度化的機(jī)制并沒有在具體經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上得到說明。從這種意義上看，制度擴(kuò)散似乎是信息從一處向另一處的機(jī)械挪移。其結(jié)果是，我們很多人都往往假定制度擴(kuò)散會(huì)導(dǎo)致同質(zhì)或同形結(jié)果”⑤［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第76－77頁。。在坎貝爾看來，制度實(shí)施是制度擴(kuò)散的重要階段，如果不研究制度實(shí)施就無法展現(xiàn)制度擴(kuò)散的完整過程和真實(shí)邏輯。制度的實(shí)施涉及將外部制度轉(zhuǎn)化到本地實(shí)踐的過程，需要結(jié)合從外部獲得的新要素與從本地承襲的舊要素，所以制度企業(yè)家在這個(gè)過程中具有重要作用。坎貝爾認(rèn)為，擴(kuò)散的制度被轉(zhuǎn)化進(jìn)地方實(shí)踐的程度以及由此導(dǎo)致的制度變遷的程度，會(huì)受到地方制度環(huán)境和制度企業(yè)家資源動(dòng)員能力等因素的影響。從外部擴(kuò)散而來的思想、原則和實(shí)踐被轉(zhuǎn)化成地方實(shí)踐的程度越高，制度變遷就越有可能傾向于革命性而非演化性。

結(jié)合制度重組與制度轉(zhuǎn)化機(jī)制，坎貝爾認(rèn)為制度變遷總體上更具演化性而非革命性。從制度重組機(jī)制來看，制度創(chuàng)新很少是從廢除舊制度開始，而往往是對一些既有制度要素進(jìn)行重組；從制度轉(zhuǎn)化機(jī)制來看，外部擴(kuò)散而來的制度常常被調(diào)整并與地方制度混合，而不是完全取代地方制度?？藏悹柌⒉徽J(rèn)為革命性變遷是不可能的，只是認(rèn)為革命性變遷比人們通常假定的要更為少見。

（四）認(rèn)知與規(guī)范：制度變遷的觀念基礎(chǔ)

坎貝爾指出，思想觀念是影響制度變遷的重要因素，雖然很多制度主義者都開始關(guān)注思想觀念而非物質(zhì)利益對制度變遷的作用，但仍有不少問題亟待回答?？藏悹栆怨舱叩闹贫槔?，討論思想觀念對決策和制度變遷的影響⑥這一部分的內(nèi)容出自坎貝爾關(guān)于思想觀念與公共政策的文章，參見John L.Campbell，Ideas，Politics，and Public Policy，Annual Review of Sociology，Vol.28，2002，pp.21－38.。由于這一部分的內(nèi)容繁多，本文僅扼要介紹其中最為基礎(chǔ)性的三個(gè)方面。

第一，思想觀念的界定。坎貝爾提出區(qū)分思想觀念的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先，思想觀念可能是內(nèi)在于決策背景中被視若當(dāng)然的基礎(chǔ)性假定；也可能是位于決策前臺中被決策者明確闡述的概念和理論。其次，思想觀念可能是認(rèn)知性或者規(guī)范性的，

認(rèn)知性的思想觀念包括各種描述和理論分析，而規(guī)范性的思想觀念包括價(jià)值觀和規(guī)范。依據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分出四類思想觀念，即認(rèn)知范式、公共情感、程序和規(guī)范框架，它們通過不同的方式影響制度變遷。范式是認(rèn)知性的基礎(chǔ)假定，通過界定決策者所能夠想到且認(rèn)為是有用的方案選擇集，來制約決策與制度變遷。公共情感是規(guī)范性的背景假定，通過限定決策者可能想到且對于其支持者和自己來說都可接受的程序范圍，進(jìn)而制約決策與制度變遷。程序是處于決策前臺的認(rèn)知性概念和理論，通過規(guī)定和說明決策者如何解決具體問題，而對決策與制度變遷產(chǎn)生促進(jìn)作用?？蚣苁翘幱跊Q策前臺的規(guī)范性概念，有助于決策者將其程序在支持者當(dāng)中合法化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度變遷。

第二，行動(dòng)者對于思想觀念的作用?？藏悹柗治隽瞬煌年P(guān)鍵行動(dòng)者對于思想觀念的作用。其一是決策者，決策者作為思想觀念尤其是程序最密切的承載者和傳遞者，直接影響決策制定與制度變遷。其二是理論家，理論家是范式的生產(chǎn)者、維持者和改變者，通過從認(rèn)知范式中提取特定程序而影響決策與制度變遷。其三是規(guī)范框架制定者，規(guī)范框架制定者主要考慮程序的可接受性問題，以決策者和支持者能夠接受的方式來建構(gòu)程序。其四是支持者，支持者通過支持或者反對相關(guān)的程序而影響決策與制度變遷。其五是中間人，中間人在不同思想領(lǐng)域的交叉處運(yùn)行，通過轉(zhuǎn)移或者整合不同的思想觀念而影響決策與制度變遷。

第三，思想觀念影響制度變遷的方式?？藏悹栔赋?，不同的思想觀念會(huì)以不同的方式影響決策與制度變遷。程序?qū)τ跊Q策和制度變遷的影響體現(xiàn)在短期和長期兩個(gè)方面。從短期看，決策者通過實(shí)施新程序改變舊程序而推動(dòng)制度變遷；從長期看，程序一旦制度化就會(huì)逐漸自我強(qiáng)化，從而制約后來的制度變遷。認(rèn)知范式通過微妙的話語建構(gòu)機(jī)制對制度變遷形成制約。特定范式中的話語結(jié)構(gòu)會(huì)制約談話者的理解，通過限制決策者能夠想到與說出的程序范圍，而影響決策與制度變遷。與范式對于制度變遷的影響方式類似，公共情感會(huì)制約決策者認(rèn)為可能被公眾接受的政策與制度的范圍?？傊?，當(dāng)行動(dòng)者將要求變革的程序轉(zhuǎn)化到實(shí)踐之中時(shí)，新的思想常常會(huì)受到既存話語結(jié)構(gòu)（包括認(rèn)知性和規(guī)范性話語結(jié)構(gòu)）的影響與調(diào)節(jié)。相比于物質(zhì)利益而言，思想觀念通過更為微妙的機(jī)制，在更深的層次上影響著制度變遷的模式。

此外，坎貝爾還討論了制度環(huán)境如何調(diào)節(jié)思想觀念對制度變遷的影響，思想觀念在什么條件下最有可能影響制度變遷，采用什么方法確認(rèn)思想觀念對制度變遷發(fā)生了作用，以及如何面對思想觀念與物質(zhì)利益在影響制度變遷過程中的相互關(guān)系等問題。這些討論既是對思想觀念與制度變遷之間關(guān)系的理論探討，也是對如何研究思想觀念對于制度變遷之影響的方法論指引。

（五）邁向綜合的制度變遷理論

討論上述三大問題之后，坎貝爾嘗試提出一種綜合的制度變遷理論，并將其界定為“受制約的制度創(chuàng)新理論”①［美］坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第169頁。，意即重在論述制度企業(yè)家如何在既有制度環(huán)境的制約下實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。這一理論包括12個(gè)具體的理論命題②篇幅所限，本文不介紹這些理論命題的具體內(nèi)容，詳情參見坎貝爾著的《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社2010年版，第169－177頁。，主要涉及四個(gè)方面：內(nèi)在或外在于制度的問題如何通過行動(dòng)者的感知而導(dǎo)致制度變遷（命題1－4）；制度企業(yè)家對于問題的建構(gòu)及其自身社會(huì)特征如何影響制度變遷（命題5－7）；制度企業(yè)家的制度創(chuàng)新行為如何受其所處環(huán)境的制約（命題8－9）；制度創(chuàng)新特征如何影響制度變遷模式（命題10－12）?？梢钥闯?，四個(gè)方面的理論命題環(huán)環(huán)相扣，較為全面地覆蓋了制度變遷的原因、過程和結(jié)果等內(nèi)容；理論命題的最后落腳點(diǎn)是制度變遷模式，而核心環(huán)節(jié)在于行動(dòng)者與環(huán)境的互動(dòng)。

根據(jù)上述命題，我們嘗試描繪出坎貝爾制度變遷理論的內(nèi)在邏輯框架（如下圖），以更為清晰地反映其理論特征。在我們看來，坎貝爾的制度變遷理論主要具有三個(gè)方面的特征。

圖 坎貝爾制度變遷理論的邏輯框架

第一，宏觀與微觀的結(jié)合。制度變遷模式是宏觀系統(tǒng)層面的現(xiàn)象，但如果要揭示制度變遷的發(fā)生過程，理論分析就需要下降到微觀的行動(dòng)者及其互動(dòng)層次①［美］科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》，鄧方譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第3－23頁。。在坎貝爾的分析中，可以清晰地看到這一點(diǎn)，宏觀制度層面出現(xiàn)的問題是通過下降到微觀層面的行動(dòng)者感知和行動(dòng)而影響制度變遷的。過渡到微觀分析的時(shí)候，坎貝爾特別強(qiáng)調(diào)制度企業(yè)家的重要作用。制度企業(yè)家的作用主要體現(xiàn)為，將制度層面中的問題建構(gòu)成具體情境中其他行動(dòng)者能夠理解和接受的問題，然后提出創(chuàng)造性的替代方案，并在與其他行動(dòng)者的互動(dòng)中推動(dòng)制度變遷。

第二，能動(dòng)與結(jié)構(gòu)的結(jié)合。在對制度企業(yè)家的微觀行為進(jìn)行分析的時(shí)候，坎貝爾將能動(dòng)與結(jié)構(gòu)因素同時(shí)納入分析，不僅關(guān)注制度企業(yè)家的制度創(chuàng)新行為，而且重視制度創(chuàng)新所受到的結(jié)構(gòu)性制約。結(jié)構(gòu)性制約主要體現(xiàn)為外部環(huán)境對于創(chuàng)新程序的效率和合法性等方面的要求?？藏悹栒J(rèn)為，結(jié)構(gòu)總體上制約著制度企業(yè)家能夠進(jìn)行選擇的范圍，因此制約著制度變遷的可能范圍。當(dāng)然，這并不意味著行動(dòng)者完全無法突破結(jié)構(gòu)的制約，只是完全突破結(jié)構(gòu)的可能性較為少見。正因?yàn)榇耍藏悹枅?jiān)持認(rèn)為制度變遷常常比人們所想象的更具演化性。

第三，利益與觀念的結(jié)合。在分析微觀行動(dòng)與宏觀制度變遷之間的關(guān)系時(shí)，坎貝爾不僅關(guān)注物質(zhì)利益的作用，而且強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的思想觀念會(huì)對制度變遷產(chǎn)生影響。思想觀念不僅涉及制度企業(yè)家，而且涉及制度環(huán)境中的其他行動(dòng)者，例如決策者、公眾等。潛存于制度環(huán)境中的認(rèn)知范式與公共情感，是制度企業(yè)家引入創(chuàng)新思想所必然面對的觀念基礎(chǔ)。這些觀念基礎(chǔ)會(huì)通過話語結(jié)構(gòu)等微妙機(jī)制約束制度企業(yè)家所能夠動(dòng)用的觀念資源，在認(rèn)知和規(guī)范層面制約著制度企業(yè)家的制度創(chuàng)新。因此，思想觀念的約束作用會(huì)更多導(dǎo)向制度變遷的演化特征。

總體而言，坎貝爾的制度變遷理論同時(shí)吸收了理性選擇的制度主義對于物質(zhì)利益和行動(dòng)者能動(dòng)行為的強(qiáng)調(diào)，組織分析的制度主義對于制度環(huán)境尤其是思想觀念的重視，以及歷史的制度主義對于歷史具體性、路徑依賴和演化性變遷的高度關(guān)注。這種綜合性的理論特征，使得坎貝爾的制度變遷理論相對于既有的三種制度分析范式而言，較為全面地刻畫了制度變遷的過程和機(jī)制。

三、理論啟示：地方政府制度創(chuàng)新研究的可能路徑

坎貝爾的制度變遷理論本身是在對既有制度分析范式的批判基礎(chǔ)之上形成的，重在綜合性與全面性而非精致性和深入性，因此，本文不著重分析其邏輯缺陷，而是強(qiáng)調(diào)這種理論嘗試所具有的啟示意義。地方政府制度創(chuàng)新在中國的制度變遷中具有重要地位，已有研究大多從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，關(guān)注地方政府制度創(chuàng)新的“內(nèi)涵、主體地位、作用意義、角色內(nèi)容、動(dòng)因、悖論及其克服”②王偉：《中國地方政府制度創(chuàng)新研究綜述》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2005年第3期。。其核心局限在于缺乏對地方政府制度創(chuàng)新過程和機(jī)制的微觀分析，使人難以理解中國漸進(jìn)式制度變遷的微觀機(jī)制。結(jié)合坎貝爾制度變遷理論的綜合性特征，我們認(rèn)為，這一理論對地方政府制度創(chuàng)新研究的啟示至少存在三個(gè)方面。

（一）從結(jié)構(gòu)功能分析走向過程機(jī)制分析

現(xiàn)有的地方政府制度創(chuàng)新研究，常常將地方政府置于中央政府、地方政府和微觀主體的三層結(jié)構(gòu)中，分析地方政府在制度變遷中的角色和功能。例如，楊瑞龍通過考察地方政府在權(quán)力中心制度供給和微觀主體制度需求之間的中介作用，提出“中間擴(kuò)散型制度變遷模式”③楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1998年第1期。，認(rèn)為地方政府的結(jié)構(gòu)位置和特殊功能有助于中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

向市場經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過渡；郭小聰認(rèn)為，地方政府的結(jié)構(gòu)位置賦予其推動(dòng)制度創(chuàng)新的共同作用和優(yōu)點(diǎn)，其一是保護(hù)微觀主體的制度創(chuàng)新“在沒有獲得全面的合法性之前，具有局部范圍內(nèi)的合法性”，其二是作為微觀主體之“誘致性制度變遷與來自中央政府的強(qiáng)制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁”，其三是其制度創(chuàng)新的試驗(yàn)性“具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)”①郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》，2000年第1期。；陳天祥區(qū)分了地方政府在制度創(chuàng)新中的三種角色，即主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”身份，在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn)的代理人身份，以及對微觀主體制度創(chuàng)新行為進(jìn)行鼓勵(lì)和扶持的“第二行動(dòng)集團(tuán)”身份②陳天祥：《中國地方政府制度創(chuàng)新的角色及方式》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2002年第3期。。這些研究對于揭示地方政府制度創(chuàng)新在整個(gè)中國制度變遷中的位置和作用具有重要意義，但是對于地方政府制度創(chuàng)新究竟是如何進(jìn)行的卻沒有給出回答。

坎貝爾的研究啟示我們，有必要研究地方政府制度創(chuàng)新的具體過程和機(jī)制?？赡艿难芯繂栴}包括：地方政府如何感知和建構(gòu)既有制度的問題？地方政府自身的哪些特征影響了其制度創(chuàng)新的能力和可能帶來的制度結(jié)果？地方政府在制度創(chuàng)新的過程中具體是如何與中央政府或微觀主體互動(dòng)的？上述這些特征通過什么機(jī)制對整體的漸進(jìn)制度變遷模式產(chǎn)生影響？

（二）將制度影響分析與主體能動(dòng)分析相結(jié)合

現(xiàn)有的地方政府制度創(chuàng)新研究已經(jīng)注意到外部制度環(huán)境對地方政府制度創(chuàng)新的重要影響。例如，郭小聰指出，地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位得以真正確立，源于“憲法秩序的變化”、“權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化”、“意識形態(tài)環(huán)境的變化”③郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》，2000年第1期。等制度環(huán)境因素；陳天祥指出，“地方政府的制度創(chuàng)新能力受到整個(gè)制度環(huán)境的制約”④陳天祥：《中國地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因》，《管理世界》，2000年第6期。，憲法秩序的變化為地方政府的制度創(chuàng)新提供了法律基礎(chǔ)；黃永炎等認(rèn)為，“地方政府制度創(chuàng)新在實(shí)踐中能否避免偏差，受制于整個(gè)制度環(huán)境”⑤黃永炎、陳成才：《地方政府制度創(chuàng)新的行為探析》，《探索》，2001年第4期。，因此構(gòu)建中央政府、地方政府與微觀主體之間良性互動(dòng)的制度環(huán)境是規(guī)范地方政府制度創(chuàng)新行為的必要條件。這些研究著重分析了制度環(huán)境變化對地方政府制度創(chuàng)新的使能作用以及構(gòu)建制度環(huán)境對于地方政府制度創(chuàng)新行為的糾偏意義，然而卻忽視了地方政府在制度創(chuàng)新過程中與制度環(huán)境的具體互動(dòng)過程，也沒有細(xì)致分析地方政府在應(yīng)對制度環(huán)境約束時(shí)的能動(dòng)性。

坎貝爾的研究啟示我們，需要將制度環(huán)境對地方政府的約束或使能作用與地方政府的能動(dòng)行為結(jié)合起來分析?？藏悹柼岢龅闹贫戎亟M機(jī)制與制度轉(zhuǎn)化機(jī)制尤其值得引起重視，這些機(jī)制有助于我們分析地方政府如何對既有制度環(huán)境中的舊制度要素進(jìn)行創(chuàng)造性組合或者將其與新制度要素進(jìn)行融合。由此引發(fā)的研究議題有：地方政府如何在既有的制度環(huán)境中創(chuàng)立新的制度安排？如何協(xié)調(diào)新制度安排與舊制度要素之間可能存在的矛盾？面對擴(kuò)散而來的創(chuàng)新制度，地方政府如何將其轉(zhuǎn)化到地方社會(huì)環(huán)境中，實(shí)施的過程和機(jī)制是怎樣的？為什么類似的地方政府制度創(chuàng)新在不同地方可能出現(xiàn)不同結(jié)果？為什么很多地方政府的制度創(chuàng)新失敗了？哪些因素對于地方政府制度創(chuàng)新的成功具有重要影響？

（三）在決策過程分析中關(guān)注思想觀念的重要作用

現(xiàn)有的地方政府制度創(chuàng)新研究，往往強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益對地方政府制度創(chuàng)新行為的直接驅(qū)動(dòng)作用。例如，陳天祥認(rèn)為，“良好的預(yù)期收益”是激發(fā)地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力所在⑥陳天祥：《中國地方政府與制度創(chuàng)新》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2000年第6期。；傅大友等指出，地方政府制度創(chuàng)新的直接動(dòng)因是“對制度創(chuàng)新預(yù)期凈收益的訴求”⑦傅大友、芮國強(qiáng)：《地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因分析》，《江海學(xué)刊》，2003年第4期。；劉錫田認(rèn)為，“創(chuàng)新利潤是地方政府選擇制度創(chuàng)新的直接動(dòng)力”⑧劉錫田：《地方政府制度創(chuàng)新：動(dòng)力和意義》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2003年第8期。。盡管學(xué)者們所指稱的“預(yù)期收益”或“創(chuàng)新利潤”包含著廣泛的內(nèi)容，但可以肯定的是，物質(zhì)利益在地方政府制度創(chuàng)新中具有重要驅(qū)動(dòng)作用是學(xué)者們的共識。與學(xué)者們對物質(zhì)利

益的強(qiáng)調(diào)相比，思想觀念在地方政府制度創(chuàng)新過程中的重要作用被嚴(yán)重地忽視了①其實(shí)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾思，特別重視行動(dòng)者的認(rèn)知、行動(dòng)者對環(huán)境的辨識等方面的因素，強(qiáng)調(diào)思想觀念對制度變遷的重要影響，參見諾思著的《理解經(jīng)濟(jì)變遷過程》，鐘正生等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第22－30頁。國內(nèi)地方政府制度創(chuàng)新的研究雖然是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為主要理論視角，但在關(guān)注諾思對于思想觀念的論述方面還極為不足。。

坎貝爾的研究啟示我們，需要在理解思想觀念與物質(zhì)利益相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究思想觀念對地方政府制度創(chuàng)新的影響，從而研究更深層次的觀念制度②周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第74頁。與制度變遷之間的關(guān)系。從坎貝爾的研究中可以看出，思想觀念對制度變遷的影響主要包括直接和間接兩個(gè)方面：直接方面，物質(zhì)利益在一定程度上影響著制度需求，而思想觀念則深深地影響著制度供給；間接方面，思想觀念影響著行動(dòng)者對于物質(zhì)利益的界定和理解，進(jìn)而影響制度需求。所以，如果不研究思想觀念的作用，我們就難以深入理解地方政府制度創(chuàng)新的思維認(rèn)知來自哪里，創(chuàng)新性的制度如何產(chǎn)生，以及為何是此種制度創(chuàng)新而不是另一種制度創(chuàng)新等等問題。不過，研究思想觀念在制度創(chuàng)新中的作用，對資料可及性和研究方法具有很高的要求，需要觀察和分析地方政府的實(shí)際決策過程。如果存在這樣的研究機(jī)會(huì)，那么可能的研究問題有：地方政府制度創(chuàng)新的決策過程是怎樣的？政府官員、學(xué)者、市場主體以及公眾等行動(dòng)者分別擁有什么樣的思想觀念，他們在制度創(chuàng)新過程中分別扮演什么角色？哪些思想觀念在什么條件下會(huì)對制度創(chuàng)新產(chǎn)生影響？這些思想觀念影響制度創(chuàng)新的機(jī)制是什么？思想觀念與物質(zhì)利益在對制度創(chuàng)新實(shí)施影響過程中的相互關(guān)系是什么樣的？

四、結(jié) 語

總體看來，坎貝爾的理論貢獻(xiàn)，在于他首次指出了三大制度分析范式存在的共同問題，并提出了一種綜合性的制度變遷理論。在這一綜合性的理論建構(gòu)中，坎貝爾將制度變遷的宏觀模式與微觀機(jī)制，制度企業(yè)家的能動(dòng)創(chuàng)新與制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性約束，以及思想觀念與物質(zhì)利益對制度變遷的影響等理論要素結(jié)合起來，較為全面地分析了受制約的制度創(chuàng)新過程。

仔細(xì)考察坎貝爾的制度變遷理論，會(huì)發(fā)現(xiàn)其背后存在著一以貫之的邏輯線索，即受制約的制度創(chuàng)新。這一邏輯線索貫穿于坎貝爾制度變遷理論的三個(gè)分析層次：制度層次、行動(dòng)者層次和思想觀念層次。具體而言，在制度層次上，坎貝爾認(rèn)為制度變遷嵌入在具體時(shí)空情境的制度背景中，變遷較慢的制度維度會(huì)對其他維度的制度變遷形成制約；在行動(dòng)者層次上，坎貝爾認(rèn)為制度企業(yè)家的制度創(chuàng)新行為并非發(fā)生在真空之中，而是發(fā)生在制度環(huán)境的多種制約之下，因此制度企業(yè)家所引入的新制度要素必須與歷史的或地方的制度環(huán)境進(jìn)行融合；在思想觀念層次上，坎貝爾認(rèn)為認(rèn)知層面和規(guī)范層面的思想觀念會(huì)通過話語結(jié)構(gòu)等微妙機(jī)制來約束制度企業(yè)家的想象和言說，從而對于制度創(chuàng)新進(jìn)行深層次的制約。綜合三個(gè)分析層次，坎貝爾堅(jiān)持認(rèn)為，制度創(chuàng)新存在著難以完全突破的制度約束，因此演化性制度變遷比革命性制度變遷更有可能發(fā)生。

我們認(rèn)為，受制約的制度創(chuàng)新理論蘊(yùn)藏著極富潛力的知識增長點(diǎn)。它引導(dǎo)制度主義者關(guān)注制度創(chuàng)新行為與制度變遷模式之間的隱秘機(jī)制（如坎貝爾提出的制度重組機(jī)制和制度轉(zhuǎn)化機(jī)制）。這些機(jī)制既要反映行動(dòng)者的能動(dòng)性又要反映制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性約束，進(jìn)而揭示出行動(dòng)者受制約的制度創(chuàng)新如何影響制度變遷的模式特征。從這樣一種問題意識和研究思路出發(fā)，可以產(chǎn)生出不同于既有制度分析范式的分析工具和解釋邏輯，有利于制度主義者打開制度變遷的黑箱，更為全面地理解微觀制度創(chuàng)新行為對于宏觀制度變遷模式的影響。具體到中國地方政府的制度創(chuàng)新研究而言，受制約的制度創(chuàng)新理論為國內(nèi)學(xué)者提供了一種不同于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究思路，有利于國內(nèi)學(xué)者深入研究地方政府制度創(chuàng)新與中國漸進(jìn)性制度變遷之間的內(nèi)在邏輯。當(dāng)然，如何在坎貝爾的基礎(chǔ)之上提出更為精致的分析工具和理論命題，需要學(xué)者們的持續(xù)探索。□

（責(zé)任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）01－0088－08

2014－06－16

向靜林，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)與組織社會(huì)學(xué)；田凱，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榻M織理論與行為。