湖北省谷城縣天然林保護(hù)工程二期實(shí)施現(xiàn)狀及建議

鄧正群，李大強(qiáng)，湯懷升 (湖北省谷城縣林業(yè)局，湖北谷城441700)

湖北省谷城縣地處鄂西北山區(qū)，先后被授予“全國造林綠化先進(jìn)單位”“首批全國造林綠化百佳縣”“全國長防林工程建設(shè)先進(jìn)單位”“森林資源可持續(xù)經(jīng)營管理試點(diǎn)縣”“全國經(jīng)濟(jì)林建設(shè)先進(jìn)縣”“全國綠化模范縣”“中國油茶產(chǎn)業(yè)示范縣”等榮譽(yù)稱號(hào)［1－3］，現(xiàn)有天然林面積 14．32 萬 hm2，其中有林地天然林8．04萬hm2，森林覆蓋率達(dá)70．68%，作為丹江庫區(qū)水源區(qū)，是維系南水北調(diào)中線取水口丹江口庫區(qū)重大水利樞紐工程安全的綠色屏障，生態(tài)地位十分重要。林業(yè)不僅是重要湖庫及重大水利樞紐工程的綠色生態(tài)安全屏障，也是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在谷城縣實(shí)施天然林資源保護(hù)二期工程(下文簡稱“天保二期”)，關(guān)系到能否確保南水北調(diào)中線工程預(yù)期實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到能否確保“一江清水送北京”，對(duì)于維護(hù)流域生態(tài)平衡和國家糧油安全，保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展意義重大。筆者結(jié)合近年參與谷城縣天保二期項(xiàng)目的情況，針對(duì)性地提出該縣天保二期工程建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問題和對(duì)策建議，以期為相似地區(qū)的天保二期工程建設(shè)提供借鑒。

1 谷城縣天保工程建設(shè)現(xiàn)狀

1．1 實(shí)施范圍和實(shí)施單位 2011年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，谷城縣被新增為國家天然林資源保護(hù)二期工程縣，建設(shè)期限為2011～2020年，工程建設(shè)涉及全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)開發(fā)區(qū)、5個(gè)國有林場和1個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，谷城縣人民政府是工程建設(shè)單位，縣林業(yè)局是工程實(shí)施單位。國有林管護(hù)面積3．22萬hm2，集體所有生態(tài)公益林7．29萬hm2，其中國家級(jí)集體公益林2．69萬hm2，省級(jí)集體公益林0．44萬hm2，縣級(jí)公益林4．16 萬 hm2。

谷城縣林業(yè)局為天保工程實(shí)施單位，該局成立了天然林資源保護(hù)工程建設(shè)辦公室，全年共有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)15萬元，3名專業(yè)人員(均是大專以上文化程度)主要負(fù)責(zé)工程實(shí)施的技術(shù)和財(cái)務(wù)管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站人員通過競爭上崗，80%以上上崗人員都具備專業(yè)水平，并出臺(tái)了4條管理辦法。

1．2 森林資源保護(hù) 根據(jù)天保二期建設(shè)需要，2014年共設(shè)置崗位529個(gè)，其中森林管護(hù)崗位303個(gè)，中幼林撫育崗位95個(gè)，教育崗位25個(gè)，醫(yī)療衛(wèi)生崗位15個(gè)，公檢法司崗位40個(gè)，政企合一機(jī)關(guān)崗位28個(gè)，其他崗位23個(gè)。目前全縣共落實(shí)護(hù)林人員242名，為搞好森林管護(hù)工作，每年初及時(shí)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站和國有林場分解管護(hù)任務(wù)，縣人民政府與縣林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理站簽訂《生態(tài)公益林保護(hù)管理目標(biāo)責(zé)任書》、縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站簽訂《谷城縣生態(tài)公益林管理目標(biāo)責(zé)任書》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站與森林管護(hù)人員、林權(quán)所有者簽訂《生態(tài)公益林管護(hù)合同》或《森林管護(hù)協(xié)議書》，把每個(gè)護(hù)林員的管護(hù)任務(wù)落實(shí)到山頭地塊。護(hù)林員按照簽訂的管護(hù)協(xié)議范圍，嚴(yán)格按照每月不少于22 d的巡山要求，認(rèn)真履行巡山活動(dòng)并填寫《巡山日志》，對(duì)管護(hù)人員實(shí)現(xiàn)月考勤、季度年度考核制度，將考核結(jié)果與管護(hù)費(fèi)掛鉤。由于全面落實(shí)了管護(hù)責(zé)任，全縣天然林資源得到有效保護(hù)，工程區(qū)內(nèi)沒有發(fā)生采伐、亂占林地、森林火災(zāi)和病蟲害暴發(fā)的現(xiàn)象，全縣生態(tài)環(huán)境得到了有效改善，生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)。

1．3 公益林建設(shè) 2011～2014年共完成公益林建設(shè)任務(wù)0．39 萬 hm2(封山育林0．33 萬 hm2，人工造林0．06 萬 hm2)。經(jīng)自查，公益林建設(shè)年度作業(yè)設(shè)計(jì)經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門組織專家評(píng)審并下文批復(fù)，面積核實(shí)率、合格率、計(jì)劃完成率均為100%，做到了“有設(shè)計(jì)、有合同、有批復(fù)”。

1．4 國有中幼林撫育情況 工程實(shí)施以來共完成中幼林撫育建設(shè)任務(wù)是0．23萬hm2，通過縣級(jí)自查、省級(jí)復(fù)查，核實(shí)率、合格率、計(jì)劃完成率均為100%。

1．5 木材停伐減產(chǎn)和“兩證”審批核發(fā)情況 工程區(qū)現(xiàn)有天然林有林地8．04萬hm2，其中國有天然有林地面積0．96萬hm2，集體天然林有林地7．08萬hm2，工程實(shí)施后除了為滿足基本生活需要保留一部分農(nóng)民自用材、薪炭材的資源消耗，以及集體林權(quán)制度改革后集體林劃為商品林以外，嚴(yán)禁其他一切人為的森林資源消耗。納入公益林補(bǔ)償和國有林管護(hù)范圍天然林有林地3．78萬hm2(納入國家級(jí)公益林天然起源有林地1．39萬hm2，納入省級(jí)公益林天然起源有林地0．59萬hm2)。2011～2014年度下達(dá)木材計(jì)劃產(chǎn)量33．48萬m3，實(shí)際采伐量16．74萬m3，林木采伐證和運(yùn)輸證的審批核發(fā)手續(xù)完備，計(jì)劃完成率50%。

截至2014年底，谷城縣共完成了國家、省累計(jì)投資5 107萬元(森林管護(hù)投入4 072萬元，公益林建設(shè)任務(wù)620萬元，國有森林撫育415萬元);中央財(cái)政投入4 782萬元(森林管護(hù)投入3 747萬元，公益林建設(shè)任務(wù)620萬元，國有中幼林撫育415萬元);省級(jí)財(cái)政投入325萬元(全部森林管護(hù))。

2 天保工程建設(shè)成效

全縣天保工程建設(shè)緊緊圍繞“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，把培育森林資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為轉(zhuǎn)變林區(qū)發(fā)展方式的著力點(diǎn)，以保護(hù)和培育天然林資源為核心，以保障和改善民生為宗旨，以調(diào)整完善政策為保障。堅(jiān)持因地制宜，分區(qū)施策，停止天然林商品性采伐，合理確定木材產(chǎn)量，加強(qiáng)森林資源保護(hù)，采取不同的經(jīng)營措施加快后備森林資源培育，加大投入力度，大力推進(jìn)林區(qū)改革，提升發(fā)展能力。

2．1 森林資源持續(xù)增加 通過禁止天然林商品性采伐，加強(qiáng)森林管護(hù)，積極開展封山育林、人工造林等措施，全縣林業(yè)用地面積、森林面積、森林蓄積和森林覆蓋率較實(shí)施前均有所增加。林業(yè)用地面積由19．09萬hm2增加到19．31萬hm2，凈增加0．22萬hm2;森林面積由11．77萬hm2增加到11．83萬hm2，增加0．06萬hm2;森林覆蓋率由70．67%增加到70．70%，凈增0．03個(gè)百分點(diǎn)。野生動(dòng)物棲息環(huán)境明顯改善，野生動(dòng)植物種群數(shù)量明顯增加，生物多樣性得到明顯恢復(fù)。

2．2 生態(tài)環(huán)境明顯改善 谷城縣森林資源顯著增加，水土流失得到有效控制，災(zāi)害性天氣明顯減少，并新增國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)——南河自然保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)生物物種多樣性豐富，其中省級(jí)保護(hù)兩棲動(dòng)物有21種，約占湖北省兩棲動(dòng)物的45．6%［4］。南河陸生獸類物種多樣性程度較高，有8目24科69種，每目的種數(shù)已超過丹江口相應(yīng)目的獸類種數(shù)［5］。工程區(qū)呈現(xiàn)出四季春色盎然、生機(jī)勃勃的景象，為當(dāng)?shù)丶爸苓吷a(chǎn)生活創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。

2．3 生態(tài)效益顯著發(fā)揮 天保工程實(shí)行“封、禁、管、造”多措并舉，使得森林植被快速恢復(fù)，林分質(zhì)量明顯改善，森林結(jié)構(gòu)更趨合理，森林生態(tài)功能顯著提高，生態(tài)效益顯著發(fā)揮。2013年湖北省公益林生態(tài)效益監(jiān)測結(jié)果顯示，天保區(qū)8．07萬hm2公益林所發(fā)揮的水源涵養(yǎng)、水土保持、固碳釋氧、生物多樣性保護(hù)等綜合效益達(dá)14億元。

2．4 林業(yè)職工保障不斷增強(qiáng) 天保工程實(shí)行了一系列補(bǔ)助政策，使國有林管護(hù)、職工社會(huì)保險(xiǎn)、政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較天保一期均有較大提高，有效保證了職工工資及其他基本支出。此外，通過安排國有林森林撫育任務(wù)，拓寬了國有職工就業(yè)渠道，并增加了職工收入。

2．5 林農(nóng)直接收入不斷增加 以2014年為例，全縣共有7．29萬hm2集體和個(gè)人所有公益林，下達(dá)直接補(bǔ)償資金628．60萬元，涉及單位(戶)3 123 個(gè)，單位(戶)均2 012 元。

2．6 非木產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿θ諠u增強(qiáng) 谷城縣依托工程區(qū)良好的森林資源優(yōu)勢，大力發(fā)展森林旅游、特色種養(yǎng)殖等非木林業(yè)產(chǎn)業(yè)，積極培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，摸索出了一條“不砍樹能致富”的林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，2014年全縣林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值29．2億元。

3 天保工程存在問題

3．1 森工企業(yè)舉步維艱，林業(yè)職工自身利益受損嚴(yán)重 隨著天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施，谷城縣木材產(chǎn)量大幅度減少，地方財(cái)政每年稅收減少，林業(yè)企業(yè)減收，林農(nóng)收入減少，原有森工企業(yè)和林產(chǎn)工業(yè)面臨關(guān)閉或倒閉，林業(yè)職工分流任務(wù)重，部分國有職工成為富余人員，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)有一定難度。2013年谷城縣職工年均工資收入28 920元，而林業(yè)職工年均工資收入24 095元，林業(yè)職工平均工資比城鎮(zhèn)職工平均工資少16．7%。薤山林場和躍進(jìn)林場的格局為以場帶村，長期以來，這2個(gè)林場承擔(dān)著政府經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)等多種社會(huì)性支出，林業(yè)職工未參加五險(xiǎn)，同時(shí)工資不能按月足額發(fā)放，造成職工多次上訪，林區(qū)不穩(wěn)定，影響工程建設(shè)效果，木材產(chǎn)量調(diào)減后，國有林場和縣林業(yè)局都無法再承擔(dān)應(yīng)由政府解決的社會(huì)性支出。

3．2 科技支撐力度有待加強(qiáng) 在公益林建設(shè)中，由于科技支撐不到位，導(dǎo)致技術(shù)含量較低，造成造林成效和質(zhì)量均只能維持在傳統(tǒng)水平，公益林建設(shè)成果無法達(dá)到優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)和高效的水準(zhǔn)。

4 對(duì)策與建議

4．1 提高公益林統(tǒng)一管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 谷城縣集體所有公益林管護(hù)地域分布零散，給護(hù)林巡邏、森林火災(zāi)撲救等造成很大的困難，以前統(tǒng)一管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為30元/hm2，隨著物價(jià)上漲，統(tǒng)一管護(hù)人員聘請(qǐng)難，同時(shí)林業(yè)部門要負(fù)責(zé)防、管、造等工作的開展，建議把公益林統(tǒng)一管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提至20%以上，便于統(tǒng)一組織護(hù)林防火、困難造林地造林和公共管護(hù)設(shè)施建設(shè)等工作的順利進(jìn)行。

4．2 提高省級(jí)、縣級(jí)公益林和國有林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 一是在國家層面對(duì)公益林補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);二是統(tǒng)一國有林和集體所有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);三是統(tǒng)一不同事權(quán)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，取消縣級(jí)公益林財(cái)政配套;四是將國有林管護(hù)費(fèi)提高到75元/hm2，實(shí)現(xiàn)國有林與集體林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致。

4．3 增加天保公益林建設(shè)任務(wù)，提高公益林建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn) 一是谷城縣符合封育條件的宜林地、無立木林地、疏林地和低質(zhì)、低效有林地和灌木林面積大，每年應(yīng)增加封山育林面積以滿足谷城縣的需求;二是天保工程區(qū)生態(tài)惡化，造林難度很大，造林苗木應(yīng)以容器苗為主;三是人工費(fèi)用上漲，加之氣候變化和自然災(zāi)害等影響，造林經(jīng)過3～4年的補(bǔ)植撫育才能成功，造林費(fèi)用過高，目前一般情況下，需4 500元/hm2以上，除自籌外，建議將國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到15 000元/hm2以上。

4．4 建議改進(jìn)中幼林撫育現(xiàn)行辦法，提高撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 現(xiàn)行的撫育辦法限于國有人工林，范圍很小。為了整體提高天然林質(zhì)量，應(yīng)將國有、集體權(quán)屬的人工林、天然林、公益林都納入撫育范圍，撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由現(xiàn)在1 800元/hm2增加到3 000元/hm2以上。

4．5 建議提高集體公益林管護(hù)標(biāo)準(zhǔn) 谷城縣有相當(dāng)一部分農(nóng)民的收入主要來源于木材等林副產(chǎn)品銷售，生活用薪柴主要來源于山林。天保二期工程實(shí)施后，所有國有林和部分集體林納入工程實(shí)施范圍，切斷了相當(dāng)一部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源，而中央財(cái)政安排的森林管護(hù)費(fèi)不高，農(nóng)民對(duì)實(shí)施天保二期的積極性不高，建議提高集體公益林管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

4．6 將所有天然林資源保護(hù)起來 根據(jù)2009年二類調(diào)查和2012年公益林區(qū)劃落界結(jié)果，谷城縣全縣共有天然林資源14．32萬hm2，其中8．04萬hm2天然林資源得到有效保護(hù)(納入國家公益林2．48萬 hm2，地方公益林4．47萬 hm2，國有林管護(hù)1．09萬hm2)，還有6．28萬hm2天然林資源未得到保護(hù)。一是從國家層面上，盡快出臺(tái)天然林資源保護(hù)法律，將天然林資源管理納入法律軌道;二是多方籌措天然林資源保護(hù)資金，對(duì)因從事天然林保護(hù)資源而減少收入的林農(nóng)及涉林單位進(jìn)行補(bǔ)償;三是將天然林資源作為一個(gè)生態(tài)區(qū)位納入國家生態(tài)公益林范圍進(jìn)行補(bǔ)償。

［1］李濤．生態(tài)谷城現(xiàn)和諧——湖北省谷城縣30年林業(yè)發(fā)展記［J］．國土綠化，2008(10):39．

［2］趙開德．綠色明珠生態(tài)谷城——全國綠化模范單位谷城縣綠化工作側(cè)記［J］．國土綠化，2013(6):24．

［3］李大強(qiáng)，湯懷升．關(guān)于林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的研究對(duì)策［J］．中國農(nóng)業(yè)信息，2015(7):108．

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［5］羅祖奎，吳法清，戴宗興．湖北薤山獸類物種多樣性調(diào)查［J］．林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2006，31(1):89－93．