潘遠(yuǎn)生

摘 ?要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地多了一種價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，通過(guò)設(shè)置合理?xiàng)l件實(shí)現(xiàn)閑置土地的流轉(zhuǎn)和使用，有利于實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)合理布局的目標(biāo)，有利于在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，有助于顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，特別是顯化邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“先富”地區(qū)帶動(dòng)“后富”地區(qū)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地;土地流轉(zhuǎn);政策建議

一、重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況概覽

重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)始于2002年，當(dāng)時(shí)在經(jīng)過(guò)細(xì)致調(diào)研和論證基礎(chǔ)上，在所轄農(nóng)村區(qū)域較小范圍內(nèi)進(jìn)行了探索試點(diǎn)。2007年，國(guó)家批準(zhǔn)重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作步伐有所加快，在渝北、江津、石柱等區(qū)縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了試點(diǎn)工作，對(duì)流轉(zhuǎn)模式和途徑等進(jìn)行了探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。整體來(lái)看，重慶對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用立足于“盤活存量、嚴(yán)控增量、集約節(jié)約使用”，重點(diǎn)開(kāi)展以“地票”為載體的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地的實(shí)物流轉(zhuǎn)不多。

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全市農(nóng)村村莊用地535.73萬(wàn)畝、農(nóng)村工礦用地15.59萬(wàn)畝、交通用地92.09萬(wàn)畝。農(nóng)村工礦用地中，按照五大功能區(qū)劃分，都市功能拓展區(qū)為2.43萬(wàn)畝，占總量的15.59%、城市發(fā)展新區(qū)為6.41萬(wàn)畝，占總量的41.12%、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)為4.36萬(wàn)畝，占總量的27.97%、渝東南生態(tài)保護(hù)區(qū)為2.39萬(wàn)畝，占總量的15.33%。從農(nóng)業(yè)人口人均建設(shè)用地情況看，按照2012年底全市農(nóng)業(yè)戶籍人口2026.19萬(wàn)人計(jì)算，人均村莊用地面積176.3平方米，人均工礦用地4.8平方米，人均交通用地面積為30.3平方米。

二、重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式分析

第一種流轉(zhuǎn)方式是實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。是指在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地，連同城鎮(zhèn)新建設(shè)的地塊按面積相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t，共同組成一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)土地整理復(fù)墾等工程措施，在確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地面積地類平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)合理布局的目標(biāo)。通過(guò)增減掛鉤，既可以進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，又可以達(dá)到以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的目的。增減掛鉤指標(biāo)由國(guó)土資源部下達(dá)，要求三年內(nèi)必須完成，否則作廢。截止2014年10月，重慶市通過(guò)增減掛鉤方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地共計(jì)3.97萬(wàn)畝。第二種流轉(zhuǎn)方式是實(shí)行復(fù)墾置換。復(fù)墾置換是指將農(nóng)村存量建設(shè)用地整理復(fù)墾成耕地，經(jīng)國(guó)土資源管理部門認(rèn)定合格后，可將新占耕地與整理復(fù)墾后增加的耕地進(jìn)行等面積置換。具體操作過(guò)程中，由區(qū)縣人民政府按照土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村莊復(fù)墾等規(guī)劃，有計(jì)劃、分年度將閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)戶自愿退出的農(nóng)村宅基地、廢棄的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地以及未利用地等進(jìn)行土地復(fù)墾。對(duì)農(nóng)民自愿復(fù)墾并搬入農(nóng)民新村居住的，可以通過(guò)建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)的方式，提高農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約利用水平，對(duì)節(jié)約出來(lái)的集體建設(shè)用地用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)或公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)。第三種流轉(zhuǎn)方式是實(shí)行地票交易。2008年12月，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立后，以“地票”為載體的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)成為重慶集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式。地票交易后可以在全市范圍內(nèi)落地，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)縣行政區(qū)域的增減平衡，可以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，有助于顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，特別是顯化邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“先富”地區(qū)帶動(dòng)“后富”地區(qū)發(fā)展。

三、重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議思考

（一）做好農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃、確權(quán)登記等工作，為開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)打好基礎(chǔ)。按照國(guó)土資源部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的初步思路，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須完成農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，確保產(chǎn)權(quán)明晰。應(yīng)該極力做好農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地規(guī)劃、綜合整治等工作，盤活可供流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地存量。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要相關(guān)法規(guī)進(jìn)行依法管理。如果沒(méi)有規(guī)范性文件的規(guī)定，很多自發(fā)的流轉(zhuǎn)行為就會(huì)一直處于無(wú)監(jiān)管狀態(tài)，這對(duì)擾亂正常的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理。在國(guó)家改革實(shí)施方案出臺(tái)前，重慶可以按照國(guó)家試點(diǎn)有關(guān)思路和原則，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、條件、方式、審批等作出了規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)程序、用地制度、分配關(guān)系等加強(qiáng)相應(yīng)的制度規(guī)范和指導(dǎo)意見(jiàn)的研究起草，待國(guó)家改革實(shí)施方案印發(fā)后及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)工作。

（三）利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的契機(jī)，加強(qiáng)拆舊建新周轉(zhuǎn)指標(biāo)的銜接研究。通過(guò)拆舊建新引導(dǎo)農(nóng)村村民按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步適度集中居住，節(jié)余的建設(shè)用地可以作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于流轉(zhuǎn)，既可以為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供更多的用地空間，也可以提高村民和集體經(jīng)濟(jì)組織節(jié)約集約利用集體建設(shè)用地的主動(dòng)性和積極性。在改善農(nóng)村居民居住條件的同時(shí)，為農(nóng)村發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)提供用地，提高農(nóng)民從土地上獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，以期達(dá)到改善農(nóng)民居住條件和發(fā)展增收共贏的目的。

（四）因地制宜實(shí)施差異化流轉(zhuǎn)政策。重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間差異很大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾突出，因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，重慶可充分借鑒廣東省差異化流轉(zhuǎn)政策的經(jīng)驗(yàn)，但也不能直接照搬發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)模式，應(yīng)因地制宜，采取“一種制度，多種模式”有針對(duì)性地進(jìn)行改革。

（五）政府職能正確定位，充分體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，政府職能往往定位不準(zhǔn)，一方面是政府職能缺位，主要原因是法律法規(guī)不允許流轉(zhuǎn)，政府對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不聞不問(wèn)，更不用說(shuō)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)。政府職能缺位的結(jié)果是耕地得不到保護(hù)，農(nóng)民權(quán)益得不到保障，土地市場(chǎng)得不到有效調(diào)控，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得不到有效保護(hù)。政府職能定位不準(zhǔn)的另一個(gè)方面就是，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)行大包大攬，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。由于政府在國(guó)有土地中充當(dāng)壟斷供給者，按照國(guó)有土地管理的模式，政府容易慣性地將集體土地視作國(guó)有土地進(jìn)行管理，充當(dāng)集體建設(shè)用地的供給者的角色，導(dǎo)致政府職能嚴(yán)重越位，集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位得不到體現(xiàn)，農(nóng)民自愿原則得不到體現(xiàn)。因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中重慶要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有者的主體作用，各級(jí)政府主要在土地用途管制、規(guī)劃計(jì)劃、提供流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)地和政策指導(dǎo)等方面做好服務(wù)。

（六）多種形式推進(jìn)流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式多種多

樣，每一種流轉(zhuǎn)形式都有優(yōu)點(diǎn)和不足之處。土地出讓方式適用于無(wú)地上建筑物的土地，且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得一次性收益后可以通過(guò)其他方式安排成員的生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障;而土地出租方式則更適用于連帶標(biāo)準(zhǔn)廠房等地上建筑物一并出租的土地出租。因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，重慶要根據(jù)土地流轉(zhuǎn)雙方的意愿、不同區(qū)域和不同土地用途等，選擇合適的流轉(zhuǎn)形式，達(dá)到既可使農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，也能讓用地者得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的用地環(huán)境。此外，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式可以單一使用，也可將這些形式進(jìn)行組合使用。如采取的“出讓+入股”的模式，通過(guò)“土地出讓”用地者可以辦理土地房屋權(quán)屬登記，解決抵押融資問(wèn)題;通過(guò)部分出讓金“入股”農(nóng)民和集體可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的保底分紅收入，進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。