○ 楊小靜，錢 璞，趙 旭

(1．中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872;2．山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100;3．廣州市天則區(qū)域發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510613)

一、我國(guó)保障性住房政策的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

從1949年至今，我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段:福利分房階段(1949-1978年)，住宅私有化與福利分房并存階段(1978-1998年)，取消福利分房、住房保障收縮階段(1998-2007年)，以及住房保障制度重建探索階段(2007年至今)。近年來(lái)住房保障發(fā)展較快，形式也走向多樣化，目前主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)房、廉租房、公共租賃住房等。

住房保障的方式一般有產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)貼兩個(gè)角度〔1〕。從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，住房保障可分為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房和使用權(quán)性質(zhì)的保障房?jī)煞N，從補(bǔ)貼的角度來(lái)說(shuō)，住房保障的補(bǔ)貼方式有貨幣和實(shí)物兩類。我國(guó)的住房保障可以劃分為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和共有產(chǎn)權(quán)房，以及使用權(quán)性質(zhì)的廉租房和公共租賃房，均既有實(shí)物形式的保障房，也有貨幣化的住房補(bǔ)貼。

經(jīng)濟(jì)適用房，是以保本或微利的價(jià)格向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房，最初是作為福利分房制度與住房市場(chǎng)化制度之間的過渡性安排出現(xiàn)的，被確定為城鎮(zhèn)住房供給的主要方式。2003年，經(jīng)濟(jì)適用房的主體地位讓位于商品房，降格為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。除了一般意義上理解的公開向社會(huì)銷售的經(jīng)濟(jì)適用房，政策還特別允許一些政府部門和國(guó)有企事業(yè)單位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房定向銷售給其內(nèi)部成員。

限價(jià)商品房，又稱限價(jià)房，指以限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)的方式招標(biāo)確定開發(fā)建設(shè)單位，由中標(biāo)單位按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并按照約定價(jià)位面向符合條件的居民銷售的中低價(jià)位、中小套型普通商品住房。兩限房的定位是面向中等收入家庭，一般規(guī)定購(gòu)買限價(jià)房在5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，5年后可上市交易。

共有產(chǎn)權(quán)房是指政府將保障房用地與正常出讓土地之間的價(jià)差(及政府給予保障房的其他優(yōu)惠政策)顯化為政府出資，形成政府產(chǎn)權(quán)，購(gòu)買者(被保障對(duì)象)和政府根據(jù)購(gòu)房款和政府出資的比例，共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)。未來(lái)房屋如出售，所得應(yīng)按產(chǎn)權(quán)比例在購(gòu)房者和政府間分配。共有產(chǎn)權(quán)房在整個(gè)保障房體系中占的比例不大。

廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供的社會(huì)保障性質(zhì)的住房。

公共租賃住房是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，以低于市場(chǎng)或者承租者可以負(fù)擔(dān)的價(jià)格，向符合條件的人員出租的保障性住房，主要面向三類人員:中等偏下收入住房困難家庭(收入在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房標(biāo)準(zhǔn)之間);新就業(yè)人員;以及有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員。

二、現(xiàn)行住房保障制度存在的主要問題

我國(guó)住房保障十多年的實(shí)踐暴露出了很多問題，包括:

(一)城鄉(xiāng)分割的土地管理制度扭曲了房地產(chǎn)市場(chǎng)

現(xiàn)行分割的土地管理制度下，農(nóng)村土地和住宅不能進(jìn)入城市住房供應(yīng)體系，政策嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。后果是:對(duì)于城市(特別是大城市)，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，房?jī)r(jià)高企，加劇了住房困難，人為制造了住房保障需求。在農(nóng)村，大量進(jìn)城打工的農(nóng)民工所擁有的農(nóng)村土地和房產(chǎn)沒有變現(xiàn)退出機(jī)制，一方面造成農(nóng)村土地和住房大量閑置和浪費(fèi)，另一方面其打工收入又難以承擔(dān)城市住房?jī)r(jià)格，使他們?cè)诔鞘械木幼l件非常困難，農(nóng)民工成為最需要救助的對(duì)象;在城市周邊和城中村，小產(chǎn)權(quán)房不被承認(rèn)，進(jìn)一步減少了住房供應(yīng)，使政府不得不承擔(dān)更多的保障責(zé)任。

(二)住房保障政策目標(biāo)多元化、短期化，制度設(shè)計(jì)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

我國(guó)的保障房政策目標(biāo)過于多元，如刺激消費(fèi)、防止通脹、維護(hù)穩(wěn)定、吸引人才等等，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段政策主要目標(biāo)還會(huì)經(jīng)常變化，導(dǎo)致住房保障制度變動(dòng)過于頻繁，住房保障政策往往被當(dāng)作短期工具來(lái)使用，顯示出過強(qiáng)的功利性。缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的制度設(shè)計(jì)一方面使住房保障難以得到穩(wěn)定的財(cái)政支持，另一方面使利益集團(tuán)有更大的空間影響政策走向。

(三)保障性住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系沒有理清

保障性住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系大致可以有三種選擇，一是真正的“雙軌制”，即保障性住房封閉運(yùn)行，不得進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng);二是“并軌制”，即只有一個(gè)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)(包括出售與出租)，政府履行住房保障責(zé)任時(shí)從公開的房地產(chǎn)市場(chǎng)租賃后轉(zhuǎn)租給被保障者或直接向被保障者提供貨幣補(bǔ)貼;三是假的“雙軌制”，即目前經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的做法，由政府建設(shè)、分配保障房但允許其進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，在一級(jí)市場(chǎng)是割裂的，在二級(jí)市場(chǎng)又是互通的。

第三種是最糟糕的，不僅會(huì)造成腐敗尋租，還造成房地產(chǎn)市場(chǎng)信息不公開、不透明，以致房地產(chǎn)市場(chǎng)被扭曲。以北京為例，公眾無(wú)法了解66%的住宅用地的去向和價(jià)格。國(guó)家住建部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的住宅空置率數(shù)據(jù)不同。

(四)保障房定位和政府責(zé)任界定不清晰

現(xiàn)行的保障房制度沒有清晰地界定政府的責(zé)任。

首先，我國(guó)對(duì)政府責(zé)任(包括但不限于住房保障)的規(guī)定大多是籠統(tǒng)而模糊的，是無(wú)法問責(zé)的;其次，政府履行責(zé)任的程度是量力而行，沒有制度化的預(yù)算保證。所以，實(shí)際情形常常是，在某項(xiàng)公共服務(wù)欠賬多年造成嚴(yán)重問題之后就集中補(bǔ)課，這是住房保障制度設(shè)計(jì)難有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的制度原因之一;再次，對(duì)住房保障的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)沒有明確界定，使政府部門在執(zhí)行過程中擁有太大的解釋空間，嚴(yán)重影響到住房保障的公平公正。

(五)現(xiàn)行住房保障制度沒有減少反而增加了社會(huì)不公平

首先，經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象是錯(cuò)誤的。經(jīng)濟(jì)適用房的名義保障對(duì)象是城市中低收入家庭，從各地實(shí)踐看，獲得經(jīng)濟(jì)適用房的往往是中高收入甚至高收入人員，而目前最需要保障的對(duì)象是農(nóng)村進(jìn)城打工人員和城市最低收入家庭。在更低收入家庭沒有獲得保障之前，優(yōu)先給予中等收入家庭保障違反了起碼的公平正義原則。其次，經(jīng)濟(jì)適用房擴(kuò)大而不是縮小了收入差距，制造了新的不公平。一是經(jīng)濟(jì)適用房與商品房之間存在著巨大的價(jià)差，使有機(jī)會(huì)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的人獲得了巨大的利益;二是經(jīng)濟(jì)適用房占用了大量土地，抬高了商品房市場(chǎng)價(jià)格，拉大了有機(jī)會(huì)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房與無(wú)機(jī)會(huì)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的人群的收入差距;三是以經(jīng)濟(jì)適用房(公共利益)的名義，在征地拆遷中壓低征地拆遷補(bǔ)償。第三，經(jīng)濟(jì)適用房開辟了國(guó)有資產(chǎn)大量流失的通道。作為國(guó)有資產(chǎn)，城市土地使用權(quán)是區(qū)分用途的，土地因?yàn)檗D(zhuǎn)換用途而形成的增值應(yīng)該歸全民所有。然而，所謂利用“自有用地”建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)定卻將土地轉(zhuǎn)換用途形成的巨大價(jià)差化公為私。在“特殊”政策的支持下，政府部門和國(guó)有企事業(yè)單位將這些所謂“自有用地”轉(zhuǎn)換為住宅用地，無(wú)償占有全民資源服務(wù)于少數(shù)團(tuán)體利益。另外，新建經(jīng)濟(jì)適用房的土地也是可以無(wú)償劃撥的。第四，經(jīng)濟(jì)適用房造成了制度性的權(quán)力腐敗。對(duì)于公開銷售的經(jīng)濟(jì)適用房，高度稀缺資源與巨大套利空間造就了大量的尋租行為。更為嚴(yán)重的是不對(duì)外公開銷售，只供應(yīng)單位內(nèi)部成員的經(jīng)濟(jì)適用房。政府部門和國(guó)有企事業(yè)單位才有資格、有可能以“自有用地”或其他方式獲得土地建設(shè)只供應(yīng)內(nèi)部人員的經(jīng)濟(jì)適用房。政府部門和國(guó)有企事業(yè)單位利用手中掌握的權(quán)力和資源，借保障房的名義攫取全民資源服務(wù)少數(shù)人利益，不僅嚴(yán)重扭曲了保障房制度和整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)，更是嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

(六)現(xiàn)行保障房制度的實(shí)施機(jī)制不健全

第一，建設(shè)用地指標(biāo)和地方政府財(cái)力已成為制約保障房供應(yīng)的兩大障礙。

在現(xiàn)行制度安排下，對(duì)于非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房，政府既要提供土地，又要提供資金;既要解決“房源”所需的資金，又要長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)建成后大量的房屋維修費(fèi)用，所需資金數(shù)量龐大、且占用周期長(zhǎng);按照目前的租金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，難以形成建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。

目前的建設(shè)用地指標(biāo)管理已成為困擾保障房提供的兩大問題之一。一是地方政府新增建設(shè)用地的數(shù)量受用地指標(biāo)總量的嚴(yán)格限制。二是新增建設(shè)用地的安排向工業(yè)等項(xiàng)目?jī)A斜。三是存量土地的供給受到房屋拆遷的限制。四是建設(shè)用地在保障性住房和商品房開發(fā)之間的配置會(huì)影響到地方政府的財(cái)政收入，而財(cái)政收入也是提供住房保障的必要條件，因而形成兩難局面。

此外，保障房建設(shè)在金融、財(cái)政和稅收上的系統(tǒng)配套支持政策嚴(yán)重不足?，F(xiàn)階段，雖然政府提出了財(cái)政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道、多種方式的資金籌措機(jī)制，但在實(shí)踐中，住房保障所需資金仍然主要來(lái)源于財(cái)政資金，包括了上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付和地方政府自籌資金，但這兩部分資金來(lái)源都是不穩(wěn)定的。

第二，保障房規(guī)劃與實(shí)際需求嚴(yán)重不符。

我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)城市對(duì)保障房的實(shí)際需求作了較為詳細(xì)的摸底調(diào)查，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)保障房的實(shí)際需求與預(yù)估有較大出入。例如，某城市的摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真正的低收入人群由于小孩上學(xué)、照顧父母等原因，對(duì)實(shí)物配租住房的需求并不大，如果可以選擇，可希望能獲得貨幣化的補(bǔ)貼。對(duì)于公共租賃房，由于其選址偏遠(yuǎn)，交通、配套不齊全，有很多城市都出現(xiàn)了空置。

第三，監(jiān)管機(jī)制不健全影響了保障房制度的順利實(shí)施。

產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房在退出上存在的問題主要是，住房在市場(chǎng)出售時(shí)政府的優(yōu)先回購(gòu)權(quán)或收益分成權(quán)難以落實(shí)。對(duì)于非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房，問題在于，對(duì)于那些經(jīng)年審發(fā)現(xiàn)不再符合保障條件的家庭，在具體的清退方面缺少切實(shí)有效的手段。目前各地退出機(jī)制主要采取經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段，效果有限。

(七)小產(chǎn)權(quán)房未納入保障房體系

小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地(通常是宅基地)上但又不是農(nóng)民自住的住宅?，F(xiàn)行的制度認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房不合法，政府也不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的保障作用，但如果按現(xiàn)行制度強(qiáng)行清理，將大大增加政府提供保障房的壓力，甚至將造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三、我國(guó)住房保障走向貨幣化的必要性

前面提及，住房保障可從產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)貼兩個(gè)角度進(jìn)行分類。從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，住房保障可分為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房和使用權(quán)性質(zhì)的保障房?jī)煞N，從補(bǔ)貼的角度來(lái)說(shuō)，住房保障的補(bǔ)貼方式有貨幣和實(shí)物兩類。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及別國(guó)住房保障的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，使用權(quán)性質(zhì)的保障房以及貨幣保障的形式無(wú)論在公平和效率方面都較之其他方式更優(yōu)。理想的住房保障方式是“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+貨幣保障”，最劣的是“產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房+實(shí)物保障”。

(一)實(shí)物保障與貨幣保障的一般性對(duì)比分析

1．公平和效率的角度

相對(duì)于實(shí)物保障，貨幣保障更符合公平性和效率性的住房保障目標(biāo)。一方面，供給方補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)“磚頭補(bǔ)貼”，是一種“暗補(bǔ)”，設(shè)租和尋租的機(jī)會(huì)較多，而需求方補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)是“人頭補(bǔ)貼”，是一種“明補(bǔ)”，對(duì)住房需求者而言更加公平。此外，貨幣補(bǔ)貼的方式可以根據(jù)保障對(duì)象的實(shí)際收入水平和住房需求實(shí)行差異化和分層次的保障，更充分體現(xiàn)住房保障政策的公平性。同時(shí)作為收入再分配的一種形式，可以使國(guó)民平等的住房權(quán)利得到較為公正的實(shí)現(xiàn)〔2〕。

實(shí)物保障一般來(lái)說(shuō)覆蓋面較小，貨幣保障可以提高資金的利用效率、有效利用現(xiàn)有的資源，投入同樣的資金數(shù)額可以解決住房困難的家庭數(shù)量，相比于用實(shí)物保障的方式，用補(bǔ)貼的方式可以覆蓋的面要大得多，更有利于解決低收入住房需求者的住房問題。

2．對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的角度

貨幣保障對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)交易市場(chǎng)的扭曲較小。貨幣保障減少了政府對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)，不會(huì)給市場(chǎng)運(yùn)行帶來(lái)障礙，而實(shí)物保障中由于政府干預(yù)了土地交易的價(jià)格，并參與住房建設(shè)的諸多環(huán)節(jié)，給住房市場(chǎng)帶來(lái)扭曲，這也是實(shí)物保障最受爭(zhēng)議的一面。此外，貨幣保障可以準(zhǔn)確反映住房的區(qū)位價(jià)值，可以引導(dǎo)保障對(duì)象合理使用資源，貨幣保障不會(huì)將保障性住房與住房市場(chǎng)割裂為兩個(gè)體系。

貨幣保障還有利于促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。貨幣保障給予住房需求者更大的自主權(quán)去住房市場(chǎng)選擇合適的住房，可以促進(jìn)存量住房的有效使用，而實(shí)物保障是政府大量統(tǒng)一建設(shè)新的住房，對(duì)現(xiàn)有存量住房的激勵(lì)不足。另一方面，大量的低收入者通過貨幣補(bǔ)貼的方式選擇住房，對(duì)政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的租賃管理水平提出了更高的要求，也給住房租賃市場(chǎng)完善提供了機(jī)遇。

3．對(duì)公共財(cái)政影響的角度

供給方補(bǔ)貼給政府帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，政府面臨巨大的融資壓力，這也是促使政府反思供給方補(bǔ)貼政策的重要原因。除了建設(shè)費(fèi)用之外，政府每年除了從財(cái)政中支出一大筆資金用于維持住房的正常保養(yǎng)、維修及物業(yè)管理等費(fèi)用，另外小區(qū)配套設(shè)施的建設(shè)也是一筆不小的投入。由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的作用，許多國(guó)家住房供給方補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益較為低下，提高總體住房可支付性程度有限，給公共財(cái)政的壓力也越來(lái)越大，政府已逐步無(wú)力支付。如自上海開始提供廉租住房開始到2007年其累計(jì)已使用的金額不過3．39億元，但是政府于2007年10月動(dòng)用了20億元左右公積金增值收益，收購(gòu)了約8000套住房作為實(shí)物配租的房源。由此可見，如果要擴(kuò)大廉租住房實(shí)物配租的比例，則需大量的政府財(cái)政支出。另外，由于實(shí)物保障中的低收入群體較難管理，政府在后續(xù)對(duì)住房的管理和維護(hù)方面也會(huì)承擔(dān)很大的開支。

而需求方補(bǔ)貼則使得政府的當(dāng)期收入與支出相匹配，一般不會(huì)帶來(lái)猛增的財(cái)政壓力。但是如果市場(chǎng)變化較劇烈時(shí)，需求方補(bǔ)貼的總體預(yù)算往往難以預(yù)測(cè)，或許會(huì)給公共財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

4．對(duì)保障房管理影響的角度

對(duì)政府而言，實(shí)物保障的建設(shè)難度不大，但是后續(xù)的管理非常困難。過去認(rèn)為實(shí)物保障便于集中管理，政府在管理和收入監(jiān)控時(shí)不需要費(fèi)很大的人力和物力。不過在實(shí)際操作中會(huì)面臨諸多問題，如政府需要承擔(dān)集中住房的后續(xù)的維修工作，集中居住的住戶往往不繳納水電費(fèi)物業(yè)費(fèi)等，增加了管理難度和財(cái)政負(fù)擔(dān);更關(guān)鍵的，如果保障對(duì)象后來(lái)的收入增加不符合保障范圍時(shí)，難以讓這些不符合資格的住戶退出，也讓后來(lái)真正符合資格的保障對(duì)象難以獲得合適的住房。

而貨幣保障的退出機(jī)制是可控的。一旦保障對(duì)象收入增加不再符合保障范圍時(shí)，只需取消補(bǔ)貼即可實(shí)現(xiàn)退出。不過，貨幣保障從另一個(gè)角度也促使了政府管理水平的提升，貨幣保障要求住戶在住房市場(chǎng)上自行選擇住房激勵(lì)了租賃市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)政府在住房租賃市場(chǎng)的管理中的角色提出了更高的要求。

5．對(duì)城市發(fā)展的影響

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)物保障住房的集中建設(shè)導(dǎo)致低收入人口的集中居住，容易產(chǎn)生各種社會(huì)問題。許多公共住房社區(qū)環(huán)境較差，犯罪率較高，是各種反社會(huì)行為的多發(fā)地。由于接受供給方補(bǔ)貼的住房總是集中在一些特定區(qū)域，低收入住戶難有自主選擇的余地，妨礙了就業(yè)流動(dòng)。許多公共住房區(qū)域已經(jīng)逐步成為少數(shù)族裔等弱勢(shì)群體的聚居區(qū)。可以認(rèn)為，住房供給方補(bǔ)貼政策在解決住房數(shù)量型短缺的同時(shí)，也導(dǎo)致了新型貧民窟的形成。而貨幣保障和實(shí)物保障在住所選擇的自由度方面截然不同，住房需求者擁有更多的選擇權(quán)，低收入者分散居住，不同收入者共享住房、配套設(shè)施和公共服務(wù)，有利于城市結(jié)構(gòu)的合理化。

(二)實(shí)物保障和貨幣保障的優(yōu)缺點(diǎn):模型分析

許多文獻(xiàn)，以及前面的分析，已經(jīng)充分闡述了從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，貨幣保障是優(yōu)于實(shí)物保障的。但是這個(gè)對(duì)比是基于靜態(tài)的視角，即要假定房?jī)r(jià)相對(duì)于其他消費(fèi)品的價(jià)格是不變的。但是在現(xiàn)實(shí)中，尤其是在快速城市化的過程中，房?jī)r(jià)迅速上漲，這個(gè)假定的前提就不再存在，結(jié)論也會(huì)完全相反〔3〕。

1．基本模型:靜態(tài)視角

假設(shè)政府對(duì)城市低收入者進(jìn)行價(jià)值相同的實(shí)物補(bǔ)貼或貨幣補(bǔ)貼，另外假設(shè)房?jī)r(jià)相對(duì)其他消費(fèi)品價(jià)格不變。低收入者面臨住房消費(fèi)x以及非住房消費(fèi)y兩種消費(fèi)品。

圖1 房?jī)r(jià)相對(duì)穩(wěn)定情況下實(shí)物保障和貨幣保障的效率對(duì)比

在靜態(tài)視角下，低收入者的初始預(yù)算線為L(zhǎng)0，m=p1x+p2y。其中，m為低收入者的家庭收入，p1為房?jī)r(jià)，p2為非住房消費(fèi)品的價(jià)格。低收入者的效用函數(shù)為U(x，y)，初始狀態(tài)下，預(yù)算線與無(wú)差異曲線相切于均衡點(diǎn)E0。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中消費(fèi)者效用最大化的條件，即為，MRS=U1/U2=p1/p2。

(1)實(shí)物補(bǔ)貼

假設(shè)政府提供的住房補(bǔ)貼為每單位S元，新的預(yù)算線為L(zhǎng)1，m=(p1-S)x+p2y。新的預(yù)算線與無(wú)差異曲相切于均衡點(diǎn)E1，其中MRS1=(p1-S)/p2。

(2)貨幣補(bǔ)貼

基于可比性，政府對(duì)低收入者進(jìn)行價(jià)值相同的實(shí)物補(bǔ)貼或貨幣補(bǔ)貼，假設(shè)政府提供的貨幣補(bǔ)貼為Sx1元。新的預(yù)算線為L(zhǎng)2，m+Sx1=p1x+p2y。注意，L2與L0平行，可從兩條預(yù)算線的兩個(gè)軸距計(jì)算得出。在政府提供貨幣補(bǔ)貼的情況下，L2與無(wú)差異曲線的均衡點(diǎn)為E2，其中MRS2=p1/p2。因?yàn)閷?shí)物補(bǔ)貼或貨幣補(bǔ)貼的價(jià)值相同，所以L2同時(shí)經(jīng)過點(diǎn)E1。MRS1＜MRS2，說(shuō)明預(yù)算線L2和另一條效用更高的無(wú)差異曲線相切。

消費(fèi)者在均衡點(diǎn)E2時(shí)的效用要高于在E1的效用，說(shuō)明貨幣補(bǔ)貼要優(yōu)于實(shí)物補(bǔ)貼。同時(shí)，我們也可以看出，消費(fèi)者在E2時(shí)的住房消費(fèi)要低于在E1時(shí)的住房消費(fèi)，說(shuō)明消費(fèi)者并沒有把住房補(bǔ)貼全部用于住房消費(fèi)，而把一部分住房補(bǔ)貼投入到對(duì)其效用提高更有效的消費(fèi)品上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，這是有效率的。

2．基本模型:動(dòng)態(tài)視角

假設(shè)房?jī)r(jià)迅速變動(dòng)，這也是符合中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)情的。在此情況下，房?jī)r(jià)的劇烈變動(dòng)對(duì)消費(fèi)者的預(yù)算線的影響不可忽視。假設(shè)非住房消費(fèi)品價(jià)格p2的價(jià)格不變，而房?jī)r(jià)由 p1上漲到 p＇1。令 p＇1=γp1，其中 γ ＞2，即房?jī)r(jià)上漲超過一倍。政府對(duì)消費(fèi)者提供的住房補(bǔ)貼不變。

圖2 房?jī)r(jià)劇烈變動(dòng)的情況下實(shí)物保障和貨幣保障的效率對(duì)比

(1)實(shí)物補(bǔ)貼

假設(shè)政府提供的住房補(bǔ)貼為每單位S元，預(yù)算線從L0變動(dòng)到L＇1，新的預(yù)算線為m=(p＇1-S)x+p2y。新的預(yù)算線與無(wú)差異曲相切于均衡點(diǎn) E＇1，其中MRS1＇=(p＇1-S)/p2。

(2)貨幣補(bǔ)貼

政府依舊對(duì)低收入者進(jìn)行價(jià)值相同的實(shí)物補(bǔ)貼或貨幣補(bǔ)貼，假設(shè)政府提供的貨幣補(bǔ)貼為 Sx1元。新的預(yù)算線為 L＇2，m+Sx1=p＇1x+p2y。此時(shí)，L＇2與 L0不再平行。計(jì)算如下:

L0與x軸和y軸的截距分別是:m/p1，m/p2。

L＇2與 x 軸和 y 軸的截距分別是:m+Sx1/p＇1，m+Sx1/p2。

由于Sx1＜m，即消費(fèi)者不可能沒有任何收入而全靠政府住房補(bǔ)貼生活。γ＞2。因此公式(1)小于0。

顯而易見，m+Sx1/p2-m/p2＞0。

即新的預(yù)算線為L(zhǎng)＇2會(huì)在x軸向左移動(dòng)，而在Y軸向上移動(dòng)較多。說(shuō)明由于房?jī)r(jià)明顯上漲，使得即使有貨幣補(bǔ)貼，消費(fèi)者的住房消費(fèi)甚至反而較前減少了。

新的預(yù)算線與無(wú)差異曲相切于均衡點(diǎn) E＇2，MRS2＇=p＇1/p＇2。

由圖2也可看出，E＇2的住房消費(fèi)效用不如E＇1?，F(xiàn)實(shí)生活中房?jī)r(jià)的漲幅太大時(shí)，實(shí)物補(bǔ)貼要優(yōu)于貨幣補(bǔ)貼，因?yàn)閷?shí)物補(bǔ)貼規(guī)避了住房?jī)r(jià)格快速上漲的風(fēng)險(xiǎn)。

四、解決方案:住房保障逐步走向貨幣化

(一)住房保障制度設(shè)計(jì)

基于前述問題分析，住房保障的頂層制度設(shè)計(jì)主要應(yīng)當(dāng)關(guān)注三個(gè)方面，公平、效率和穩(wěn)定。首先，住房保障是整個(gè)社會(huì)保障體系的組成部分，社會(huì)保障最重要的目標(biāo)就是提供社會(huì)公平，因而住房保障制度設(shè)計(jì)必須縮小而不能擴(kuò)大收入差距。其次，保障房也是住房供給的一部分，因而住房保障制度必須將保障房對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)效率的損害控制在最小程度，不能對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生嚴(yán)重的扭曲。再次，住房保障制度設(shè)計(jì)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，制度出臺(tái)后要盡可能穩(wěn)定，包括保障范圍、保障水平要基本穩(wěn)定，也包括資金來(lái)源要基本穩(wěn)定。

改革現(xiàn)行土地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制。將土地用途管制與產(chǎn)權(quán)管理相分離，土地產(chǎn)權(quán)可以按市場(chǎng)規(guī)則自由交易，政府在產(chǎn)權(quán)管理中的角色是保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)和合法交易;土地用途實(shí)行行政管制，土地用途變更必須通過行政審批并依法納稅。

確定有限的住房保障目標(biāo)?，F(xiàn)代政府都應(yīng)當(dāng)是有限政府，其能提供的社會(huì)保障也是有限的，過度保障會(huì)扭曲市場(chǎng)，鼓勵(lì)不勞而獲甚至腐敗尋租，超出政府能力的目標(biāo)也不能長(zhǎng)期穩(wěn)定。所以住房保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合社會(huì)實(shí)際需求和政府財(cái)力，確定合理有限的保障目標(biāo)，作為政府責(zé)任明確下來(lái)。同時(shí)，住房保障的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)專注于為低收入住房困難人群提供保障，而不應(yīng)附加吸引人才、拉動(dòng)投資等多元目標(biāo)，否則會(huì)導(dǎo)致制度變形。

保障房與商品房實(shí)行“并軌制”。只建立住房保障體系，但不建設(shè)專門的保障房，而是維護(hù)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)。住房保障通過貨幣補(bǔ)貼實(shí)施，被保障對(duì)象在房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)獲得住房。政府通過減免稅等政策措施鼓勵(lì)房屋出租，大力培育穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)，降低租賃成本。

住房保障支出納入財(cái)政預(yù)算，開征物業(yè)保有稅為住房保障提供穩(wěn)定的預(yù)算收入來(lái)源。

充分發(fā)揮小產(chǎn)權(quán)房在平抑房?jī)r(jià)、提供保障方面的作用，近期應(yīng)當(dāng)制定規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管，長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一住房產(chǎn)權(quán)管理制度。

(二)住房保障制度改革路徑

住房保障可從產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)貼兩個(gè)角度進(jìn)行分類。從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，住房保障可分為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房和使用權(quán)性質(zhì)的保障房?jī)煞N，從補(bǔ)貼的角度來(lái)說(shuō)，住房保障的補(bǔ)貼方式有貨幣和實(shí)物兩類。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及別國(guó)住房保障的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，使用權(quán)性質(zhì)的保障房以及貨幣保障的形式無(wú)論在公平和效率方面都較之其他方式更優(yōu)。理想的住房保障方式是“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+貨幣保障”，最劣的是“產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房+實(shí)物保障”。我國(guó)住房保障的方式比較多元，產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)兩種性質(zhì)的保障房齊頭并進(jìn)。在目前大規(guī)模興建產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的時(shí)候，要明確方向，逐步過渡，未來(lái)的目標(biāo)模式應(yīng)該是“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+貨幣保障”，以打破價(jià)格雙軌制，去除權(quán)力的尋租空間。

由目前的模式向目標(biāo)模式過渡要分兩步走。

第一步，逐步減少直至停止提供產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房、逐步擴(kuò)大提供使用權(quán)性質(zhì)的保障房，由“產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房+實(shí)物保障”過渡到“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+實(shí)物保障”。應(yīng)該首先停止經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)，特別是應(yīng)立即停止政府部門與國(guó)有企事業(yè)在“自有用地”及獲得新的土地建設(shè)不公開銷售的經(jīng)濟(jì)適用房。值得一提的是，近年公租房建設(shè)的逐年擴(kuò)大表明中國(guó)住房保障的形式已經(jīng)在朝著該方向發(fā)展。此外，對(duì)于新建的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房，要加強(qiáng)公正性，例如保障房的面積要縮小，分配審核要嚴(yán)格，對(duì)于尋租者一經(jīng)查實(shí)要嚴(yán)厲處罰。

第二步，逐步減少直至停止實(shí)物保障比例，逐步擴(kuò)大貨幣保障比例，最終由“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+實(shí)物保障”過渡到“使用權(quán)性質(zhì)的保障房+貨幣保障”?，F(xiàn)階段，由于多年來(lái)積累的住房保障欠賬和快速的城市化進(jìn)程，在短時(shí)間內(nèi)增加保障性住房的供應(yīng)還離不開實(shí)物保障，實(shí)施第二步的條件還不成熟。在保障房形成一定存量，城市化進(jìn)程有所放緩的情況下，可以啟動(dòng)第二步。

(三)住房保障逐步走向貨幣化的路徑

實(shí)物保障雖然在我國(guó)目前現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下是有一定的存在必要的，但住房保障終究是要走向貨幣化保障，而貨幣化的路徑就是如何培育一個(gè)完善的住房租賃市場(chǎng)。我國(guó)的住房保障走向貨幣化的路徑的核心思想是:城市住房租賃體系要以社會(huì)化、市場(chǎng)化為主要運(yùn)作方式，引入非營(yíng)利組織、經(jīng)營(yíng)性企業(yè)參與租賃住房的開發(fā)經(jīng)營(yíng);考慮到我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，城市住房租賃體系要能夠?yàn)椴糠至鲃?dòng)人口提供更多的住房選擇，滿足其基本居住需求，促進(jìn)部分人群在城市安家落戶;政府轉(zhuǎn)變角色定位，從全方位參與住房保障的各個(gè)環(huán)節(jié)到以制定政策和監(jiān)管為主，形成全覆蓋、多層次、高效率的城市租賃住房供應(yīng)體系。

目前我國(guó)的住房租賃市場(chǎng)包括市場(chǎng)主導(dǎo)的住房租賃市場(chǎng)和政府主導(dǎo)的住房租賃市場(chǎng)均存在很大的問題。尤其是目前政府主導(dǎo)的住房租賃市場(chǎng)大多還處于管辦一體的格局，即政府全方位參與住房保障的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)。政府主導(dǎo)的住房租賃市場(chǎng)需要逐步改革直至走向貨幣化。未來(lái)在培育成熟的住房租賃市場(chǎng)的前提下，政府的角色要經(jīng)歷從管辦一體——管辦分離——只管不辦——不管不辦的過程。

第一步，“管辦一體”走向“管辦分離”——政府提供保障房并實(shí)行管辦分離。

通常在住房緊缺的情況下，政府為了解決居民的住房問題，大量建設(shè)住房并運(yùn)營(yíng)管理。如二戰(zhàn)后，英國(guó)的住房受到戰(zhàn)爭(zhēng)的重創(chuàng)，很多人處于流離失所的狀態(tài)。英國(guó)政府為了在較短的時(shí)間內(nèi)解決公民的住房問題，投入了大量的資金建設(shè)公共住房。但政府大規(guī)模介入公共租賃住房的供給，在解決了住房短缺問題的同時(shí)也帶來(lái)了一系列的問題，如政府融資機(jī)制不靈活，公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)往往入不敷出，政府的運(yùn)營(yíng)管理也會(huì)出現(xiàn)效率低下的問題。

目前我國(guó)的住房保障在向公租房和廉租房轉(zhuǎn)向的前提下，多數(shù)地方政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公租房和廉租房的機(jī)構(gòu)是政府的房管部門，并沒有將保障住房的運(yùn)作獨(dú)立出來(lái)。不過政府也逐漸認(rèn)識(shí)到“管辦分離”的重要性。在實(shí)際操作中，“管辦分離”有兩種方式:政府成立專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)以及委托社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。

1．政府成立專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)

具體的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)又可以分為兩類:第一，單獨(dú)成立一個(gè)政府部門來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保障性租賃房。例如，美國(guó)地方政府通過設(shè)立“公共住房管理局”來(lái)具體實(shí)施公共住房的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等操作〔4〕。重慶市成立了重慶市公共租賃房管理局，進(jìn)行公租房配租和運(yùn)營(yíng)管理，并建立了公租房信息網(wǎng)，及時(shí)公布公租房建造、配租等情況。第二，政府成立專門的運(yùn)營(yíng)公司。專門的運(yùn)營(yíng)公司雖然是國(guó)有企業(yè)，但是比政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)更為靈活。目前上海市的公租房在管辦分離上值得借鑒。如上海市嘉定區(qū)公共租賃住房運(yùn)營(yíng)有限公司成立于2011年6月30日。區(qū)公租房公司系國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，注冊(cè)資本4億元。區(qū)公租房公司經(jīng)營(yíng)范圍為公租房項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、租配和物業(yè)管理、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理等。其主要職能為:(1)收儲(chǔ)和配建房源;(2)對(duì)公租房統(tǒng)一進(jìn)行裝修、家具配置;(3)規(guī)范和完善租配管理、物業(yè)管理機(jī)制;(4)指導(dǎo)街鎮(zhèn)公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)管理等。

2．委托社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)

委托社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)保障性租賃房在發(fā)達(dá)國(guó)家非常常見，在我國(guó)尚未起步，盡管政府下文鼓勵(lì)企業(yè)參與保障房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如2013年1月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金籌措等相關(guān)工作的通知》。在第二條指出“對(duì)于企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理公共租賃住房的項(xiàng)目，市縣財(cái)政部門可以對(duì)企業(yè)給予適當(dāng)?shù)耐顿Y補(bǔ)助或貸款貼息。企業(yè)獲得的貼息貸款要嚴(yán)格按規(guī)定用于公共租賃住房項(xiàng)目，不得用于其他項(xiàng)目”。

目前我國(guó)出臺(tái)的這些政策作用有限，委托社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)需要政府出臺(tái)一套完善的管理辦法。如社會(huì)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，政府如何補(bǔ)貼等。

第二步，“管辦分離”走向“只管不辦”——建立政府認(rèn)證、社會(huì)運(yùn)營(yíng)的保障房體系。

在“管辦分離”的基礎(chǔ)上，政府的功能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，逐漸建立政府認(rèn)證、社會(huì)運(yùn)營(yíng)的保障房體系。具體措施如下:

(1)政府逐步減少實(shí)物提供。政府逐步減少租賃住房的建設(shè)。

(2)政府將目前擁有的保障性租賃房劃撥給社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，社會(huì)機(jī)構(gòu)住房組織的權(quán)限也進(jìn)一步加大，可以具備建設(shè)公共租賃住房的權(quán)力。

(3)政府頒布政策鼓勵(lì)私人的存量住房進(jìn)入保障房系統(tǒng)內(nèi)。存量住房可交由社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。

政府逐漸收縮保障性租賃房的前提下，逐漸加大對(duì)住房租賃體系整體運(yùn)行的管理職責(zé)。包括:

(1)由于政府只供應(yīng)很少一部分保障性住房，為確保房源，一方面出臺(tái)政策強(qiáng)制性要求房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)出租房，并保證一定比例用于保障性租房;另一方面又賦予房地產(chǎn)企業(yè)政策優(yōu)惠，如低息或無(wú)息貸款、土地優(yōu)惠、免稅等;制定政策規(guī)定社會(huì)機(jī)構(gòu)擁有的住房必須用于出租，不能出售。

(2)逐步建立完善的住房租金補(bǔ)貼政策。政府對(duì)低收入家庭進(jìn)行住房租金補(bǔ)貼，租戶可以選擇社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的租賃房，也可以自行在私人住房市場(chǎng)上租賃房源〔5〕。

(3)制定政策對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如英國(guó)住房協(xié)會(huì)要接受來(lái)自出租服務(wù)管理局(TSA)的監(jiān)管，以確保其程序和做法符合要求，并在經(jīng)濟(jì)上可行。

第三步，“只管不辦”走向“不管不辦”——政府只管理住房保障體系，不再管理保障房。

在激活、規(guī)范租賃市場(chǎng)的前提下，取消保障房的政府認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)保障房與住房租賃市場(chǎng)的互聯(lián)互通。具體操作是:

(1)政府在建立完善的收入認(rèn)證體系的前提下，對(duì)低收入者進(jìn)行認(rèn)定，管理保障對(duì)象的準(zhǔn)入和退出。

(2)建立完善的住房租金補(bǔ)貼政策。政府對(duì)低收入家庭進(jìn)行住房租金補(bǔ)貼，租戶可以選擇社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的租賃房，也可以自行在私人住房市場(chǎng)上租賃房源。

(3)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)布市場(chǎng)租金的變化信息。

(4)積極宣傳并嚴(yán)格執(zhí)行住房租賃登記，規(guī)范市場(chǎng)租賃行為。

盡管政府退出保障房管理，但政府的責(zé)任更大了。如上個(gè)世紀(jì)末，德國(guó)聯(lián)邦政府直接參與的保障房建設(shè)也宣告落幕。然而，德國(guó)并未放松對(duì)整個(gè)租房市場(chǎng)的管理，政府通過控制房?jī)r(jià)、房租等手段保障低收入者的住房。如政策規(guī)定，在房屋建成后，住房投資人需要首先與政府合作，在一定的期限內(nèi)以成本價(jià)將房屋出租給政府指定的群體，期限截止后，投資人才可進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作;政府將資助低收入群體租賃合適的住房。通過這些緩阻機(jī)制，德國(guó)政府力圖緩解政府退出帶來(lái)的后果。正是在政府的積極引導(dǎo)及強(qiáng)烈干預(yù)下，德國(guó)大力發(fā)展租房，租金的穩(wěn)定得到了保證，更重要的是讓廣大租房者能夠獲得穩(wěn)定的住房〔6〕。

注釋:

〔1〕景娟、劉志林、滿燕云:《低收入住房政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒:需求方補(bǔ)貼》，《城市發(fā)展研究》2010年第6期。

〔2〕唐燕云、陳方正:《貨幣型補(bǔ)貼與實(shí)物型補(bǔ)貼公共住房政策比較》，《經(jīng)濟(jì)改革》2009年第2期。

〔3〕方建國(guó):《政府住房保障制度新政的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析重新認(rèn)識(shí)“實(shí)物補(bǔ)貼”和“貨幣補(bǔ)貼”問題》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。

〔4〕劉增鋒:《美國(guó)住房租賃市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制探討及借鑒》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2011年6月下半月刊。

〔5〕甄輝、呂萍:《我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市住房租賃體系建設(shè)研究》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2011年第2期。

〔6〕李訊:《德國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《金融發(fā)展研究》2011年第10期。